Budget à long terme de l'Union européenne : le cadre financier pluriannuel 2028-2034

L'Union européenne (UE) est confrontée à des défis croissants : pandémie de Covid-19, guerre en Ukraine, crise énergétique, implication moindre des États-Unis dans l'OTAN… Les différentes instances décisionnelles de l'UE estiment que la structure actuelle du cadre financier pluriannuel (CFP), le budget de long terme de l'Union européenne (UE), n'est plus adaptée à ces enjeux.

La proposition de CFP 2028-2034, présentée le 16 juillet 2025 par la Commission européenne, connaîtra une refonte de sa structure afin de répondre de manière plus souple et rapide aux défis actuels. Aspect majeur de ce nouveau budget à long terme, les politiques historiques de l'UE (politique agricole commune ou politique de cohésion) seront fusionnées au sein de plans de partenariat national et régional (PPNR) laissant plus de latitude aux États membres.

L'examen de la proposition de la Commission par le Conseil de l'UE, le Parlement européen (PE), la Cour des comptes européenne (CCE) et d'autres institutions de l'UE est en cours.

Une analyse commune a précédé la proposition de la Commission :

• consultation des parties prenantes (PE, CCE, Comité des régions, Comité économique et social européen…) ;
• dialogue avec les représentants des États membres ;
• participation des citoyens, via une consultation publique sur le financement des priorités.

Le 16 juillet 2025, la Commission a présenté sa proposition de CFP 2028-2034, qui avoisine un montant de 2 000 milliards d'euros (Md€) en prix courants, soit 1,26% du revenu national brut (RNB) moyen de l'UE entre 2028 et 2034 (contre 1,13% pour le CFP 2021-2027). En prix courants, et comparé au CFP 2021-2027, cela représente une augmentation de 59%.

Les dépenses proposées par la Commission sont réparties en 4 rubriques (contre 7 rubriques pour le CFP 2021-2027) :

1. Soutenir les personnes, les régions et les communautés ;
2. Stimuler la compétitivité, la recherche et la sécurité ;
3. Favoriser les partenariats mondiaux et le développement ;
4. Administrer les institutions et organes de l'UE.

Le nombre de programmes passe de 52 à 16, selon un rapport du Sénat sur le CFP 2028-2034.

Soutenir les personnes, les régions et les communautés

Cette rubrique représente près de la moitié du budget à long terme de l'UE. Elle regroupe l'ensemble des crédits des politiques traditionnelles de l'UE. Principale innovation, les plans de partenariat national et régional (PPNR) permettront leur mise en œuvre. Les PPNR regrouperaient :

• la politique de cohésion ;
• la politique agricole commune (PAC) ;
• la politique de la pêche ;
• la politique maritime ;
• la migration ;
• la sécurité intérieure.

Les PPNR remplaceront le système actuel de programmes distincts, notamment la PAC. Chaque État membre élaborera, en collaboration avec les autorités régionales et locales, un plan global unique couvrant les fonds pertinents de l'UE, en gestion partagée entre la Commission et les États membres. Les États membres disposeraient ainsi d'une plus grande liberté dans l'affectation des fonds et une réserve de flexibilité de 25% ne pourrait pas être programmée.

Les enveloppes seront débloquées si :

• la Commission et le Conseil approuvent officiellement le PPNR ;
• les valeurs intermédiaires et les valeurs cibles pertinentes sont atteintes au moyen d'un système fondé sur la performance.

Ces PPNR pourraient être financés via des prêts de l'UE aux États membres, remboursables ultérieurement.

Stimuler la compétitivité, la recherche et la sécurité

Le fonds européen pour la compétitivité (FEC) sera le principal instrument de cette rubrique. Il fusionne 14 programmes européens de soutien à l'industrie. Le FEC permettra :

• la mise en place d'une capacité d'investissement afin de soutenir la compétitivité dans les technologies et les secteurs stratégiques, à tous les niveaux (recherche fondamentale, recherche appliquée, déploiement, fabrication…) ;
• l'utilisation des instruments de financement de l'UE afin de débloquer des investissements privés, institutionnels et nationaux dans les secteurs stratégiques et les technologies.

La structure du FEC devrait permettre une réaction rapide aux défis et aux priorités dans 4 domaines clés :

• santé, biotechnologies, agriculture, bioéconomie ;
• résilience, sécurité, industrie de la défense, espace (notamment le fonds européen de la défense) ;
• leadership numérique (intelligence artificielle [IA], cybersécurité, semi-conducteurs, infrastructure numérique) ;
• transition propre et décarbonation de l'industrie.

Favoriser les partenariats mondiaux et le développement

Cette rubrique comporte 4 domaines, articulés autour de cinq zones géographiques (Europe, Afrique subsaharienne, Asie et Pacifique, Amériques et Caraïbes, Afrique du Nord et Golfe) :

• l'instrument "Europe dans le monde" (adhésion, coopération au développement, partenariats internationaux, politique de voisinage, aide humanitaire) ;
• la politique étrangère et la sécurité commune (PESC) ;
• le financement des pays et territoires d'outre-mer ;
• les accords de partenariat dans le domaine de la pêche durable et les organisations régionales de gestion des pêches.

La Commission a proposé un soutien supplémentaire à l'Ukraine pouvant aller jusqu'à 100 Md€, qui serait financé en dehors des plafonds du CFP afin de préserver les ressources disponibles pour d'autres priorités dans le monde. Ce soutien s'ajoute au prêt à l'Ukraine récemment proposé de 90 Md€. Le recours éventuel au mécanisme de réponse aux crises graves permettrait de débloquer jusqu'à 395 Md€.

Administrer les institutions et organes de l'UE

Cette rubrique du budget couvre les frais de fonctionnement des institutions et organes de l'UE (notamment salaires du personnel, bâtiments, systèmes informatiques). Cette part reste stable dans le budget total par rapport au CFP 2021-2027, avec des recrutements en hausse.

Si le CFP 2028-2034 est en hausse en euros constants par rapport à celui de la période 2021-2027 (1 613,8 Md€ contre 1 246,6 Md€), il sera "amputé", selon les rapporteures du Sénat, du remboursement de l'emprunt Next Generation EU, soit 149,3 Md€. La soustraction de ce remboursement ramènerait le montant du CFP 2028-2034 à 1,15% du RNB de l'UE, au lieu de 1,26% (contre 1,13% pour le CFP 2021-2027).

En termes de recettes, le futur budget pluriannuel repose à 70% sur les contributions des États membres. Les contributions nationales annuelles augmenteraient de 81% selon le rapport sur le CFP 2028-2034 de la Cour des comptes européenne, pour atteindre 235 Md€ à prix courants.

La Commission a proposé 5 pistes de sources de financement complémentaires, qui devraient générer 58,2 Md€ par an (aux prix de 2025) :

• recettes du système d'échange de quotas d'émission (ETS – une part des recettes générées par la mise aux enchères des quotas d'émission de CO₂) ;
• mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF – une part des recettes provenant du prix du carbone appliqué aux importations de biens à forte intensité de carbone qui entrent dans l'UE) ;
• droits d'accise sur le tabac (TEDOR – une part de l'accise minimale appliquée aux produits du tabac par les États membres) ;
• prélèvement sur les déchets électroniques (e-waste – contribution fondée sur la quantité de déchets électroniques non collectés déclarée par chaque État membre) ;
• ressource pour l'Europe provenant des entreprises (CORE – contribution forfaitaire annuelle des grandes entreprises opérant dans l'UE et dont le chiffre d'affaires annuel net atteint au moins 100 millions d'euros).

Certaines de ces pistes ne font pas l'unanimité auprès des États membres :

• la ressource TEDOR dépend de l'adoption en parallèle de la directive sur le tabac, toujours en négociation et sur laquelle le PE n'a pas pu adopter de position (juin 2026) ;
• la ressource CORE est considérée par de nombreux États membres comme contradictoire avec l'agenda européen en matière de compétitivité.

Ces propositions de nouvelles ressources pourraient être insuffisantes car certaines risquent de ne pas aboutir. De nouveaux enjeux signifient de nouvelles dépenses, ou l'augmentation de dépenses existantes. Près de 30% des crédits du CFP 2028-2034 seraient destinés à la deuxième rubrique "compétitivité, prospérité, sécurité", contre 18% dans le CFP 2021-2027, si on les rapporte aux programmes. Les crédits de la défense seraient ainsi multipliés par 5.

La Cour des comptes européenne souligne dans un rapport sur le CFP 2028-2034 que la mise en œuvre des PPNR serait financée au moyen de prêts de l'UE aux États membres à hauteur de 150 Md€, qu'ils rembourseraient ultérieurement. La création d'un instrument de prêt de cette taille en dehors de toute situation de crise est une innovation majeure.

Le modèle actuel fondé sur le remboursement des dépenses éligibles supportées serait remplacé par un modèle de financement non lié aux coûts (inspiré en grande partie par le fonds de relance post-Covid). La plupart des paiements de l'UE aux États membres seraient :

• subordonnés à la réalisation de valeurs intermédiaires et de valeurs cibles prédéfinies pour des réformes et des investissements ;
• calculés sur la base d'estimations préalables de coûts.

Le 16 juillet 2025, la Commission a proposé le budget à long terme de l'UE 2028-2034. Cette proposition a été complétée le 3 septembre 2025 par 7 propositions sectorielles (marché unique et douane, justice, programme Euratom, sûreté nucléaire, association outre-mer et Groenland…).

En novembre 2025 et en janvier 2026, la Commission a proposé des ajustements afin de rassurer les instances européennes et les États membres (par exemple : une cible rurale obligatoire imposerait qu'au moins 10% des ressources des PPNR soient consacrées au développement rural).

Le 28 avril 2026, le Parlement européen a arrêté sa position sur le règlement définissant la structure et les principaux montants du CFP 2028-2034, en proposant :

• une augmentation de 10% par rapport à la proposition de la Commission de juillet 2025, ce qui représente une augmentation nominale de 197,30 Md€ (aux prix courants, soit un budget total de 2 010 Md€), hors remboursement de Next Generation EU. Cela représente 1,27% du revenu national brut (RNB) de l'UE ;
• de poser la défense et la compétitivité en nouvelles priorités, tout en préservant les financements de la cohésion et de l'agriculture ;
• de ne pas compromettre la transparence en proposant une trop grande simplicité, du fait notamment d'un recours généralisé au financement déconnecté des coûts ;
• d'introduire de nouvelles ressources propres, en accord avec la proposition de la Commission, afin de générer 60 Md€ par an pour rembourser la dette.

Le règlement fixant le CFP nécessite encore l’approbation du PE. Les négociations débuteront dès que les États membres se seront accordés sur une position commune globale.

En décembre 2025, la présidence danoise du Conseil de l'UE a proposé un premier cadre de négociation et a invité les futures présidences à poursuivre les travaux dans le but de parvenir à un accord avant la fin de 2026.

Le 11 juin 2026, la présidence chypriote a présenté un deuxième cadre de négociation révisé, assorti de chiffres, afin de faciliter les discussions entre les dirigeants de l'UE, avant que le Conseil n'arrête ses positions sur divers aspects du CFP (migration, frontières, fonds de cohésion, Horizon Europe, suivi et évaluation) en juin et juillet 2026.

Le 27 août 2026, 6 États membres, le Danemark, l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche, la Finlande et la Suède, ont publié une déclaration commune appelant à :

• réduire de plusieurs milliards d'euros le budget du futur CFP ;
• adapter la charge de travail des institutions européennes aux effectifs actuels.

Ces pays ont notamment critiqué tout recours à de nouveaux emprunts. 

De son côté, la CCE alerte, dans son rapport, sur une forte augmentation de la dette de l'UE sous l'effet des emprunts envisagés afin de financer les PPNR (150 Md€).

La CCE signale par ailleurs que si les nouveaux flux de recettes (les 5 pistes de ressources) n'étaient pas approuvés, il en résulterait un déficit budgétaire important nécessitant :

• soit de revoir à la baisse l'ambition du CFP 2028-2034 ;
• soit d'augmenter les contributions des États membres.

Selon le rapport du Sénat sur les ressources propres, l'adoption de la ressource CORE, un impôt de production, doit être refusée, car elle pourrait affecter les groupes déficitaires. Les nouvelles ressources fondées sur le tabac et les déchets électroniques sont trop incertaines au vu de la place que leur accorde la Commission.

La flexibilité budgétaire du nouveau CFP pourrait réduire la prévisibilité budgétaire et ainsi être préjudiciable aux investissements à long terme. Cela pourrait conduire à une augmentation des dépenses sans gain d'efficacité.

Si la réduction du nombre de programmes et de règles est un pas dans le sens de la simplification, la charge administrative qui pesait auparavant sur la Commission risque d'être transférée aux États membres.

La CCE est sévère à l'encontre du cadre de performance proposé, "mal conçu, [qui] ne permet pas de mesurer les résultats obtenus grâce aux financements de l’UE et les bénéfices que les citoyens européens en retirent en définitive".

La fusion des programmes de l'UE (PAC et cohésion, par exemple) crée un risque de confusion et de renationalisation des politiques historiques de l'UE, selon les rapporteures du Sénat. Les décisions d'affectation seraient pour l'essentiel entre les mains des États membres, PAC et cohésion seraient fragmentées dans 27 plans nationaux disparates. Au sein de ces plans, les montants n'étant plus déterminés de manière sectorielle, une concurrence entre PAC et cohésion serait créée de fait. Selon la CCE, de nombreuses priorités en matière de dépenses seront ainsi aux mains d'États membres aux intérêts divergents, rendant difficile la réalisation des objectifs de l'UE.

Si les rapporteures du Sénat estiment que le FEC est une réponse bienvenue, des interrogations demeurent relativement :

• aux "compétences démesurées" que la Commission envisage de s'octroyer ;
• au critère de préférence européenne, qui n'est qu'optionnel, ce qui ne va pas dans le sens d'un renforcement des capacités de l'UE ;
• à la cible unique de 35% de dépenses favorables au climat et à l'environnement et à la disparition du programme LIFE, dédié au soutien de projets innovants, privés ou publics, dans les domaines de l’environnement et du climat.