Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement - 8e rapport d'activité 2023

AVANT-PROPOS
LES CHIFFRES CLÉS DE L'ANNÉE 2023

RAPPORT D'ACTIVITÉ 2023

Partie 1. L'état de la surveillance en 2023 : une hausse du nombre des personnes surveillées et des techniques mises en œuvre en lien avec le renforcement de certaines menaces

1.1. Une hausse marquée du nombre des personnes surveillées qui ne doit pas masquer des tendances divergentes selon la finalité au titre de laquelle la surveillance est opérée
1.1.1. Une forte hausse du nombre de personnes surveillées en corrélation avec l'évolution de l'état de la menace : la prévention de la délinquance et de la criminalité organisées devient le premier motif de surveillance en nombre de personnes concernées
1.1.2. Une baisse du nombre de personnes surveillées au titre de la prévention des extrémismes violents et des violences collectives qui se confirme

1.2. Une augmentation continue du nombre des techniques de surveillance demandées
1.2.1. Les avis rendus en matière de surveillance intérieure : la confirmation d'un recours accru aux techniques les plus intrusives
1.2.2. Une augmentation du nombre de demandes d'autorisation d'exploitation en matière de surveillance des communications électroniques internationales
1.2.3. Un nombre d'avis défavorables néanmoins en baisse à la faveur d'un dialogue amélioré avec les services

1.3. Les finalités invoquées à l'appui des demandes de mise en œuvre des techniques de renseignement : une répartition très similaire à celle observée en 2022
1.3.1. La prévention du terrorisme demeure la finalité la plus invoquée (en nombre de demandes)
1.3.2. Une stabilisation du nombre des demandes présentées au titre des finalités liées aux intérêts géostratégiques de la France
1.3.3. Une légère hausse du nombre de demandes des techniques fondées sur la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées en corrélation avec l'augmentation importante du nombre de personnes surveillées à ce titre
1.3.4. Une stabilisation du nombre des demandes fondées sur la prévention des violences collectives malgré la baisse sensible du nombre de personnes surveillées à ce titre

Partie 2. Un renforcement sensible du contrôle a posteriori de l'usage des techniques de renseignement qui met à jour la récurrence d'anomalies de gravité variable

2.1. Un contrôle a posteriori plus fréquent, mieux ciblé et plus efficient
2.1.1. Un niveau de contrôle au sein des services sans précédent
2.1.2. De nouvelles possibilités de contrôle et de suivi à distance au service d'un contrôle mieux ciblé et plus efficient
2.1.3. Une meilleure présence sur les territoires
2.1.4. Un développement du contrôle qui résulte aussi de l'augmentation des réclamations des particuliers sans que cela conduise à une saisine plus importante de la formation spécialisée du Conseil d'État

2.2. Les efforts réalisés par les services ne suffisent pas encore à prévenir la récurrence de certains manquements
2.2.1. Les anomalies constatées dans la phase de mise en œuvre des techniques de renseignement : peu nombreuses mais à fort enjeu en termes de libertés publiques
2.2.2. Les anomalies constatées au stade de l'exploitation des données : moins problématiques en termes d'atteinte aux libertés publiques, leur récurrence et leur persistance au fil des ans posent néanmoins question
2.2.3. Les suites données aux irrégularités et anomalies détectées : des services disposés à les corriger ; des vérifications ultérieures parfois nécessaires et des progrès à accomplir pour prévenir leur renouvellement

Partie 3. Les sujets de vigilance et les perspectives pour les années à venir

3.1. Le recueil de données informatiques : poursuivre l'amélioration du contrôle
3.1.1. L'enjeu particulier de la technique de recueil de données informatiques dans la mission de contrôle a posteriori de la commission
3.1.2. L'année 2023 a donné lieu à des avancées importantes pour l'efficacité du contrôle. Certaines restent à concrétiser

3.2. Un rendez-vous législatif en 2025 qui constitue une opportunité de faire évoluer le cadre légal vers un meilleur respect des exigences européennes et vers plus de cohérence et d'efficacité
3.2.1. Une évolution du cadre légal serait nécessaire au regard des exigences de la jurisprudence européenne s'agissant en particulier des échanges avec les services étrangers et des fichiers dits de souveraineté alors que plusieurs arrêts concernant la France devraient intervenir en 2024
3.2.2. Des évolutions seraient également utiles pour améliorer la cohérence et l'efficience du cadre légal actuel

ÉTUDES : LES ZONES GRISES DE LA SURVEILLANCE

Étude 1. Contours et enjeux de la surveillance au titre de la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées

1. Une finalité au périmètre différent de l'acception de la notion de délinquance et criminalité organisées au sens du droit pénal
1.1. La notion de délinquance et de criminalité organisées au sens pénal présente plusieurs acceptions
1.1.1. La notion de bande organisée au sens du code pénal
1.1.2. Les régimes procéduraux dérogatoires applicables à certaines infractions relevant de la délinquance et de la criminalité organisées
1.1.3. Les infractions relevant de juridictions spécialisées
1.2. La notion de délinquance et de criminalité organisées au sens du code de la sécurité intérieure est plus restrictive
1.2.1. L'interprétation stricte retenue par l'ancienne Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurite (CNCIS) dans le cadre de la loi du 10 juillet 1991
1.2.2. Une interprétation confortée par l'intervention de la loi du 24 juillet 2015 et éclairée par la décision du Conseil constitutionnel du 23 juillet 2015
1.2.3. L'impact des modifications ultérieures du droit pénal et de la procédure pénale

2. Une finalité qui présente un enjeu particulier pour le respect du champ d'intervention de la police administrative par rapport aux procédures judiciaires
2.1. La nécessaire délimitation du champ d'intervention de la surveillance administrative par rapport aux procédures judiciaires
2.1.1. Les principes de séparation des pouvoirs et de respect du champ d'intervention de l'autorité judiciaire
2.1.2. Une frontière parfois difficile à tracer qui a conduit la CNCTR à adapter ses avis
2.2. La nécessité d'améliorer les échanges entre les services de renseignement, la commission et l'autorité judiciaire afin d'éviter des difficultés néfastes pour leurs missions respectives
2.2.1. Un besoin commun de concertation
2.2.2. Les perspectives pour favoriser ces échanges

Étude 2. Surveiller l'entourage ?

1. Une dérogation au principe selon lequel les techniques de renseignement ne permettent de surveiller qu'une personne en lien direct avec une menace
1.1. L'exigence d'une implication directe et personnelle des personnes susceptibles de faire l'objet de techniques de renseignement avant la loi du 24 juillet 2015
1.1.1. La loi du 10 juillet 1991 était silencieuse quant à la possibilité de mettre en œuvre des techniques de renseignement à l'égard des personnes qui, sans représenter par elles-mêmes une menace, étaient susceptibles de détenir des informations intéressantes en raison de leur présence dans l'entourage d'une cible 
1.1.2. Lors de l'examen de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement, il est toutefois apparu que l'impossibilité de surveiller l'entourage de cibles limitait fortement la capacité des services de renseignement à prévenir certaines menaces
1.2. Un principe d'individualisation des surveillances qui demeure depuis 2015 et interdit les surveillances "collatérales"
1.2.1. Le contrôle des surveillances "collatérales" des entourages
1.2.2. Le contrôle destiné à éviter une surveillance "détournée" des personnes qui exercent un mandat ou une profession protégée par le biais de leur entourage

2. La possibilité d'une surveillance de l'entourage strictement encadrée
2.1. L'instauration progressive et limitée d'une surveillance technique de l'entourage
2.1.1. L'ouverture de la surveillance de l'entourage aux interceptions de sécurité
2.1.2. L'élargissement encadré de la surveillance de l'entourage à d'autres techniques moins intrusives
2.2. La détermination progressive des contours de la notion d'entourage
2.2.1. L'existence d'une cible principale constituant une menace suffisamment caractérisée, surveillée ou non
2.2.2. Une personne susceptible de détenir des informations en raison de sa présence dans l'entourage d'une cible

ÉCLAIRAGES

Éclairage 1. L'intelligence artificielle (IA) et le renseignement

1. L'IA est déjà largement utilisée en matière de défense et de sécurité, dans un cadre juridique qui reste lacunaire
1.1. Le développement de l'usage des systèmes d'intelligence artificielle (SIA) en matière de défense et de sécurité
1.1.1. La multiplication des cas d'emploi en matière de défense et sécurité, notamment pour le renseignement
1.1.2. Le développement de l'usage des SIA en matière de renseignement apparaît inéluctable : la quête de l'efficience
1.2. Le déploiement des SIA s'opère dans un cadre juridique incomplet
1.2.1. Le foisonnement des réflexions et règles de droit souple face aux risques inhérents au développement des SIA...
1.2.2. ... contraste avec l'absence de réglementation générale des techniques d'IA en droit positif

2. Les défis soulevés par l'accélération de l'emploi des SIA dans le domaine du renseignement appellent une vigilance particulière et un contrôle renforcé
2.1. Des risques et des enjeux spécifiques en matière de renseignement...
2.1.1. Les risques de l'automatisation
2.1.2. Des enjeux spécifiques de gestion de la donnée et de cohérence du cadre juridique
2.2. ... qui appellent une vigilance et un contrôle renforcés
2.2.1. Des garanties possibles en matière de renseignement 
2.2.2. Au-delà du seul renseignement, l'enjeu d'une régulation cohérente de l'ensemble des techniques de surveillance

Éclairage 2. L'usage responsable des capacités commerciales de cyber-intrusion : une perspective diplomatique

Contribution de M. Henri VERDIER, ambassadeur pour le numérique et de M. Léonard ROLLAND, sous-directeur de la cyber-sécurité à la direction des affaires stratégiques, de sécurité et du désarmement au ministère de l'Europe et des affaires étrangères

ANNEXES

1. Évolution de la composition du collège de la CNCTR au cours de l'année 2023
2. Les moyens de la CNCTR
3. Les relations extérieures de la CNCTR
4. Délibération n° 2/2023 du 16 novembre 2023 portant adoption du règlement intérieur de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement