Protection judiciaire de la jeunesse : entre expertise éducative et prise en charge des mineurs délinquants

L'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante a créé une justice pénale des mineurs qui repose sur trois principes :

• l'excuse de minorité ;
• la primauté de l'éducatif sur le répressif ;
• la spécialisation des juridictions dédiées aux mineurs.

Ces principes présideront à la création d'une direction autonome au sein du ministère de la justice, spécialisée et consacrée aux mineurs délinquants.

Avant 1945 sont instituées les premières juridictions et institutions réservées aux mineurs délinquants. En 1839 sont créées les colonies pénitentiaires ou correctionnelles, plus connues sous le nom de "bagnes d'enfants".

Le secteur privé est déjà très présent dans la gestion de ces établissements. Entre 1920 et 1927, les moyens financiers manquent afin d'en ouvrir de nouveaux. Certains sont laissés quasiment à l'abandon. Des scandales éclatent, l'administration pénitentiaire et le secteur privé se renvoient la responsabilité face aux critiques du gouvernement et des journaux.

Jean Bancal, inspecteur général de l'administration, écrit en 1941 : "Ceux qui prétendaient que les colonies pénitentiaires étaient des écoles de contamination morale et un bouillon de culture, où se développaient les plus mauvais instincts, n’avaient pas toujours tort... Il faut maintenant prononcer la déchéance de l’administration pénitentiaire." La guerre va toutefois retarder les réformes nécessaires.

L'autre ordonnance de 1945 : la mise en application des principes

L'une des premières mises en œuvre des principes de l'ordonnance du 2 février 1945 se fait via une ordonnance du 1^er septembre 1945, qui institue la direction de l'éducation surveillée.

Cette direction répond plus précisément à deux des principes précités : la primauté de l'éducatif et la spécialisation des intervenants. L'exposé des motifs de l'ordonnance précise : "Une telle œuvre [un plan cohérent de dépistage et de relèvement] ne saurait être utilement entreprise que par un service central individualisé, disposant de magistrats spécialisés et de fonctionnaires particulièrement avertis des problèmes de la rééducation des mineurs."

L'éducation surveillée est répartie en trois bureaux :

• institutions d'État (gestion des établissements qui dépendent de l'État) ;
• institutions privées (contrôle des services sociaux fonctionnant auprès du tribunal pour enfants et des institutions privées recevant des mineurs délinquants ou vagabonds) ;
• affaires judiciaires (détention préventive, protection de l'enfance et gestion des problèmes relatifs aux mineurs délinquants).

L'ordonnance de 1958 : les pouvoirs du juge des enfants étendus au civil

Cette prise en charge du mineur délinquant aboutit à un paradoxe : celui-ci est mieux protégé qu'un mineur en danger, que ses conditions de vie risquent de prédestiner à la délinquance. Une ordonnance du 23 décembre 1958 étend les pouvoirs du juge des enfants aux mineurs en danger. Désormais, celui-ci peut intervenir en faveur de tout jeune dont l'avenir est compromis.

En 1990, la direction de l'éducation surveillée devient, par décret, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ).

Les missions de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ)

Selon l'article 7 du décret du 9 juillet 2008 relatif à l'organisation du ministère de la justice, la PJJ est chargée "de l'ensemble des questions intéressant la justice des mineurs et de la concertation entre les institutions intervenant à ce titre". Ses missions sont :

• l'action éducative dans un cadre pénal ;
• protéger le mineur en conflit avec la loi et favoriser son insertion ;
• assurer directement, dans les services et établissements de l'État, la prise en charge de mineurs délinquants ;
• contrôler et évaluer l’ensemble des structures publiques et associatives accueillant des mineurs sous mandat judiciaire ;
• garantir, directement ou par son secteur associatif habilité, une aide aux décisions de l'autorité judiciaire ;
• lutter efficacement contre la récidive.

En 2024, 83 873 jeunes étaient suivis au pénal, 56 307 au civil (protection de l'enfance et jeunes majeurs) et 1 941 jeunes suivis au pénal et au civil (dossier de presse du ministère de la justice). Au 31 décembre 2023, 771 mineurs étaient écroués ("Références statistiques justice. Édition 2024").

La loi du 5 août 1850 sur l'éducation et le patronage des jeunes détenus entérine l'existence des colonies pénitentiaires et correctionnelles de statut privé. Ces institutions sont chargées de l'instruction des mineurs détenus. L'État n'ouvre de structures publiques qu'en cas de défaillance du privé.

L'ordonnance de 1945 permettra de résoudre les problèmes qui avaient conduit à comparer ces établissements à des "bagnes d'enfants". Reste l'idée d'un partenariat, d'autant que le coût de la prise en charge est extrêmement élevé.

Le secteur associatif habilité (SAH) a une place essentielle dans le dispositif de la PJJ. Des structures gérées par des associations régies par la loi de 1901 sont habilitées afin de mettre en œuvre des décisions judiciaires civiles et pénales. Cette habilitation garantit la qualité de la prise en charge et la probité des personnels de ces structures. L'habilitation est délivrée par le représentant de l'État dans le département, après avis du président du conseil départemental.

Au cours de l'examen de la loi de finances pour 2025, le rapport du Sénat fait le bilan de la répartition des activités entre secteurs public et associatif :

• 232 unités éducatives du secteur public ;
• 1 001 établissements du secteur associatif habilité.

"Les chiffres clés de la justice 2025" révèlent que la PJJ a suivi 299 300 mesures en 2024, dont :

• 202 446 dans le secteur public ;
• 38 874 dans le secteur associatif à la charge de l'État.

Jusqu'en 2021, dans le cadre des mesures suivies en milieu ouvert au titre de l'enfance délinquante, le secteur associatif assurait uniquement des réparations. Le secteur public exécutait toutes les catégories de mesures éducatives de milieu ouvert pénal.

Au 31 décembre 2024, 266 278 jeunes ont été suivis au titre de l'article 375 du code civil, à la charge financière des départements et pris en charge par les associations et les services d'aide sociale à l'enfance (ASE).

Dans un avis du 9 juillet 2019, la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) souligne, au sujet de la réforme de la justice pénale des mineurs, que "la protection judiciaire de la jeunesse doit retrouver ses compétences en matière pénale, civile et d’investigation pour lui permettre d’avoir une approche globale".

Le code de la justice pénale des mineurs

Le 30 septembre 2021 entre en vigueur le code de la justice pénale des mineurs (CJPM), qui réaffirme le rôle de la PJJ. Selon l'article L241-1 du CJPM, la mise en œuvre des décisions "est confiée, sauf s'il en est disposé autrement, aux services et établissements de la protection judiciaire de la jeunesse".

La procédure pénale en trois étapes est instaurée : une audience d'examen de la culpabilité, une période de mise à l'épreuve éducative et une audience de prononcé de la sanction. Le rôle de la PJJ est réaffirmé au cœur de la deuxième étape de la procédure, la période de mise à l'épreuve éducative :

• construction de la relation éducative tout au long du suivi du mineur ;
• élaboration de propositions éducatives ;
• préparation du mineur et de sa famille à l'audience de prononcé de la sanction ;
• accompagnement du mineur dans la compréhension :
  • de la décision de culpabilité,
  • de son parcours judiciaire,
  • de sa responsabilité,
  • de la place de la victime.

Le travail de la PJJ est permis par une déclaration de culpabilité qui intervient très tôt dans la procédure pénale. La PJJ dispose de compétences exclusives :

• la mise en œuvre de la mesure éducative judiciaire, qui "vise la protection du mineur, son assistance, son éducation, son insertion et son accès aux soins" (y compris à titre provisoire), sous forme de modules ;
• les mesures de sûreté ;
• l'exécution des peines (travail d'intérêt général, stages, placement extérieur, détention à domicile...) ;
• le recueil de renseignements socio-éducatifs. Ce rapport est obligatoire en cas de poursuite ou de placement en détention provisoire.

D'autres compétences sont partagées entre PJJ et SAH :

• l'accueil de jour ;
• les placements ;
• la réparation ou la médiation ;
• les alternatives aux poursuites ;
• la mesure judiciaire d'investigation éducative. Il s'agit d'une évaluation de la personnalité du mineur, qui peut inclure un volet médical. Elle comporte une mesure éducative ou des propositions d'insertion sociale. Elle est systématique lors de toute instruction.

En septembre 2022, soit un an après l'entrée en vigueur du nouveau code de la justice pénale des mineurs, son impact s'avère positif. En octobre 2023, le ministère de la justice publie un rapport d'évaluation sur la mise en œuvre de ce code. Il note que la réforme :

• demeure complexe à mettre en œuvre bien qu'elle ait été préparée et que les acteurs de la PJJ sont accompagnés ;
• a conduit à réorganiser les parquets des mineurs, les tribunaux pour enfants et les services de la PJJ et a alourdi la charge de travail de nombreux professionnels de justice malgré les moyens alloués ;
• a atteint la plupart de ses objectifs (procédure simplifiée, délais de jugement raccourcis, recours limité à l'incarcération, prise en charge accrue et diversifiée des jeunes délinquants, meilleure prise en compte des victimes). Le rapport recommande de conforter les avancées en augmentant notamment les places de semi-liberté destinées aux mineurs ;
• a renforcé les principes fondamentaux de la justice pénale des mineurs (présomption de non-discernement des moins de 13 ans, primat de l'éducatif sur le répressif). La spécialisation des acteurs, dont celle du juge des libertés et de la détention (JLD), reste à parfaire.

Selon le Sénat (dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2025), les indicateurs disponibles en 2024 sur la mise en œuvre du CJPM "dessinent un résultat globalement positif". Ils révèlent :

• un recul des délais moyens de jugement et de la proportion de mineurs en détention provisoire parmi l'ensemble des mineurs détenus ;
• un recours fréquent à l'audience unique lors du procès et à la nouvelle mesure éducative judiciaire.

Cependant, le stock de mesures pénales en cours connaît une hausse "vertigineuse" depuis 2022, alors qu'un nombre restreint de postes doivent être créés au sein des services de la PJJ. Dans ces conditions, le Sénat recommande d'orienter en priorité les créations de postes vers la filière éducative plutôt que vers des fonctions support, de simplifier le travail des éducateurs et de rendre leur métier plus attractif.

Le Plan d'action du placement judiciaire 2023-2027

À la suite des états généraux du placement judiciaire organisés par la DPJJ en octobre 2022, le gouvernement lance, en novembre 2023, le Plan d'action national du placement judiciaire 2023-2027. Il rappelle que la France compte 248 établissements de placement (dont 116 gérés par le SAH) qui accueillent 5 480 jeunes et emploient 2 533 professionnels. Il s'articule autour de trois axes :

• confirmer le placement comme une étape importante dans le parcours du jeune (mieux intégrer le placement dans la stratégie éducative du milieu ouvert, renforcer le pilotage du dispositif de placement). Le plan prévoit notamment d'inclure les structures du SAH au sein des instances territoriales de pilotage ;
• adapter l'organisation et le fonctionnement des structures afin d'éviter les ruptures de placement ;
• faciliter le recrutement et améliorer les conditions de travail en établissement de placement.

Quels moyens ?

La mise en œuvre des nouvelles mesures nécessite des moyens. Les personnels de la PJJ font souvent part de leur inquiétude et alertent depuis plusieurs années sur la dégradation de leurs conditions de travail. La CNCDH, dans son avis du 9 juillet 2019, insiste sur "la nécessaire allocation de moyens éducatifs et financiers conséquents, sans lesquels il serait impossible de mettre en œuvre les textes législatifs et les mesures proposés".

Le budget attribué chaque année à la PJJ baisse de 6% entre 2008 et 2011 en raison d'une restructuration des services. La tendance s'inverse à partir de 2012, conformément aux nouvelles priorités du gouvernement, à l'exception des exercices 2014 et 2015, marqués par une légère réduction des crédits. De 2011 à 2025, il progresse de plus de 50% avec notamment en 2023 une hausse de 10,5% afin d'accompagner la mise en œuvre de la réforme.

En novembre 2024, le Sénat constate que la part du SAH dans les crédits de la PJJ ne cesse de baisser depuis 2021 malgré le rôle capital de ce secteur dans la prise en charge des mineurs délinquants. Certaines associations sont en grande difficulté financière. Le Sénat appelle à affirmer et à conforter le rôle du SAH, "dans une logique de meilleure gestion de la diversité des acteurs de la PJJ". Le versement effectif des primes "Ségur pour tous" aux salariés du secteur médico-social peut contribuer à cet objectif.