Rapport d'information (...) en conclusion des travaux d'une mission d'information sur les dépenses fiscales et budgétaires en faveur du logement et de l'accession à la propriété

SYNTHÈSE
RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
INTRODUCTION 

PARTIE I : LES DÉPENSES PUBLIQUES EN FAVEUR DU LOGEMENT : UN NIVEAU ÉLEVÉ POUR DES RÉSULTATS INSUFFISAMMENT ÉVALUÉS ET UNE EFFICACITÉ D’ENSEMBLE DOUTEUSE QUI APPELLENT À UN CHANGEMENT DE MÉTHODE

I. LE LOGEMENT BÉNÉFICIE D’UNE VARIÉTÉ ÉTENDUE D’AIDES PUBLIQUES QUI PÈSENT 1,5 % DU PIB EN 2021 
A. L’INDISPENSABLE STABILISATION DU NIVEAU DES AIDES EN FAVEUR DU LOGEMENT 
1. Une importante somme de 38,16 milliards d’euros en 2021 
2. Une stabilisation des dépenses en faveur du logement à partir de 2010 
B. DES DÉPENSES EN FAVEUR DU LOGEMENT ABONDANTES
1. Les dépenses budgétaires : un poids important dans les dépenses publiques (23,56 milliards d’euros) 
2. 13,7 milliards d’euros de dépenses fiscales en 2021 : une ingéniosité très française 
3. Les avantages de taux (831 millions d’euros en 2021) ou « aides de circuit » : une augmentation attendue dans le contexte de remontée des taux d’intérêts 

II. LA FRANCE : UN CHAMPION EUROPÉEN DES DÉPENSES PUBLIQUES EN FAVEUR DU LOGEMENT 
A. UN NIVEAU DE DÉPENSES SENSIBLEMENT PLUS ÉLEVÉ QUE LES VOISINS EUROPÉENS 
1. Un niveau de dépenses publiques en faveur du logement qui semble être un des plus élevés de l’Union européenne...
2. ... mais des travaux complémentaires devraient être menés pour disposer de données comparatives internationales fiables 
3. Il est urgent d’investir davantage le champ des comparaisons internationales en matière de logement 
B. UN NIVEAU DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUGÉ À TORT ÉLEVÉ PAR LA FILIÈRE 

III. DES DISPOSITIFS PEU ÉVALUÉS ET DES RÉSULTATS MACRO- ÉCONOMIQUES QUI NE SONT PAS À LA HAUTEUR DES INVESTISSEMENTS CONSENTIS OBLIGENT À SE POSER LA QUESTION DE L’EFFICIENCE DES DÉPENSES PUBLIQUES, DES OBJECTIFS ET DE L’ORGANISATION DES COMPÉTENCES 
A. UNE ÉVALUATION INSUFFISANTE
1. Des efforts récents mais insuffisants pour évaluer notamment les dépenses fiscales 
2. La faiblesse de la recherche économique consacrée au logement 
3. Des données existantes à compléter et insuffisamment exploitées 
B. DES RÉSULTATS AMBIVALENTS 
1. Le coût du logement de plus en plus élevé pour les ménages est compensé par une amélioration de la qualité des logements 
2. Le taux d’effort en faveur du logement en France par rapport à ses voisins européens : « Quand je me regarde, je me désole, quand je me compare, je me console » ? 
C. TOUJOURS PLUS D’ARGENT PUBLIC : UNE SOLUTION ? 
1. Construire à tout prix ? 
2. La dépense publique ne sauvera pas seule le problème du logement ! 
D. CHANGER DE MÉTHODE : TERRITORIALISER LES POLITIQUES EN FAVEUR DU LOGEMENT 
1. Des réalités territoriales très différentes
2. La territorialisation de la politique du logement : une réalité déjà existante qu’il convient d’approfondir 
3. Aller au bout de la territorialisation 

PARTIE II : FOCUS SUR CINQ DISPOSITIFS METTANT EN ŒUVRE LES POLITIQUES PUBLIQUES EN FAVEUR DU LOGEMENT

I. LES APL, PREMIER DISPOSITIF DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT : UNE AIDE INCONTOURNABLE DONT LES EFFETS INFLATIONNISTES INTERROGENT
A. LE PRINCIPAL POSTE DE DÉPENSES PUBLIQUES EN FAVEUR DU LOGEMENT (15,68 MILLIARDS D’EUROS EN 2021) 
1. Le rôle croissant joué par les aides personnelles au logement
2. Les réformes récentes ont permis de limiter l’augmentation spontanée des aides personnelles en faveur du logement 
3. Une dernière réforme des aides personnelles au logement nécessaire : la prise en compte des revenus des parents pour les étudiants ? 
B. UN OUTIL QUI A FAIT SES PREUVES MAIS DONT LE RISQUE INFLATIONNISTE INTERROGE
1. Un taux d’effort limité pour les ménages les plus modestes grâce aux APL 
2. Moduler les plafonds de loyers et de revenus selon les territoires 
3. Un effet inflationniste en discussion

II. EN RAISON DU RECENTRAGE DU PRÊT À TAUX ZÉRO EN 2024, IL EST DÉSORMAIS IMPÉRATIF DE RELANCER L’ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ 
A. LA RÉDUCTION DE L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ ANNONCE-T-ELLE LA FIN DU « TOUS PROPRIÉTAIRES » ?
1. Alors que l’accession à la propriété reste synonyme de sécurité pour de nombreux Français, le taux de propriétaires occupants ne progresse plus 
2. L’accession à la propriété, un objectif dont les effets sont discutés par les économistes qui négligent sa dimension sociale 
3. La suppression de l’APL accession : une décision regrettable et symbolique de la crise de l’accession sociale ? 
B. LES PRINCIPAUX DISPOSITIFS D’ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ PRÉSENTENT DES RÉSULTATS CONTRASTÉS
1. Une production en net recul pour les prêts conventionnés et le prêt à l’accession sociale 
2. Le prêt social location-accession semble en perte de vitesse 
3. Accélérer le développement prometteur du bail réel solidaire 
C. LE PRÊT À TAUX ZÉRO, DISPOSITIF DEVENU COÛTEUX DONT LE RECENTRAGE EST NÉCESSAIRE AU REGARD D’UNE EFFICACITÉ DÉBATTUE, PEUT-IL PARTICIPER À LA RELANCE DE LA POLITIQUE D’ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ ? 
1. Le PTZ est un instrument ancien en faveur de l’accession sociale à la propriété 
2. Les réformes du PTZ mises en œuvre ces dernières années ont réduit le périmètre des opérations et du nombre de ménages éligibles 
3. Une efficacité en débat : les conclusions critiques de l’évaluation réalisée par l’IGF en 2019 
4. Dans un contexte de forte hausse des taux d’intérêt, le PTZ semble réduire le taux d’effort des ménages 
5. Le PTZ doit être conforté durablement et recentré au regard du contexte de taux en forte hausse 

III. LE LOGEMENT SOCIAL : UN ACTEUR INDISPENSABLE DU LOGEMENT QUI DOIT AUJOURD’HUI SE RÉFORMER POUR RÉPONDRE AUX BESOINS DES FRANÇAIS 
A. UN SOUTIEN PUBLIC MULTIFORME QUI DOIT ÊTRE COMPLÉTÉ PAR DE NOUVELLES RESSOURCES PROPRES 
1. Des avantages nombreux dont un, en particulier, interroge
2. Un secteur mis à contribution ces dernières années alors que les défis sont nombreux
3. Des ressources propres à développer 
4. Une évaluation du secteur à renforcer 
B. L’EMBOLIE DU PARC SOCIAL : UN HANDICAP MAJEUR POUR LA FLUIDITÉ DU PARCOURS RÉSIDENTIEL
1. Une demande qui augmente et un taux de rotation qui diminue
2. Un traitement de la mobilité aujourd’hui inadapté et trop peu contraignant
3. Un effort à réaliser pour loger les plus précaires 
C. LE DÉVELOPPEMENT DU LOGEMENT INTERMÉDIAIRE : UN COMPLÉMENT UTILE AU LOGEMENT SOCIAL
1. Le développement du logement intermédiaire par les investisseurs institutionnels : une priorité politique 
2. Des propositions pour accélérer le logement locatif intermédiaire institutionnel 
3. Des obligations à faire respecter

IV. UNE FISCALITÉ LOCATIVE À REVOIR DE FOND EN COMBLE
A. DES DÉPENSES FISCALES NOMBREUSES EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF, À L’EFFICACITÉ RAREMENT DÉMONTRÉE 
1. Une revue nécessaire de l’ensemble des dépenses fiscales en faveur de l’investissement locatif
2. Le dispositif Loc’Avantages : une évaluation attendue 
B. REVOIR TOUTE LA FISCALITÉ LOCATIVE
1. Le statut du propriétaire bailleur : une hypothèse intéressante mais qui reste coûteuse 
2. Les locations meublées : un régime dérogatoire à faire évoluer 
3. Envisager une profonde réforme de la fiscalité : la proposition « Mattéi » 

V. ACTION LOGEMENT : UN ACTEUR ESSENTIEL DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT QUI DOIT FAIRE FACE À DE MULTIPLES DÉFIS 
A. LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS À L’EFFORT DE CONSTRUCTION (PEEC) REPOSE SUR UN HÉRITAGE ANCIEN
B. LE GROUPE ACTION LOGEMENT, CRÉÉ EN 2017, FINANCE DE NOMBREUX DISPOSITIFS QUI DÉPASSENT LA VOCATION D’ORIGINE DE LA PEEC 
1. L’organisation du groupe Action Logement
2. De nombreux acteurs interviennent dans le fonctionnement de la PEEC
3. La convention quinquennale 2018-2022 : des objectifs très ambitieux pour des résultats perfectibles 
4. Action Logement propose aujourd’hui de nombreux dispositifs soutenant les politiques publiques du logement
5. Une allocation des emplois de la PEC qui interroge sur le lien emploi-logement 
C. ALORS QUE LA PEC FAIT L’OBJET DE CRITIQUES RÉCURRENTES SUR SON COÛT ET SA PERTINENCE, LE GROUPE ACTION LOGEMENT A SU GLOBALEMENT EN AMÉLIORER LA GESTION 
1. Une augmentation massive des emplois de la PEC depuis 2019 
2. Des critiques persistantes sur le coût et la gestion de la PEC 
3. Action Logement a apporté des premières réponses aux critiques formulées 
D. L’AVENIR DU GROUPE EST CONFORTÉ DANS LE CONTEXTE DE LA NOUVELLE CONVENTION QUINQUENNALE 2023-2027 
1. La PEC et le groupe Action Logement : des acquis à préserver dans un contexte de fortes tensions sur le secteur du logement 
2. La convention quinquennale 2023-2027 mobilise 14,4 milliards d’euros autour de trois axes stratégiques qui mettent en œuvre les conclusions du conseil national de la refondation sur le logement 
3. Le reclassement éventuel d’ALS en ODAC, le renchérissement des taux et les prélèvements réguliers sur les ressources complexifient la situation financière du groupe et plus largement celle du mouvement HLM 

CONCLUSION DES RAPPORTEURS
TRAVAUX DE LA COMMISSION 
ANNEXE 
GLOSSAIRE DES ABRÉVIATIONS
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION D’INFORMATION
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