Sauvegarde de la biodiversité : quelle gouvernance internationale ?

De nombreux traités et institutions internationales tentent d’améliorer les relations multilatérales sur la biodiversité. Après vingt ans de prises d’engagements ambitieux et un bilan plutôt décevant, ce cadre international est aujourd’hui en cours de renouvellement dans le cadre de la quinzième Conférence des parties sur la diversité biologique.

Le constat est alarmant : le rapport d’évaluation mondiale de la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (The Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services - IPBES), publié en 2019, souligne que :

  • 75% de la surface terrestre serait altérée de manière significative par les activités humaines ;
  • 66% des océans subiraient des pressions de plus en plus fortes ;
  • près de 25% des espèces végétales et animales étudiées dans le monde seraient menacées, ce qui laisse présager qu’environ un million d’espèces pourraient disparaître ces prochaines décennies.

La 15e Conférence des parties de la Convention des Nations unies sur la diversité biologique (CDB), qui devait se tenir en octobre 2021 en Chine, et dont le processus de préparation a été frappé de plein fouet par la pandémie mondiale de Covid-19, a été reportée à avril 2022. Elle pourrait voir l’adoption d’un "Cadre mondial sur la biodiversité pour l’après-2020", fixant de nouvelles règles de coopération pour les prochaines décennies.

Pourquoi coopérer sur la biodiversité ?

Dans les travaux scientifiques comme auprès de l’opinion publique et des dirigeants politiques, la biodiversité s’est imposée comme une question majeure de sécurité collective. La préservation d’écosystèmes en bon état est devenue une condition centrale pour espérer atteindre la neutralité carbone au milieu du XXIe siècle, et donc respecter l’accord de Paris sur le climat et ainsi éviter les pires scénarios de changement climatique dans les prochaines décennies.

La crise sanitaire et socio-économique liée à la pandémie mondiale de Covid-19 a, quant à elle, illustré de manière spectaculaire les risques provenant de l’émergence, de plus en plus fréquente, de maladies infectieuses d’origine zoonotique (qui se transmettent de l’animal à l’homme et inversement). Cette augmentation du risque d’émergence des maladies zoonotiques est, de près ou de loin, liée aux pressions exercées sur la biodiversité (voir notamment le rapport dirigé par la Fondation pour la recherche sur la biodiversité [FRB] à la demande des pouvoirs publics français).

S’agissant de la surpêche, ses effets sur la viabilité des stocks de poissons sont connus depuis longtemps. On comprend également de mieux en mieux l’importance de l’agrobiodiversité, pourtant menacée, pour la productivité des cultures dans le monde – via la pollinisation, par exemple.

Les causes profondes de l’érosion de la biodiversité sont intimement liées au fonctionnement actuel de la mondialisation et à son économie.

La biodiversité pose également des problèmes transfrontaliers. Pour bien des espèces animales, leur conservation nécessite de protéger leurs corridors de migration qui traversent de nombreux États, voire des continents. Il en va de même pour la prévention des invasions biologiques.

De manière générale, les causes profondes de l’érosion de la biodiversité sont intimement liées au fonctionnement actuel de la mondialisation et à son économie : lorsque la production d’une matière première agricole est la principale responsable de la déforestation dans une région donnée, résoudre le problème passe par une négociation entre pays exportateurs et importateurs.

Aucun État ne peut, seul, s’attaquer à l’ensemble du problème du déclin de la biodiversité. Il y a donc bien des raisons de coopérer et de négocier dans ce domaine, d’autant que la gouvernance de la biodiversité et ses institutions intègrent de plus en plus :

  • une vision "réaliste" des enjeux ;
  • la nécessité d’imposer ces sujets dans les arènes sectorielles où le changement doit être porté.

La mise en œuvre, au cœur des enjeux de la COP15 de la CDB

La COP15 de la Convention sur la diversité biologique devrait constituer une étape importante dans l’histoire de la gouvernance internationale de la biodiversité. Au cours des deux dernières décennies, la communauté internationale a déjà fixé, à deux reprises, des objectifs ambitieux pour mettre un terme à l’érosion de la biodiversité (objectifs 2010 fixés en 2002, objectifs 2020 fixés en 2010), avec un succès très limité.

Lors de la COP14 de la CDB, fin 2018, un processus international avait été lancé pour développer un "cadre mondial sur la biodiversité pour l’après-2020" devant servir de référence pour la décennie à venir, et même jusqu’en 2050. Quatre volets interconnectés sont depuis débattus entre les États :

  • les objectifs et cibles post-2020, pour 2030 et 2050 ;
  • les mécanismes et conditions de soutien à la mise en œuvre ;
  • les mécanismes de transparence et de responsabilité ;
  • les questions transversales et sectorielles telles que les interactions avec les secteurs socio-économiques, ou encore l’encapacitation des "peuples autochtones et communautés locales" et de la jeunesse.

L’"avant-projet" du cadre post-2020, publié le 13 janvier 2020, et sa discussion lors d’une session de négociations tenue au siège de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) à Rome (24-29 février 2020) ont confirmé ces orientations. Si les textes adoptés par la prochaine COP15 vont dans le même sens, une plus grande attention pourrait être portée, dans la ou les décennies à venir, à la mise en œuvre de ces décisions tant au niveau national qu’international.

Néanmoins, leur mise en pratique ne sera pas facile compte tenu de la force des facteurs de perte de biodiversité : y faire face demande des réformes sectorielles qui peuvent avoir un fort impact sur les trajectoires de développement des pays aussi bien que sur des domaines comme le commerce international ou l’agriculture mondiale.

Même si des décisions ambitieuses sont prises à la COP15, beaucoup restera à faire pour soutenir leur mise en œuvre. Un point essentiel sera d’améliorer la coopération avec les secteurs productifs.

D’un point de vue institutionnel, une coopération plus étroite pourrait être mise en place entre les conventions relatives à la biodiversité et d’autres conventions et institutions traitant de questions sectorielles – par exemple, le "groupe de conventions chimiques" (les conventions de Bâle, de Rotterdam, et de Stockholm sont les principaux traités couvrant la gestion des déchets dangereux et des pollutions chimiques, dont les pesticides) pour travailler sur les pollutions, ou la FAO sur l’agriculture, la foresterie et la pêche.

D’un point de vue économique, les États conservent une importance prééminente en matière de régulation et de réorientation des subventions. Dans un rapport préparé pour la présidence française du G7, l’OCDE a rappelé en 2019 que les incitations publiques considérées comme néfastes à la biodiversité – s’agissant en particulier des énergies fossiles et de l’agriculture industrielle – représentaient un montant de 500 milliards de dollars par an, un ordre de grandeur environ dix fois supérieur aux financements publics et privés mobilisés en faveur de la biodiversité.

En plus de cette action des États pour réorienter les investissements publics et privés, les acteurs de l’économie et les consommateurs auront eux aussi un rôle majeur à jouer pour parvenir aux transformations nécessaires pour une meilleure coexistence avec le reste de la biodiversité. Avancer concrètement sur ces questions de mise en œuvre sera obligatoire pour ne pas en rester aux vœux pieux.