Électricité renouvelable : la France est-elle "en retard" ?

Pour réaliser la transition écologique, la Commission européenne et les États membres ont mis en place un calendrier avec des objectifs à atteindre par pays. Les deux grandes dates à dimension politique importante sont 2020 et 2030. 

En matière d'énergies renouvelables, la France n'a pas atteint ses objectifs pour 2020. Dans sa revue de la politique énergétique française publiée en 2021, l'Agence internationale de l'énergie rappelait que le pays n'avait pas atteint son objectif de 23% d'énergies renouvelables dans sa consommation finale brute en 2020 (avec 19,1% selon Eurostat) et soulignait la nécessité d'accélérer le rythme de déploiement des nouvelles capacités, dans la chaleur renouvelable comme dans l'électricité renouvelable. 

Les conclusions, formulées en 2025 par la Commission européenne dans son évaluation du plan national intégré énergie-climat de la France, vont dans le même sens. La Commission estime que la contribution de la France à l'objectif européen de développement des renouvelables reste insuffisante. En l'absence de cible nationale explicite pour 2030, la prochaine grande date, les niveaux qu'elle déduit du plan français, entre 35% et 41,4% d'énergies renouvelables dans la consommation finale brute, restent inférieurs aux 44% attendus au regard de l'effort européen.

La France apparaît donc en retard dans le développement des énergies renouvelables, y compris dans le secteur électrique. Ce constat peut sembler paradoxal, dans la mesure où le pays a enregistré ces dernières années des niveaux records d'exportations nettes d'électricité faiblement carbonée. Dans cet article, nous tenterons de comprendre ce paradoxe afin de déterminer si la France est vraiment en retard dans le développement de l'électricité renouvelable.

Le paquet climat-énergie, adopté en 2008 par le Conseil européen et le Parlement européen, a conduit à plusieurs objectifs, dits "3x20" pour 2020 : 

• la réduction des émissions de gaz à effet de serre de 20% par rapport à 1990 ;
• une part des énergies renouvelables portée à 20% de la consommation finale d'énergie de l'Union ;
• une amélioration de l'efficacité énergétique de 20%. 

Ces engagements traduisaient une articulation étroite entre politique énergétique et politique climatique. La sécurité d'approvisionnement et la compétitivité ne disparaissaient pas, mais étaient intégrées à une stratégie de décarbonation, de diversification du mix énergétique et de réduction de la dépendance aux importations d'énergie fossile.

Cette cible européenne était répartie entre les États membres sous la forme d'objectifs nationaux contraignants, différenciés en fonction des situations de départ, les potentiels nationaux et les structures énergétiques propres à chaque pays. Le seuil fixé pour la France s'élevait à 23% et était décomposé par secteur d'usage : 

• 27% d'électricité renouvelable ;
• 33% de chaleur et de froid renouvelables ;
• 10,5% d'énergies renouvelables dans les transports.

En 2015, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a fixé pour 2030 un niveau de 32% d'énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie, en cohérence avec les autres orientations de transition énergétique. La part assignée à l'électricité renouvelable est fortement relevé, à 40%, tandis que les cibles fixées pour la chaleur renouvelable et les carburants renouvelables s'établissent respectivement à 38% et 15%. La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat inscrit la politique énergétique française dans la perspective de la neutralité carbone à l'horizon 2050 et relève l'objectif à 33% pour 2030.

Cette augmentation de la cible pourrait laisser penser que la France avait atteint son objectif pour 2020, ou qu'elle en était proche. Or, si l'Union européenne a globalement dépassé la cible qu'elle s'était fixée avec 22% en 2020, la France a manqué la sienne avec une part d'environ 19,1% au lieu des 23% prévus. L'objectif des 23% n'est atteint qu'en 2024 selon les chiffres du SDES. Ce non-respect de l'engagement français est dû surtout à l'insuffisance de production de chaleur renouvelable, mais aussi à celle d'électricité renouvelable.

Sources : SDES (2021), Les énergies renouvelables en France en 2021 – Suivi de la directive 2018/2001 relative à la promotion de l'utilisation des énergies renouvelables ; Chiffres clés des énergies renouvelables - Édition 2025 ; Eurostat.

L'écart était par ailleurs marqué avec plusieurs grands États membres qui avaient dépassé leurs objectifs : l'Allemagne atteignait 45,4% contre 38,6% visés et l'Italie 38,1% contre 26,4%. La France demeurait dans la moitié inférieure du classement européen, très loin des États ayant dépassé 50%, tels le Danemark ou le Portugal.

Augmenter la part des renouvelables dans la consommation électrique impose d'optimiser les capacités existantes et d'investir dans de nouveaux équipements. Depuis l'ouverture à la concurrence du secteur électrique, engagée à partir de 1996 au niveau européen sur le fondement d'une directive européenne, les décisions relatives à la création de nouvelles capacités et au choix des technologies de production relèvent des opérateurs économiques privés. Les pouvoirs publics conservent une capacité d'orientation par la planification, la réglementation, les appels d'offres et les mécanismes de soutien, mais ne peuvent pas diriger précisément les décisions privées. Dans ce cadre, les capacités effectivement installées peuvent rester inférieures aux trajectoires visées lorsque les conditions de marché, les incitations publiques ou les contraintes de réalisation ne permettent pas de déclencher les projets au rythme attendu.

En France, les programmations pluriannuelles des investissements de production d'électricité élaborées en 2002, 2006 et 2009 évaluaient les besoins futurs de capacités et fixaient, pour chaque filière, des objectifs de développement du parc. Créée par la loi du 17 août 2015, la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) a repris cette fonction en l'intégrant dans une stratégie plus large, couvrant notamment l'efficacité énergétique, l'ensemble des énergies renouvelables, ou encore le développement et le renforcement des réseaux. Elle définit les priorités d'action de l'État pour deux périodes successives de 5 ans et fixe des objectifs de développement par filière. Ces orientations encadrent ensuite les dispositifs de soutien et le lancement des appels d'offres. 

La première PPE, adoptée en 2016, comportait des objectifs de capacités installées pour 2018, puis pour 2023. Elle a été remplacée par la PPE 2019-2028, adoptée en 2020, qui retient une échéance intermédiaire à la fin de 2023 et une cible à la fin de 2028.

La troisième PPE, adoptée en 2026, couvre la période 2026-2035, avec des objectifs à l'horizon 2030 puis 2035 pour les principales filières renouvelables électriques, qui tiennent compte du mix électrique renouvelable en 2023.

Réalisé à la fin de l'année 2018, un premier diagnostic révélait des différences sensibles entre les filières. L'éolien terrestre et l'hydroélectricité avaient légèrement dépassé leur cible, avec respectivement 15,1 GW installés pour un objectif de 15 GW et 25,5 GW installés pour 25,3 GW prévus. À l'inverse, le solaire photovoltaïque accusait un retard marqué avec une puissance installée de 8,5 GW contre 10,2 GW visés. Le décalage était encore plus marqué pour l'éolien en mer : aucun parc commercial de grande taille n'était encore opérationnel. En 2020, ces écarts n'avaient pas été entièrement résorbés.

Depuis 2020, le développement des filières électriques renouvelables a largement évolué. Le photovoltaïque a connu le rattrapage le plus important : sa capacité est passée de 10,4 GW fin 2020 à 33 GW au 31 mars 2026, dépassant largement l'objectif de 20,1 GW fixé pour 2023 et se rapprochant de la borne basse de 35,1 GW prévue pour 2028 (SDES, Tableau de bord : solaire photovoltaïque – Premier trimestre 2026, ministère de la transition écologique, 29 mai 2026). À l'inverse, l'éolien terrestre n'a atteint qu'au début de 2026 la cible de 24,1 GW initialement fixé pour 2023 ; l'écart reste donc important avec celle de 33,2 à 34,7 GW pour 2028. L'éolien en mer demeure la filière la moins développée, malgré la mise en service progressive des premiers grands parcs. Sa capacité atteignait 2,3 GW en mars 2026, soit presque le niveau de 2,4 GW prévu pour 2023, mais encore très loin des 5,2 à 6,2 GW attendus en 2028. L'hydroélectricité a atteint l'objectif 2023, mais son potentiel de contribution supplémentaire demeure limité.

Le rythme d'installation de nouvelles capacités renouvelables est donc en-deçà de ce que nécessiteraient les objectifs fixés par les pouvoirs publics. Ce retard ne concerne toutefois pas l'ensemble des filières et demeure d'ampleur limitée. 

Différents facteurs expliquent la lenteur du développement de nouvelles capacités électriques renouvelables, alors que le pays bénéficie d'un potentiel important en matière de photovoltaïque et d'éolien terrestre et marin. 

En 2021, l'AIE a souligné la nécessité de renforcer la visibilité offerte aux investisseurs, en améliorant la stabilité des dispositifs de soutien et en réduisant la longueur des procédures administratives. Les recours contentieux et les oppositions locales sont également fréquents. Les autorisations font ainsi fréquemment l'objet de recours, qui accroissent l'incertitude, les coûts de développement et les délais de réalisation (Dreyfus, M. (2024), Litigation as an obstacle to renewable energy development in France—tilting at windmills?, Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft, 18, 181-205). Pour l'éolien terrestre, les contraintes paysagères, environnementales, aéronautiques et militaires réduisent par ailleurs les espaces disponibles. 

Le déploiement tardif de l'éolien en mer relève davantage de la conception et de la mise en œuvre des premiers appels d'offres. Dans un rapport de 2023, la Cour des compte note que les projets attribués en 2012 et 2014 ont accumulé de nombreux retards, du fait des études environnementales, des procédures d'autorisation, de renégociation des tarifs ou encore du temps pour réaliser les raccordements maritimes.  L'apprentissage réglementaire et technique réalisé avec les premiers projets français devrait permettre de réduire fortement les délais. 

Enfin, les contraintes de réseau ralentissent de manière croissante les projets et peuvent conduire à leur abandon. En 2025 par exemple, le délai moyen de raccordement des installations de production en moyenne tension ou d'une puissance supérieure à 36 kVA atteignait 332 jours, soit environ 11 mois, contre 279 jours en 2023.

La trajectoire française en matière d'énergies renouvelables doit également être replacée dans l'histoire particulière de son système électrique. Déjà doté d'un vaste parc hydroélectrique, le pays a engagé à partir des années 1970 un ambitieux programme électronucléaire. La France a donc disposé très tôt d'un important parc de production, centralisé, pilotable et faiblement émetteur de CO₂. Ce mix électrique particulier a durablement structuré les institutions, les compétences industrielles, les infrastructures de réseau et la conception nationale de la sécurité d'approvisionnement.

Dans ce contexte, le développement des renouvelables électriques a répondu moins à une nécessité de décarbonation de la production qu'à des objectifs de diversification du mix et à la préparation à l'électrification croissante des usages. Contrairement à des pays comme l'Allemagne ou l'Espagne, où l'éolien et le solaire ont été largement justifiés comme un moyen de remplacer du charbon ou du gaz dans la production électrique, la France disposait déjà d'un mix électrique largement décarboné grâce au nucléaire et à l'hydroélectricité.

Lecture: Les émissions sont estimées sur l'ensemble du cycle de vie, en tenant compte des étapes en amont, de la chaîne d'approvisionnement et de la fabrication, et couvrent tous les gaz à effet de serre.
Source : Our World In Data (https://ourworldindata.org/grapher/carbon-intensity-electricity?tab=table). 
 

Cette spécificité a contribué à rendre plus ambiguë la place des renouvelables dans la stratégie nationale : elles sont nécessaires à la transition, mais elles ont longtemps été perçues comme venant s'ajouter à un système bas carbone existant, plutôt que comme le cœur de la substitution aux énergies fossiles dans l'électricité.

La France occupe donc une position paradoxale dans l'Union européenne. Par rapport à d'autres pays de l'UE, sa part de renouvelable dans le mix électrique est moindre et, dans certaines filières, les capacités sont inférieures aux objectifs fixés par les pouvoirs publics. Elle reste néanmoins l'un des pays les plus avancés en matière d'électricité bas carbone, en plus d'être un exportateur net important vers des pays disposant d'importantes capacités renouvelables. 

Cette spécificité explique la position défendue par la France dans les débats européens récents. La révision de la directive européenne sur les énergies renouvelables en 2023 a ainsi introduit une reconnaissance indirecte du rôle que peuvent jouer les "autres sources non fossiles" dans certaines trajectoires nationales de décarbonation.

S'il y a retard, il ne porte donc pas sur la décarbonation de l'électricité, mais sur le rythme de développement des filières renouvelables électriques par rapport à la trajectoire européenne. Or, cette trajectoire relève d'une orientation politique commune, elle doit être interprétée, voire adaptée aux situations énergétiques nationales.