Rapport d'information (...) sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l'Assemblée nationale

Auteur(s) : Eric Woerth

Auteur(s) moral(aux) : Assemblée nationale. Commission des Finances, de l'Économie générale et du Contrôle budgétaire

Présentation

Le présent rapport d'information fait le point sur les modalités de mise en œuvre des règles de recevabilité financière des initiatives parlementaires. Selon l'article 40 de la Constitution, « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Au-delà de l'article 40, le contrôle de la recevabilité financière englobe - selon des modalités détaillées à l'article 89 du Règlement de l'Assemblée nationale - la vérification du respect des dispositions organiques relatives aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

Ce rapport dresse le bilan de la XVème législature en matière de recevabilité financière des initiatives parlementaires, en même temps qu’il constitue un document important pour la prochaine législature, puisqu’il reprend et condense toute la jurisprudence applicable en matière de recevabilité financière.

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Sommaire

INTRODUCTION 

PREMIÈRE PARTIE : LES TEXTES CONCERNÉS PAR LE CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE ET LES AUTORITÉS COMPÉTENTES 

I. LES TEXTES SOUMIS À L’EXAMEN DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE 
A. LES TEXTES DE PORTÉE NORMATIVE, À L’EXCEPTION DES RÉVISIONS CONSTITUTIONNELLES, SONT SOUMIS AU CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE
1. Les révisions constitutionnelles 
2. Les lois organiques 
3. Les lois ordinaires 

B. LES AUTRES ACTES PARLEMENTAIRES ÉCHAPPENT AU CONTRÔLE DE RECEVABILITÉ FINANCIÈRE

II. LES AUTORITÉS CHARGÉES DU CONTRÔLE 
A. LE CONTRÔLE DES PROPOSITIONS DE LOI 
1. Le contrôle dérogatoire des propositions de loi au stade du dépôt 
2. Le contrôle incident et potentiel par le président de la commission des finances lors de la discussion 

B. LE CONTRÔLE DES AMENDEMENTS
1. Le contrôle lors de l’examen en commission 
2. Le contrôle lors de l’examen en séance 
3. Le contrôle lors de la commission mixte paritaire

C. LE CONTRÔLE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL 

III. L’INFORMATION DES PARLEMENTAIRES QUANT À LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE DES AMENDEMENTS

DEUXIÈME PARTIE : LE CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE 

I. LE CHAMP D’APPLICATION DE L’ARTICLE 40 
A. LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES : LE CŒUR DU CHAMP D’APPLICATION DE L’ARTICLE 40 
1. L’État et les organismes divers d’administration centrale
2. Les administrations publiques locales 
3. Les administrations de sécurité sociale

B. LES ORGANISMES PARAPUBLICS : UNE PÉRIPHÉRIE AUX CONTOURS VARIABLES 
1. L’application d’un faisceau d’indices
2. Les structures relevant du champ de l’article 40 
3. Le cas des fonds interprofessionnels

C. LES STRUCTURES NE RELEVANT PAS, SAUF EXCEPTION, DU CHAMP DE L’ARTICLE 40
1. Les entreprises publiques
2. Le logement social et l’effort de construction 
3. Les organismes privés

II. L’ÉVALUATION DE L’INCIDENCE FINANCIÈRE SE FAIT PAR RAPPORT À LA BASE DE RÉFÉRENCE LA PLUS FAVORABLE À L’INITIATIVE PARLEMENTAIRE
A. LA RÉFÉRENCE PAR PRINCIPE AU DROIT EXISTANT 
1. La législation en vigueur
2. La réglementation en vigueur 
3. Le droit international et de l’Union européenne régulièrement applicable 
4. Les jurisprudences des juridictions suprêmes nationales et internationales
5. Les situations de fait coutumières et légales

B. LA RÉFÉRENCE AU DROIT PROPOSÉ
1. Les différents textes en discussion
2. Les intentions claires et précises du Gouvernement 

C. LE CHOIX DE LA BASE DE RÉFÉRENCE LA PLUS FAVORABLE
1. L’interdiction de combiner entre le droit existant et le droit proposé : la jurisprudence dite beurre et argent du beurre
2. L’exclusion du droit existant de la base de référence lorsque le droit proposé est radicalement nouveau 

III. SEULE LA CRÉATION D’UNE CHARGE PUBLIQUE CERTAINE ET DIRECTE ENTRAÎNE L’IRRECEVABILITÉ ABSOLUE DE LA DISPOSITION
A. LA CHARGE PUBLIQUE, APPRÉCIÉE SELON DES CRITÈRES JURIDIQUES, DOIT ÊTRE CERTAINE ET DIRECTE, NONOBSTANT SON CARACTÈRE ÉVENTUEL OU FUTUR 
1. L’augmentation ou la création d’une subvention ou d’une dotation publique 
2. Le fléchage d’une recette vers une dépense précise 
3. L’ouverture ou le renforcement des droits des administrés 

4. La notion de contrainte de la charge 
5. La création d’un nouvel organe public ou l’ajout de missions à une entité publique existante
6. La création ou l’aide à l’accès à des emplois publics ou l’amélioration de la rémunération d’agents publics 
7. La charge est également constituée même lorsqu’elle est éventuelle ou facultative
8. Les autres cas d’irrecevabilités 

B. LES CAS DANS LESQUELS LA CHARGE N’EST PAS CONSTITUÉE AU SENS DE L’ARTICLE 40 
1. Le cas des expérimentations
2. Les dispositions ayant un effet trop indirect sur les charges publiques
3. La charge de gestion 
4. Les dispositions touchant à la matière pénale
5. Les dispositions non normatives ou dont l’effet est indiscernable 
6. Les autres cas de charge non constituée

IV. UNE DIMINUTION DES RESSOURCES PUBLIQUES DOIT ÊTRE GAGÉE POUR ÊTRE RECEVABLE 
A. LA PERTE DE RECETTES DOIT ÊTRE CARACTÉRISÉE ET RÉPOND À PLUSIEURS CRITÈRES JURIDIQUES
1. La perte de recettes doit être l’effet direct de l’initiative parlementaire devant être gagée 
2. L’effet éventuel, conditionnel ou facultatif d’une perte de recette n’entraîne pas moins l’obligation de gager l’amendement
3. L’effet différé dans le temps ou temporaire de la perte de recettes impose de gager l’amendement 
4. La création ou l’approfondissement d’une dépense fiscale est systématiquement considéré comme une perte de recettes 
5. Certains cas particuliers sont considérés comme une perte de recettes
 
B. CERTAINES OPÉRATIONS NE SONT PAS CONSIDÉRÉES COMME DES PERTES DE RECETTES 
C. LA COMPENSATION PAR UN GAGE
1. Le gage doit être crédible et réel
2. Le gage doit être correctement affecté

TROISIÈME PARTIE : L’APPLICATION DES RÈGLES DE RECEVABILITÉ FINANCIÈRE AUX INITIATIVES PORTANT SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

I. L’APPLICATION DE L’ARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION AUX INITIATIVES AYANT TRAIT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
A. UNE TYPOLOGIE DES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES CONSTITUTIVES D’UNE CHARGE PUBLIQUE 
1. L’attribution de missions ou de compétences nouvelles
2. Les dotations versées par les collectivités territoriales et l’affectation directe de recettes à des dépenses 
3. La création de catégories nouvelles de collectivités territoriales
4. L’extension du patrimoine des collectivités territoriales 
5. Les consultations locales obligatoires et les consultations ne relevant pas du champ de compétence des collectivités territoriales
 
B. LES RÈGLES DE RECEVABILITÉ APPLICABLES AUX AMENDEMENTS AYANT TRAIT AUX RESSOURCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 
1. Les règles de recevabilité applicables aux mesures portant sur la fiscalité locale, la fiscalité transférée et les recettes domaniales et tarifaires des
collectivités territoriales 
2. Les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales 
3. Les relations financières entre les collectivités territoriales

II. LES INITIATIVES AYANT TRAIT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LA LOI DE FINANCES 
A. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES RELEVANT DES DOMAINES EXCLUSIF ET
PARTAGÉ DES LOIS DE FINANCES
1. Les dispositions trouvant leur place exclusivement dans la loi de finances 
2. Les dispositions relevant du domaine partagé entre les lois de finances et les autres lois ordinaires 

B. LES CAVALIERS BUDGÉTAIRES RELATIFS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

QUATRIÈME PARTIE : LA PROTECTION DU DOMAINE ET DE LA STRUCTURE DES LOIS DE FINANCES PAR LE CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ ORGANIQUE

I. LA PROTECTION DU DOMAINE ET DE LA STRUCTURE DES LOIS DE FINANCES
A. LA PREMIÈRE PARTIE DE LA LOI DE FINANCES
1. Le domaine exclusif et obligatoire de la première partie
2. Le domaine exclusif mais facultatif de la première partie
3. Le domaine partagé de la première partie

B. LA SECONDE PARTIE DE LA LOI DE FINANCES
1. Le domaine exclusif et obligatoire de la seconde partie 
2. Le domaine exclusif mais facultatif de la seconde partie 
3. Le domaine partagé de la seconde partie 

C. LE DOMAINE INTERDIT : LES « CAVALIERS BUDGÉTAIRES » 
D. QUELQUES PRÉCISIONS SUR LE PRINCIPE D’ANNUALITÉ 

II. LE CAS PARTICULIER DES AMENDEMENTS SUR LES MISSIONS
A. LES AMENDEMENTS DE CRÉDITS 
1. Une dérogation majeure à l’article 40 de la Constitution 
2. Une marge de manœuvre limitée aux programmes 
3. Des exigences de motivation spécifiques 
4. Les amendements de crédits aux projets de loi de finances rectificative 

B. LES AMENDEMENTS RELATIFS À LA MAQUETTE DE PERFORMANCE
1. Une possibilité nouvelle
2. De premières règles certaines, d’autres à construire au fil de l’eau

CINQUIÈME PARTIE : LA PROTECTION DU DOMAINE DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE PAR LE CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ ORGANIQUE

I. LA PROTECTION DU DOMAINE DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 
A. LES ORGANISMES ENTRANT DANS LE CHAMP DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
B. LE DOMAINE EXCLUSIF DES LFSS
1. Le domaine exclusif et obligatoire : les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale 
2. Le domaine exclusif mais facultatif : quatre types de mouvements concernant les recettes de la sécurité sociale

C. LE DOMAINE PARTAGÉ ENTRE LES LFSS ET LES AUTRES LOIS
1. Les recettes, la trésorerie, la comptabilité de la sécurité sociale 
2. Les dépenses de la sécurité sociale
3. La gestion, la trésorerie et la comptabilité de la sécurité sociale
4. La dette de certains établissements de santé ou médico-sociaux
5. L’information du Parlement sur l’application des LFSS 

D. LE DOMAINE INTERDIT AUX LFSS : LES « CAVALIERS SOCIAUX » 
1. Les organismes hors du champ de la loi de financement
2. Les dispositions sans effet sur les recettes de la sécurité sociale
3. Les dispositions sans effet sur les dépenses de la sécurité sociale 
4. Les demandes de rapport ne portant pas sur l’application des LFSS
5. Les dispositions empiétant sur le domaine organique 

II. LE CAS PARTICULIER DE LA DETTE SOCIALE

EXAMEN EN COMMISSION 
ANNEXE N° 1 : DONNÉES STATISTIQUES EN MATIÈRE DE
RECEVABILITÉ FINANCIÈRE SOUS LA XVÈME LÉGISLATURE
ANNEXE N° 2 : LISTE DES CAVALIERS BUDGÉTAIRES
CENSURÉS PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL SOUS LA XVÈME LÉGISLATURE 
ANNEXE N° 3 : LISTE DES CAVALIERS SOCIAUX CENSURÉS PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL SOUS LA XVÈME LÉGISLATURE 
ANNEXE N° 4 : EXEMPLES DE GAGES POUVANT ÊTRE UTILISÉS POUR COMPENSER UNE PERTE DE RECETTES

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 205 pages

Édité par : Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

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