La production de logements neufs a des vertus indéniables et peut même apparaître essentielle pour accroître l'offre ou pour améliorer l'existant. Mais qu'il s'agisse du parc privé ou social, les principaux vecteurs de la construction ne dépendent pas du bloc communal, même si son rôle incitatif ou au contraire malthusien ne saurait être complètement négligé. Avant de revenir sur celui-ci, il importe également de souligner que si la construction neuve peut jouer un rôle marginal dans la réponse à la crise du logement (forte hausse des prix du logement privé, tensions sur la demande de logements sociaux et augmentation du "sans-domicilisme"), elle n'est, à court et moyen terme, en aucune manière suffisante pour espérer y répondre.
Avec une moyenne entre environ 350 000 et 400 000 logements neufs autorisés à la construction chaque année, cette production annuelle ne représente en effet qu'à peine plus d'1% du parc total de résidences principales (38,4 millions). En outre, la construction neuve recule ces dernières années : entre février 2025 et janvier 2026, 381 486 logements ont été autorisés à la construction. C'est plus de 7% de moins que la moyenne des 5 années précédentes.
Ainsi, qu'il s'agisse de logement social ou, a fortiori, de logements privés, la relance de l'offre, indépendamment de la dépendance des pouvoirs locaux à l'égard de dynamiques et d'arbitrages nationaux (financements de l'État pour le logement social, niches fiscales et stratégies des investisseurs et des ménages pour le parc privé) apparaît moins efficace que les outils permettant de réguler l'ensemble du parc existant. La "crise du logement" repose d'ailleurs moins sur une offre insuffisante dans l'absolu (stock de logements construits) que sur leur inégale répartition géographique et le désajustement croissant entre les prix et caractéristiques des logements disponibles et les capacités financières et besoins des ménages.
PC, PLU, ZAN, ZAC, PLH… Des sigles et autant de compétences réglementaires
Le permis de construire fait partie des plus anciens outils dont disposent les maires pour agir sur l'urbanisation de leur commune. Ce pouvoir propre, auxquels ils restent le plus souvent attachés, ne leur permet pas d'augmenter l'offre de logement mais plutôt d'encadrer et, parfois, de limiter l'urbanisation. L'exercice de cette prérogative est encadré par un ensemble de documents administratifs fixant en amont les règles et conditions d'urbanisation et de construction auxquelles le demandeur doit se conformer.
Depuis la loi sur la Solidarité et le renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000, le plan local d'urbanisme (PLU) est le document de référence, qui détermine la destination future des sols communaux. Bien que fréquemment élaboré et adopté à l'échelle intercommunale désormais (on parle alors de PLUI), les communes gardent en réalité le plus souvent la main sur les priorités qu'elles souhaitent voir inscrites dans ce document quitte, parfois, à s'opposer aux ambitions intercommunales en matière de construction de logements sociaux notamment. Elles peuvent au contraire choisir de soutenir à travers lui la construction de logements neufs, en transformant des terres agricoles en terrains constructibles ou en modifiant le zonage de certaines parcelles à cette fin. Par exemple, les "servitudes de mixité sociale" permettent de consacrer des terrains à la construction exclusive ou partielle de logements sociaux.
Mais ces stratégies incitatives, qui sont d'autant plus efficaces qu'elles s'appuient sur un foncier déjà possédé par la puissance publique, restent largement dépendantes des logiques de marché et des dynamiques démographiques locales. Les études récentes montrent ainsi que "la répartition géographique des constructions neuves n'a jamais été aussi segmentée", opposant zones tendues et détendues notamment ("Comprendre la géographie des constructions neuves en France : dynamiques, contrastes et réalités", Enquete-logement2020.fr, 1er septembre 2025).
La construction neuve dans le périurbain, pavillonnaire notamment, a été limitée à la suite de l'adoption de la Loi Climat et résilience du 22 août 2021, reprenant un objectif de "zéro artificialisation nette" (ZAN) qui doit se traduire dans les PLU. Mais cette loi, que les élus présentent souvent comme une contrainte nouvelle en matière d'urbanisation, a surtout réorienté les investissements immobiliers aux franges des territoires les plus attractifs (dans des communes bénéficiant encore de réserves foncières urbanisables), ou dans les centres villes attractifs (renouvellement urbain et mutation de friches) (Nessi H., "L'impact de la politique du Zéro artificialisation nette", RIURBA, 25 octobre 2024).
Dans ces quartiers centraux ou péricentraux, les élus municipaux et les intercommunalités choisissent souvent de créer des zones d'aménagement concertés (ZAC), avec des objectifs de développement de l'offre de logements, en lien avec des activités commerciales ou de bureau. Outre la question sensible de la densification induite, ces projets donnent lieu à la négociation, avec les promoteurs immobiliers acquéreurs des terrains, de la quantité mais aussi de la typologie des futurs logements. Les EPCI prescrivent désormais, en lien avec les objectifs du programme local de l'habitat (PLH) qu'ils ont adopté, la construction par les promoteurs d'une proportion minimale (souvent 30%) de logements sociaux, sous le régime quasi exclusif de la vente en état futur d'achèvement (VEFA), afin qu'ils soient vendus à des bailleurs sociaux partenaires.
Une faible capacité à contenir les prix
La nécessité budgétaire d'équilibrer des opérations d'aménagement et de portage foncier coûteuses, ou l'opportunité de faire fructifier un actif profitable en contexte de disette budgétaire, pousse les villes à vendre leur foncier au meilleur prix. Ceci a pour conséquence la part importante de logements en accession à la propriété dans les projets, avec des prix de vente élevés, permettant aux promoteurs de maintenir leur taux de profit en dépit du coût du foncier.
Ainsi, ces grandes opérations qui augmentent l'offre de logements dans les communes attractives, sont loin de contribuer à la baisse des prix (c'est même plutôt l'inverse qui a été observé ces dernières années à Nantes, Bordeaux ou Toulouse), ou à limiter l'étalement urbain, en proposant des produits à des ménages qui, sinon, partiraient dans le périurbain. Il apparaît plutôt que les ménages primo-accédants continuent de rechercher des maisons en périphérie plus éloignée ou dans l'ancien (contribuant à la hausse des prix sur ce marché), pendant que les appartements en accession à la propriété dans les grandes villes sont acquis majoritairement par des investisseurs, multi-propriétaires bailleurs bénéficiant des mesures de défiscalisation (David Rottman, Faire la ville sans les promoteurs immobiliers, Apogée, 2025).
De fait, si les communes et les intercommunalités disposent d'outils d'aménagement (à travers leur participation dans des sociétés publiques locales d'aménagement - SPLA - notamment) facilitant la sortie d'opérations et de "projets urbains", si elles peuvent mobiliser leur foncier au service d'une augmentation globale de l'offre de logements, elles ne maîtrisent pas les déterminants de la demande et, en l'occurrence, subissent largement les effets en la matière des incitations fiscales (dispositif Pinel récemment) décidées par le législateur.
Le mécanisme du bail réel solidaire (BRS), qui dissocie l'acquisition d'un appartement de celle du foncier sur lequel il repose, loué par l'acquéreur à un organisme public, a le vent en poupe dans de nombreuses collectivités, où il est parfois promu comme une "solution miracle" contre la hausse des prix de l'accession. S'il permet en effet de faire baisser sensiblement les prix de vente et de répondre davantage aux besoins de primo-accédants occupants, on ne comptait en 2024 que 3709 logements livrés selon ce régime de propriété et autour de 24 000 logements en projet (soit 0,06% du stock des résidences principales). Plus efficace que la promotion immobilière pour cibler des bénéficiaires et pour empêcher la spéculation (le prix de revente reste encadré), le BRS représente un coût significatif pour les acteurs publics locaux (qui acquièrent le foncier à prix élevé sans pouvoir le revendre). Surtout, le prix moyen des logements produits sous ce régime qui, bien qu'inférieur aux prix du marché, reste relativement élevé (de 2500 à 3500 euros le m2 hors Ile-de-France, auxquels s'ajoute une redevance foncière mensuelle), les destinent aux classes moyennes, voire aux classes moyennes supérieures.
L'évolution des marges de manœuvre et des priorités du bloc communal pour le parc social
Depuis la loi Bonnevay du 23 décembre 1912, et la création des offices publics communaux et départementaux d'habitations bons marchés (HBM), les communes, d'abord, ont été investies d'un rôle nouveau dans la réponse aux besoins de logement des classes populaires, devant l'évidence des difficultés du marché à y répondre. L'histoire est relativement bien connue, mais mérite d'être brièvement rappelée tant elle éclaire pour partie les difficultés actuelles.
Dans un premier temps, en effet, faute de moyens financiers et juridiques pour acquérir du foncier (le droit de préemption urbain est créé par la loi du 18 juillet 1985) et pour obtenir les prêts nécessaires à la construction des nouveaux logements, les résultats sont des plus modestes (à peine quelques milliers d'HBM construits en 15 ans). C'est la loi Loucheur du 17 juillet 1928 qui, en consacrant le rôle de l'État et de la Caisse des dépôts et consignation (CDC) dans le financement du logement social, permet un réel essor inédit (en particulier dans la région parisienne), avec plus de 300 000 logements sociaux construits sur le territoire national dans l'Entre-deux-guerres (Emmanuel Bellanger, "Les maires et leurs logements sociaux. Des années de fondation à l'âge d'or du grand ensemble (1910-1960)", Histoire urbaine, n°23, 2008).
Le mouvement s'amplifie après la Seconde Guerre mondiale, jusqu'à atteindre plus de 150 000 logements sociaux livrés chaque année entre 1970 et 1975, niveau inégalé depuis. Comme le souligne Emmanuel Bellanger, si ces initiatives impliquent une impulsion municipale inédite, via les mairies et leurs offices mais aussi de nouvelles sociétés d'économie mixte (SEM) locales, leur succès dépend du soutien de l'État. C'est ce dernier qui attribue, via la CDC et après instruction de ses services, les fameuses "aides à la pierre", sous forme de subventions directes et indirectes (aides à la construction, viabilisation de terrains, prêts bonifiés aux organismes HLM). Centralisé, mais reposant sur des collaborations étroites avec les édiles locaux, ce système a le grand mérite de mettre fin à l'intense crise du logement d'après-guerre. Le volontarisme étatique combiné à celui des acteurs locaux des villes de banlieues notamment contribue à la livraison de 2,2 millions de logements sociaux en deux décennies ("L'histoire du logement social", union-habitat.org).
Ce sont les fondements de ce système qui sont remis en cause à la fin des années 1970 d'abord, avec la montée en puissance des "aides à la personne"et la diminution des "aides à la pierre" (loi Barre de 1977) puis, à partir du début des années 2000, par la délégation des aides à la pierre restantes aux EPCI disposant d'un PLH, avec un objectif de réduction de la dépense de l'État dans les deux cas. La délégation de la programmation des crédits (la détermination du volume global restant compétence de l'État) fait suite à la montée en compétences des intercommunalités, depuis la loi relative au renforcement et à la simplification de l'intercommunalité du 12 juillet 1999 (Fabien Desage, "La ségrégation par omission ? Incapacités politiques métropolitaines et spécialisation sociale des territoires", Géographie, économie et société, n14, 2012).
La baisse tendancielle de la part du PIB attribuée au logement public, qui s'est accélérée ces dix dernières années, s'est par ailleurs accompagnée de la montée en puissance, au niveau national comme local, de l'objectif de mixité sociale résidentielle et d'une priorité accordée à la lutte contre la ségrégation dans les quartiers de grands ensembles des années 1960-1970 (Fondation pour le logement, "31e rapport sur l'état du mal-logement en France en 2026, 5 février 2026). De nombreuses recherches en sciences sociales (Noémie Houard, Droit au logement et mixité. Les contradictions du logement social, L'Harmattan, 2009) ont ainsi montré comment cet objectif de "mixité sociale programmée", outre ses effets déségrégatifs relatifs, entrait fréquemment en concurrence avec le respect du droit au logement (l'objectif de peuplement diversifié des logements sociaux s'opposant à l'attribution prioritaire aux ménages qui en ont le plus besoin).
Ainsi, les PLH, au travers desquels les communes et EPCI définissent des objectifs de production pour le parc privé comme pour le parc social, tendent à privilégier une répartition équilibrée du logement social sur le territoire et parviennent difficilement à orienter la production vers plus de logements dits très sociaux (de type prêt locatif aidé d'intégration, PLAI). Or, c'est justement ce type de logements qui apparaît le plus nécessaire, au regard de l'évolution de la demande et de l'appauvrissement des demandeurs (Hadrien Herrault, "Vers la fin du logement social à bas loyers ?", Métropolitiques.eu, 25 novembre 2024). Revers de la délégation de compétences aux EPCI (en matière de politiques de construction mais aussi de peuplement), les maires des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU (fixant un seuil de 20% minimum de logements sociaux par commune de plus de 3500 habitants, 1500 en région parisienne, porté à 25% en 2014), qui rechignent le plus à l'appliquer, se mobilisent désormais au sein des intercommunalités pour contrôler le type de logements sociaux produits et leurs destinataires (Fabien Desage, "Un peuplement de qualité'. Mise en œuvre de la loi SRU dans le périurbain résidentiel aisé et discrimination discrète", Gouvernement et action publique, 2016).
Ainsi, aux contraintes budgétaires nationales qui limitent les ambitions de production de logement social par les maires même quand ils sont volontaires, s'ajoutent des priorités locales qui ne vont pas forcément dans le sens d'une augmentation de l'offre très sociale :
- démolition/reconstruction dans le cadre des opérations de l'ANRU plutôt que rénovation de l'existant ;
- préférence accordée à des logements sociaux supérieurs (de type PLS) dans la mise en œuvre de la loi SRU.
Ces contraintes et priorités ont contribué à transformer sensiblement la structure du parc social (Quentin Ramond et Guillaume Chapelle, "Un parc social, des parcs sociaux : une typologie des configurations locales du logement social en Ile-de-France, Géographie, économie et société, vol. 21, 2019), à accroître le décalage entre l'offre (logements plus qualitatifs et mieux répartis mais plus chers) et la demande (ménages de plus en plus pauvres) de logements sociaux.
Retrouver des marges de manœuvre au niveau local en changeant de priorités ?
Pour finir, rappelons combien la focalisation récurrente des débats sur la production neuve apparaît paradoxale. D'abord parce que sa contribution est nécessairement marginale (au regard du stock), ensuite parce que la législation octroie un nombre d'outils et de moyens sans doute plus nombreux (et moins coûteux) aux acteurs locaux pour agir sur le parc existant, notamment privé (encadrement des loyers, permis de louer, pouvoirs de police en matière de salubrité).
Il faut noter également trois contradictions dans cette priorité pour la construction neuve, non sans résonances avec les débats actuels autour d'un futur projet de loi de "relance", dans la continuité de la proposition de loi sénatoriale visant à "conforter l'habitat, l'offre de logement et la construction"(CHOC) adoptée récemment.
La première est celle qui consiste, pour la plupart des acteurs locaux, à défendre coûte que coûte une augmentation de l'offre privée et de la construction neuve via la promotion immobilière (David Rottman, op.cit., 2025), alors même que cette politique de l'offre, outre son coût élevé pour les finances publiques (un logement Pinel coûtait 50 000 euros à l'État selon un rapport récent de la Cour des comptes), n'a pas contribué à faire baisser les prix mais a plutôt alimenté, là où elle a été mise en œuvre, une économie immobilière spéculative, loin des besoins.
La seconde contradiction concerne les politiques du logement social. Ici on entend la priorité accordée aux objectifs de "mixité sociale", depuis une vingtaine d'années au moins, qui a contribué à transformer sensiblement la structure du parc HLM, en déployant de nombreux moyens (PNRU, NPNRU) pour démolir et reconstruire les logements sociaux des quartiers prioritaires des politiques de la Ville, plutôt que pour les rénover ou construire des logements sociaux supplémentaires adaptés à la demande. Cette politique de démolition/reconstruction, qui s'est accompagnée de la mise en œuvre de la loi SRU dans les communes moins dotées en logements sociaux, a certes contribué à améliorer la qualité moyenne de ces logements, mais au détriment de la quantité de logements construits, du montant de leurs loyers (plus chers), et donc de leur accessibilité.
Enfin, troisièmement, on peut également se demander si la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, certes plébiscitée par les contribuables, n'entraîne pas, pour les maires, un effet désincitatif en termes d'autorisations de constructions neuves. Pourquoi encore autoriser des nouveaux logements si les nouveaux résidents apportent peu de ressources financières mais nécessitent l'installation de nouveaux services communaux couteux (crèches, écoles, infrastructures pour séniors, etc.) ?
Les nouveaux élus des élections municipales de 2026 gagneraient sans doute à abandonner les deux chimères de la "politique de l'offre" et de la "mixité sociale résidentielle", et à privilégier des politiques du logements qui s'appuient, à court terme au moins, sur la répartition et la régulation accrue de l'offre existante, et sur une hiérarchisation des urgences. Avec la conscience aiguë que rien n'est plus néfaste pour notre société, destructeur et injuste pour ceux qui en pâtissent, que cette difficulté croissante à obtenir à un prix correct un digne chez soi.
