Texte intégral
Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les Maires, Chers collègues
Vous avez bien voulu m’inviter à intervenir devant vous et je tiens tout d’abord à vous en remercier tout particulièrement.
Mon propos s’articulera autour de quatre points principaux :
- l’effort de redressement des finances publiques que conduit le Gouvernement en premier lieu ;
- la nécessaire participation des collectivités locales à cet effort de redressement, en second lieu ;
- j’aborderai ensuite les problèmes relatifs à la modernisation des règles comptables applicables aux collectivités locales ;
- enfin, j’évoquerai deux chantiers essentiels pour les élus locaux ; celui de la Caisse Nationale de Retraite des Collectivités Locales – la C.N.R.A.L. – et celui de la révision des bases cadastrales.
Le redressement des finances publiques n’est pas seulement un impératif économique : il est la condition absolue de notre souveraineté nationale.
L’impératif de réduction des déficits n’est pas uniquement imposé de l’extérieur par la contrainte de Maastricht.
Ce n’est pas seulement parce que nous avons signé le traité de l’Union Européenne que nous devons mobiliser toutes nos énergies pour maîtriser la dérive de finances publiques. C’est, plus fondamentalement, parce qu’il y va du maintien ou non de notre capacité de choisir nous-mêmes notre avenir.
Comment croire en effet que notre indépendance n’est pas altérée dès lors que l’encours de la dette de l’État passe d’à peine 15 % du PIB en 1980 à plus de 40 % aujourd’hui. Dans l’ensemble des administrations publiques, la dette atteindra près de 4 000 milliards de francs en 1995, soit la moitié du PIB.
Quelle en est la conséquence ? La charge de la dette publique constitue aujourd’hui, par son montant, le deuxième poste du Budget de l’État !
Alors qu’elle n’absorbait que 5 % des recettes fiscales nettes en 1980, 12 % en 1990, elle en requiert aujourd’hui environ 20 % soit l’équivalent de près des trois quarts du produit de l’impôt sur le revenu.
Ce poids des charges d’intérêts limite fortement nos marges de manœuvre : en 1996, l’accroissement de la charge de la dette représente 63 % de la progression des dépenses !
Nous ne pouvons pas accepter que cette évolution devienne une fatalité. C’est une menace sur notre indépendance d’action, sur notre aptitude à déterminer librement notre politique.
Face à ce niveau de déficits qui risquait de nous emmener directement en deuxième division de l’Europe, le Gouvernement a entrepris une politique de rupture budgétaire.
Pour 1995, le déficit sera maintenu à 322 milliards de francs. Pour 1996, il est arrêté à un maximum de 290 milliards de francs.
Hors dette, personnel et emploi, les dépenses du budget 1996 sont en baisse de 2,3 % par rapport à 1995. Mieux, elles sont en baisse de 8 % en volume par rapport à 1994.
Cet objectif de redressement ne peut être atteint sans y associer les collectivités locales.
Le poids des concours financiers de l’État aux collectivité locales - de l’ordre de 270 MdF en 1995 – 230 MdF hors fiscalité transférée – interdit qu’il en soit autrement.
Il faut ici rappeler qu’entre 1988 et 1995 l’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités locales a progressé pendant la même période de 14,6 % et les recettes nettes de l’Etat de 5,7 %.
Je veux également insister sur le fait que conformément au souhait exprimé par le groupe d’élus, la règle d’indexation de la D.G.F., telle qu’elle est définie par l’article 52 de la loi de Finances pour 1994 sera intégralement maintenue, c’est-à-dire que la D.G.F., progressera comme les prix plus la moitié de l’évolution en volume du P.I.B. constatée l’année précédente.
Sur la base des dernières hypothèses économiques, cette indexation correspond à une progression de 3,55 % en 1996. Cette progression très importante de la D.G.F. prend tout son relief lorsqu’on la compare à l’évolution des dépenses de l’État telles que je les évoquais tout à l’heure.
S’agissant des économies nécessaires au respect de l’enveloppe normée, deux postes, vous le savez, ont été retenus :
- la suppression de la première part de la DGE pour les communes de plus de 10 000 habitants, disposition que l’Assemblée Nationale a souhaité aménager en portant cette limite à 20 000 habitants, mais en la pondérant par un critère de potentiel fiscal ;
- une économie de solde – c’est-à-dire correspondant au besoin de financement complémentaire nécessaire pour assurer le respect de l’enveloppe – portant sur la Dotation de Compensation des allègements de base de la Taxe Professionnelle ou D.C.T.P.
Aucune autre dotation de l’enveloppe n’est touchée. C’est donc un schéma simple qu’a retenu le Gouvernement.
Pour ce qui est des concours, le projet du Gouvernement consiste à identifier une enveloppe pendant la durée du pacte et à garantir à cette enveloppe une progression égale à celle de l’indice des prix hors tabac, c’est-à-dire, en l’état actuel des hypothèses économiques, 2,1 % en 1996.
Deux points sont essentiels :
- d’une part, l’État s’engage à garantir que l’enveloppe progresser comme les prix : la règle d’indexation ne sera pas modifiée au cours du pacte ;
- d’autre part, cette indexation de l’enveloppe sur les prix sera incontestablement plus favorable que la progression des dépenses de l’État sur la même période.
Je ne reviendrai pas sur la composition de l’enveloppe (1) qui est bien connue.
Je voudrais en revanche souligner que le Fonds de Compensation de la T.V.A. (F.C.T.V.A.) en a été exclu – alors qu’il s’agit d’une dotation de près de 23 MdF – car son inclusion dans l’enveloppe n’aurait pas manqué de pénaliser les investissements des collectivités locales, ce que le Gouvernement a écarté. C’est également dans cet esprit que le Gouvernement a décidé de compenser, au titre de F.C.T.V.A., le relèvement du taux normal de TVA intervenu le 1er août dernier.
(1) En font partie : la Dotation Globale de Fonctionnement (D. G. F.), la Dotation Spéciale Instituteur (D. S. I.), le Fonds National de Péréquation (F. N. P.) et sa majoration (F. N. P. T. P.), la Dotation élu local, la GGE, les dotations finançant les transferts de compétences et la Dotation de Compensation des allègements de base de la Taxe Professionnelle (D. C. T. P.), hors Réduction pour Embauches et Investissements (R. E. I.).
C’est la constatation de cette évolution qui a conduit – dans le passé – à un certain nombre « d’aménagements » des règles d’évolution des concours que les collectivités locales ont ressenti, souvent à juste titre, comme des coups de force.
De ce fait, les collectivités locales estimaient ne pas pouvoir disposer d’une vision à moyen terme de l’évolution d’une partie importante de leurs ressources, vision pourtant nécessaire à une bonne gestion des finances locales.
C’est dans ce cadre que s’inscrit la démarche du pacte de stabilité par le Gouvernement.
Elle vise trois objectifs :
- elle participe à l’effort général de maîtrise de la dépense publique ;
- elle répond à l’exigence légitime de prévisibilité à moyen terme que réclament les élus locaux : c’est pourquoi le pacte de stabilité s’inscrit sur trois ans ;
- elle s’insère dans une exigence renouvelée de dialogue entre l’État et les collectivités locales. Je voudrais insister sur ce dernier point car je le crois fondamental. Le pacte de stabilité a fait l’objet d’une concertation approfondie dans le cadre d’un groupe de travail avec les élus locaux, mis en place par le Premier Ministre et qui s’est réuni à plusieurs reprises cet été.
Venons-en maintenant au dispositif du pacte de stabilité. Pour la clarté de l’exposé, je distinguerai les concours, c’est-à-dire par exemple la DGF, la DGE et les dégrèvements.
Il est évident – et il faut être très clair sur ce point – qu’à partir du moment où les règles de la D. G. F. demeurent inchangées, cela implique un effort plus important sur la D. C. T. P. Ceci est la conséquence logique et nécessaire du choix qui a été fait sur la D. G. F.
Pour en terminer avec la question des concours, je vous précise que la suppression de la franchise postale des communes à compter du 1er janvier 1996, pour les activités exercées par les Maires en tant que représentants de l’État, sera compensée par une augmentation supplémentaire de la D. G. F. Les crédits nécessaires sont inscrits dans le projet de la loi de Finances pour 1996.
Venons-en maintenant au problème de la compensation des dégrèvements consentis au titre de la fiscalité locale.
L’objectif du Gouvernement en la matière est double :
- stabiliser le dérèglement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée dont je rappelle qu’il était de 2,9 MdF en 1988 et qu’il aurait dépassé les 29 MdF en 1995 sans les premières mesures de correction qui ont été prises à l’occasion de la loi de Finances pour 1995 ;
- aménager le dispositif de plafonnement de la taxe d’habitation en vue de le recentrer sur les contribuables modestes.
En matière de stabilisation du dégrèvement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée, trois mesures ont été proposées par le Gouvernement et adoptées, à ce stade, par l’Assemblée Nationale :
- pérennisation du relèvement du taux de plafonnement de 3,5 % à la 3,8 % ou 4 % selon le chiffre d’affaires des entreprises ;
- gel à son niveau actuel du taux de la taxe professionnelle en fonction duquel est calculé le dégrèvement, avec prise en compte de la situation particulière des groupements de communes ;
- mise ne place – conformément à la suggestion de nombreux élus – d’une cotisation minimale pour les entreprises sont la taxe professionnelle est d’un montant très faibles par rapport à leur valeur ajoutée.
A cet égard, le projet de loi de Finances pour 1996 retient l’institution d’une cotisation minimum de 0,35 % de la valeur ajoutée appliquée aux entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 50 MF.
Certains ont estimé que le montant de cette cotisation était insuffisant. Les simulations qui ont été élaborées par l’administration fiscale et soumises à l’examen des parlementaires montrent à l’évidence les risques que comporteraient une assiette encore plus large ou un taux plus élevé.
J’ajoute que suite à l’amendement déposé par M. Carrez à l’Assemblé Nationale, le produit de la cotisation minimale sera affecté au Fonds National de Péréquation de la Taxe Professionnelle, la dotation de l’État étant diminuée à due concurrence.
S’agissant des dégrèvements en matière de taxe d’habitation, le Gouvernement a retenu l’hypothèse d’un recentrage du dispositif.
Le projet de loi de finances ne modifie pas les dégrèvements qui sont motivés par des dégrèvements accordés aux bénéficiaires au RMI, aux contribuables non imposables à l’impôt sur le revenu, ou aux contribuables dont la cotisation d’impôt sur me revenu, ou aux contribuables dont la cotisation d’impôts sur le revenu n’excède pas 1 750 F.
C’est le dispositif de plafonnement de la taxe d’habitation à 3,4 % du revenu que le Gouvernement a proposé d’aménager en vue de le recentrer sur les contribuables modestes.
La mesure retenue consiste à abaisser le plafond d’impôt sur le revenu à partir duquel le dispositif cesse de s’appliquer. Ce plafond serait abaissé de 16 937 F aujourd’hui à 13 000 F, ce qui correspond, pour un couple avec deux enfants à charge, à un salaire net de l’ordre de 225 000 F.
Je voudrais maintenant aborder deux sujets qui sont également au cœur de vos préoccupations : la réforme de la comptabilité communale d’une part ; les services d’eau et d’assainissement d’autre part.
S’agissant tout d’bord de la réforme de la comptabilité communale, les travaux touchent à leur fin.
Il nous restait à élaborer les décrets d’application. Le Comité des Finances Locales s’étant prononcé favorablement, il y a quelques jours, ces décrets devraient être publiés d’ici à la fin de l’année à l’exception du décret relatif à la « provision spéciale pour remboursement différé des emprunts ».
Nous sommes en effet convenus avec la Comité des Finances Locales de poursuivre nos simulations, avant d’arrêter définitivement les modalités pratiques de calcul de cette provision.
Par ailleurs, les formatons des fonctionnaires territoriaux, comme celles des personnels du Trésor Public, sont lancées.
Bien entendu, mes services se tiennent à votre disposition pour répondre à toute demande d’information ou d‘appui technique en la matière. Je vous propose au demeurant que cet appui technique puisse prochainement revêtir la forme d’une convention de partenariat.
L’échéance du 1er janvier 1997, date fixée par le législateur pour la généralisation de l’instruction dite M14 à toutes les communes, pourra ainsi être respectée.
Je suis particulièrement attaché au respect de cette échéance pour trois raisons :
Tout d’abord, pour l’immense majorité des communes, celles de moins de 3 500 habitants et vous êtes plus de 34 000 maires dans ce cas, la nouvelle comptabilité M14 n’introduit que des modifications relativement limitées.
Il s’agit surtout, pour ces communes, d’un changement de nomenclature de comptes et de maquettes budgétaires. Il n’y a donc là rien de nature à bouleverser le paysage local, ni à susciter des craintes. Les maires appliquent déjà l’instruction M14 peuvent en témoigner.
Certes, pour les communes de plus de 3 500 habitants, les innovations sont plus conséquentes, mais elles correspondent à un besoin de transparence de la vie financière locale.
La deuxième raison pour appliquer sans tarder la M14 réside dans le fait que, grâce à une concertation approfondie, elle intègre très largement les préoccupations et les attentes des élus.
Cette concertation a fait que cette réforme, redoutée au départ, est aujourd’hui largement acceptée. J’en veux pour preuve le nombre de candidature reçues, plus de 6 000, pour expérimenter la M14 en 1996.
Cette concertation a également permis de donner davantage de pouvoirs et de prérogatives au maire et à son conseil municipal en matière de gestion financière.
En effet, l’instruction M14, au-delà du cadre normatif qu’elle définit, laisse, sur de nombreux points, à chaque collectivité le soin de déterminer un certain nombre d’opinions et d’arrêter ses propres procédures.
Loin d’être un ensemble de contraintes imposées par l’État, la M14 préserve ainsi des espaces accrus de liberté de manière à vous permettre d’assurer au mieux vos responsabilités.
Dernier point qui justifie l’échéance du 1er janvier 1997 : c’est tout simplement le fait que l’instruction M14 marche bien, comme le montrent les expérimentations lancées depuis 1993. L’application de la M14 ne soulève pas de difficultés particulières et n’entraîne pas d’augmentation induite de la fiscalité.
Je suis à cet égard favorable à ce que l’on examine les propositions, faites par des communes expérimentatrices, visant à neutraliser l’incidence budgétaire du rattachement des charges et des produits lors de la première année de sa mise en œuvre.
Si la M14 est devenue aujourd’hui un domaine qui ne suscite plus guère de polémique, il n’en va pas toujours de même en ce qui qui concerne les services d’eau et d’assainissement.
En fait nous sommes, avec la M49, en présence d’un problème qui me paraît mal posé. La véritable question n’est pas de savoir s’il faut ou non appliquer la M49, mais de savoir quel doit être le prix de l’eau et de l’assainissement en zone rurale ;
Doit-on, au moment où ces communes se dépeuplent, maintenir des règles qui apparaissent pour beaucoup comme inadaptées ?
Il est vrai que répartir le prix d’un service public, aussi indispensable que celui de l’eau, sur un nombre d’usagers qui se réduit d’année en année conduit d à des situations difficilement acceptées.
L’instruction M49 se limite à appliquer l’article L.322-5 du Codes des Communes. Celui-ci traduit un principe constant du droit administratif français qui veut que le coût d’un service public industriel et commercial soit financé, non pas par l’impôt, mais par une redevance payée par les usagers.
Je vous rappelle qu’à de très nombreuses reprises la Cour des Comptes a demandé au Gouvernement de faire appliquer le principe de l’équilibre des comptes et d’individualiser budgétairement les services d’eau et d’assainissement.
Nous sommes déjà allés très loin dans l’interprétation des textes. Je sais que ces aménagements, pourtant non négligeables, paraissent insuffisants à nombre d’entre vous.
Il n’est pas possible d’aller au-delà dans la mesure où le cadre nous est fixé par la loi, en l’occurrence l’article L. 322-5 du Code des Communes auquel j’ai fait précédemment allusion.
La modification de cet article législatif soulève des problèmes considérables puisqu’il ne fixe pas un principe applicable aux seuls services d’eau et d’assainissement mais à ‘l’ensemble des services industriels et commerciaux du secteur public local.
Je n’exclus pas toutefois qu’une réflexion puisse s’engager sur cette question conjointement avec M. Perben, pour essayer de répondre au mieux aux préoccupations exprimée par de nombreux Mares.
Deux chantiers essentiels pour les élus locaux : la C.N.R.A.C.L. et la révision des bases cadastrales.
S’agissant de la C.N.R.A.C.L., je voudrais rappeler que le Gouvernement s’est engagé à ne pas relever le taux de cotisation patronal à la C.N.R.A.C.L. en 1996.
Les contraintes qui pèsent sur le budget de l’État ont cependant conduit à maintenir pour 1996 le taux de la surcompensation à 38 %, mais le Gouvernement aménagera, comme en 1995, le calendrier des transferts de compensations de manière à le rendre compatible avec la situation de trésorerie de la caisse.
Ceci représente, vous le comprendrez, un effort important pour l’État qui devra ajuster en conséquence le calendrier de ses propres transferts au profit des régimes spéciaux.
Le déficit de la C.N.R.A.C.L., qui s’élevait à 6,3 MdF en 1994, devrait être réduit à 1,3 MdF en 1995 du fait du relèvement du taux de cotisation patronal décidé par le précédent Gouvernement et de la suppression de la remise mensuelle de 42 F sur les cotisations d’assurance vieillesse qui avait été mise en place à l’occasion de l’instauration de la C.S.G. Cette dernière mesure a pleinement bénéficié à la C.N.R.A.C.L.
Pour l’avenir, je souhaite rompre avec l’attitude qui avait conduit à relever le taux de contribution à la C.N.R.A.C.L. sans concertation avec les élus locaux. C’est pourquoi je suis favorable à la poursuite du dialogue sur la C.N.R.A.C.L. pour étudier les conditions de l’équilibre du régime en 1997.
Je tiens également à vous faire part de mes réflexions sur la révision cadastrale.
A la suite de la présentation au Parlement d’un rapport, en 1992, sur les conséquences de la révision foncière, les parlementaires et les élus locaux ont souhaité que ces travaux soient complétés par des simulations complémentaires.
Ces travaux sont aujourd’hui terminés et un projet de loi est prêt à être déposé devant le Parlement.
Je crois que personne ne méconnait l’enjeu de modernisation et d’équité que revêt la mise à jour des bases cadastrales.
Les hésitations qui apparaissent, et dont j’ai moi-même fait état, portent sur les conditions de passage des bases actuelles aux bases révisées.
Je voudrais enfin, dire très brièvement un mot de l’informatisation du plan cadastral.
Les collectivités locales ont exprimé leur besoin d’une cartographie cadastrale sous forme informatisée.
Pour ce faire, la réponse ne pouvait, dans un premier temps, qu’être apportée ponctuellement et avec le concours financier des collectivités, administrations ou aménageurs intéressés.
La Direction générale des Impôts a donc développé deux types d’actions :
- une action interne de modernisation des moyens techniques de production et de gestion du plan cadastral,
- une action externe, tournée vers les usagers, qui répond à leurs besoins immédiats et coordonne leurs initiatives.
Celle-ci s’exerce dans le cadre d’une politique conventionnelle depuis la signature, le 14 janvier 1993, d’un accord avec, notamment, M. Michel Giraud, alors Président de l’association des Maires de France.
La contribution de la DGI à ces opérations se traduit par la fourniture des données initiales, leur mise à jour et sous certaines conditions, une participation financière.
En effet, même si elle est prévue pour se faire à rendement constant, cette réforme aura pour conséquence de modifier, parfois sensiblement, la cotisation de beaucoup de redevables, notamment en ce qui concerne la taxe d’habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties.
A cet égard, la tarification spécifique en faveur des logements sociaux, prévue par la loi de 1990 relative à la révision des évaluations cadastrales, a pour effet d’accentuer les transferts de charges fiscales. Il appartiendra au Parlement de valider ou non cette tarification spécifique.
En ce qui concerne le calendrier de cette importante réforme, vous savez que la loi de février 1995 sur l’aménagement du territoire a prévu l’incorporation dans les rôles des impôts locaux des résultats de la révision au plus tard le 1er janvier 1997.
Cela étant, les travaux matériels d’intégration des bases nécessitent des délais qu’il n’est guère possible de ramener à moins d’un an.
C’est pourquoi, dans l’hypothèse d’un dépôt du projet de loi devant le Parlement en début 1996, je n’exclus pas de devoir proposer, dans ce projet de loi, le report de l’incorporation du 1er janvier 1997 au 1er janvier 1998.
Cette mesure aura pour effet de différer l’entrée en vigueur des mesures d’accompagnement et, notamment, du dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties prévu par l’article 78 de la loi de modernisation agricole du 2 février 1995.
Bien entendu, ces mesures ne seront mises en œuvre qu’après une large concertation sur les données fournies par le rapport complémentaire qui accompagnera le projet de loi.
A la date du 1er septembre 1995, la DGI avait passé 136 conventions de numérisation du plan cadastral avec des collectivités territoriales ou des partenaires chargés de mission de service public. Ces accords portent sur environ 4,5 millions d’hectares et 3 000 communes.
D’autres conventions sont en cours d’élaboration pour 2 millions d’hectares supplémentaires.
Telles sont, Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, les orientations du Gouvernement et, en son sein du ministère dont j’ai la charge, à l’égard des collectivités locales.
Je tiens à affirmer, et ce sera là ma conclusion, que ces orientations ont un dénominateur commun : la concertation, car je suis de ceux qui considèrent que la qualité du dialogue entre l’Etat et les collectivités locales est essentielle pour notre démocratie.
La décentralisation permet aux élus d’assumer pleinement leurs responsabilités, au plus près des attentes de proximité, à l’écoute quotidienne de vos concitoyens. Mais, la décentralisation ne saurait opposer l’État et les collectivités territoriales. C’est donc un partenariat lucide, imaginatif et constructif que nous devons faire prospérer entre les communes de France et l’Etat, entre les Maires et le Gouvernement.