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Alors que les contraintes budgétaires et les interrogations sur les limites du « mille-feuille » de l'administration française sont plus vives que jamais, l'Inspection générale des affaires sociales a effectué une mission pour mieux cerner la place des communes dans l'action sociale et sanitaire et comprendre les motivations des élus. Le rapport décrypte la mécanique des projets communaux dans ce vaste domaine et propose des actions permettant de renforcer leur cohérence et leur efficacité sans peser sur les finances publiques nationales ou locales.
Les communes sont un acteur important du champ social. En observant les actions menées par sept communes et intercommunalités dans les départements du Gard, du Jura et de la Vendée et en complétant l'analyse par les regards de nombreux experts, le rapport documente la richesse et la plasticité de l'action sociale et sanitaire communale. Alors que les communes et intercommunalités sont toutes confrontées aux mêmes grands défis - difficultés d'accès aux soins, vieillissement de la population, précarité d'une partie des habitants - les priorités diffèrent fortement en termes de publics cibles, de niveau d'engagement financier et de modalités d'action.
Les collectivités interviennent dans de multiples directions, en raison de la variété des motivations à agir : une demande sociale qui s'exprime différemment selon les territoires, le poids des engagements politiques et historiques pris par la commune, ou encore, les opportunités proposées par l'Etat et les départements. Celles-ci s'incarnent aujourd'hui à travers la multiplication des appels à projets adressés aux communes et intercommunalités, à la fois vecteurs d'engagement pour les collectivités et facteurs de fragilisation de l'action publique (dispersion des objectifs, aléas financiers).
La plasticité de l'action sociale et sanitaire communale présente l'avantage d'une capacité d'adaptation au plus près des réalités des territoires et des besoins des habitants. Toutefois, elle est aussi le pendant d'un écosystème complexe, au sein duquel les communes, n'étant pas armées pour répondre seules à la demande sociale de la population, tentent de trouver leur place.
Une action sociale et sanitaire efficace des communes repose nécessairement sur des partenariats structurés. Le rapport formule une série de préconisations, d'une part, pour orienter les appels à projets vers une meilleure cohérence et une plus grande efficacité, dans un contexte de forte contrainte budgétaire, d'autre part, pour renforcer la culture et les leviers de la coordination territoriale, en particulier avec les conseils départementaux, les services déconcentrés de l'Etat et les organismes de sécurité sociale.
La mission recommande ainsi de développer les démarches d'accompagnement et de formation à la coopération pour les élus et les agents communaux. Elle invite également l'ensemble des acteurs sociaux présents dans les territoires à renouveler leurs efforts pour inscrire leur action sociale dans l'écosystème local.
SYNTHÈSE
RECOMMANDATIONS DE LA MISSION
INTRODUCTION RAPPORT
1 LE CADRE DE L'INTERVENTION DES COMMUNES EN MATIERE D'ACTION SOCIALE ET SANITAIRE
1.1 LES ELUS DU BLOC COMMUNAL S'ACCOMMODENT DU CADRE JURIDIQUE, INSTITUTIONNEL ET BUDGETAIRE POUR MENER DES POLITIQUES SOCIALES ET SANITAIRES D'UNE GRANDE DIVERSITE
1.1.1 Les communes s'appuient sur la clause de compétence générale pour investir largement l'action sociale et sanitaire
1.1.2 Lorsqu'il existe, le centre communal d'action sociale exerce une partie de ces compétences
1.1.3 L'intercommunalité s'est construite à géométrie variable
1.1.3.1 Le droit à la différenciation élargi par les réformes territoriales successives
1.1.3.2 Une grande diversité dans la répartition des compétences au sein du bloc communal
1.1.3.3 Le recours par les communes à d'autres cadres de coopération que les seuls EPCI à fiscalité propre
1.1.4 La contrainte financière est difficile à apprécier
1.2 LES COMMUNES SONT DIRECTEMENT EXPOSEES AUX DEFIS POSES A L'ACTION SOCIALE ET SANITAIRE
1.2.1 Les difficultés d'accès aux soins, le vieillissement de la population et la précarité impactent fortement la situation sociale et sanitaire locale
1.2.1.1 Des difficultés d'accès aux soins qui mettent à mal les politiques sanitaires et sociales
1.2.1.2 Le vieillissement de la population, une "lame de fond" ou un "mur"
1.2.1.3 La précarité aux multiples visages
1.2.2 Les communes sont sollicitées pour rendre l'accès aux droits et prestations effectif
1.2.2.1 L'accueil social de proximité
1.2.2.2 Le développement de l'aller vers
1.2.2.3 L'approche globale de la santé
2 LES PROJETS MENES PAR LE BLOC COMMUNAL : UNE GRANDE DIVERSITE, QUELQUES RECURRENCES
2.1 LES DIX PROJETS ETUDIES PAR LA MISSION ET PORTES PAR LE BLOC COMMUNAL DANS LE CHAMP SOCIAL ET SANITAIRE
2.2 LES RAISONS INVOQUEES POUR LA MISE EN PLACE D'UN PROJET REPONDENT A DES LOGIQUES DIVERSES ET POUVANT SE CONJUGUER
2.2.1 La demande sociale est un déterminant essentiel des initiatives du bloc communal
2.2.1.1 La demande d'accès aux soins : un enjeu majeur et une motivation pour de nombreux projets
2.2.1.2 L'accompagnement des personnes âgées : un enjeu déterminant pour l'avenir
2.2.1.3 D'autres demandes reviennent moins systématiquement
2.2.2 L'observation de problèmes sociaux mal couverts est également à l'origine de certaines interventions du bloc communal
2.2.3 L'intervention du bloc communal vise à prendre en compte certaines contraintes de gestion
2.2.4 Les interventions du bloc communal traduisent enfin la volonté de se saisir d'opportunités opérationnelles et financières liées à des appels à projets et des contractualisations
2.2.4.1 Les appels à projets et les offres de contractualisation rendent possibles des initiatives opérationnelles et permettent de construire des relations de confiance entre les partenaires locaux
2.2.4.2 Les offres de financements partenariaux peuvent également comporter des effets pervers et contribuer à la fragilisation des équilibres budgétaires du bloc communal
2.3 LES CYCLES DE VIE DES PROJETS REVELENT QUELQUES RECURRENCES
2.3.1 Les diagnostics sont généralisés et parfois foisonnants
2.3.2 La consultation des habitants est fréquente quoique non systématique
2.3.3 Les projets communaux et intercommunaux révèlent et confortent les relations de confiance de proximité avec les partenaires
2.3.4 Les projets apportent des services supplémentaires aux habitants des collectivités
2.3.5 Les évaluations de projets sont rares
2.4 LA MISSION A PU IDENTIFIER DES FACTEURS FAVORABLES A LA CONDUITE DE PROJET DANS LE CHAMP SOCIAL ET SANITAIRE
2.4.1 L'inscription des projets dans des cadres stratégiques plus vastes contribue à leur pérennité et à leur succès
2.4.2 L'incarnation administrative des projets est facilitée par le rapprochement entre la ville-centre et l'EPCI
2.4.3 La bonne implication du partenaire chef de file de la politique sociale ou sanitaire est un gage de succès
2.4.4 Les profils personnels des élus et des agents du bloc municipal apparaissent souvent déterminants pour la conduite des projets
3 L'ACTION SOCIALE ET SANITAIRE DU BLOC COMMUNAL : UN ENJEU DE COOPERATION
3.1 LE BLOC COMMUNAL INTERVIENT AU COEUR D'UN ECOSYSTEME FOISONNANT
3.1.1 Les partenaires de l'action sociale et sanitaire du bloc communal sont multiples et divers
3.1.2 Les liens entre partenaires sont à la fois intenses et à géométrie variable
3.1.2.1 Le facteur humain
3.1.2.2 Les relations conventionnelles
3.1.2.3 Des relations particulières avec le département, chef de file de l'action sociale
3.1.2.4 Les relations entre le bloc communal et les associations
3.1.2.5 Le cas de la politique de la ville
3.2 LA COMPLEXITE DE CET ECOSYSTEME ENGENDRE DES RISQUES DE DYSFONCTIONNEMENT DE L'ACTION SANITAIRE ET SOCIALE
3.2.1 Ces risques de dysfonctionnement sont d'abord liés aux méconnaissances entre acteurs
3.2.2 Ces risques sont ensuite liés à une logique de compétition plutôt que de coopération
3.3 ON OBSERVE DIFFERENTES STRATEGIES POUR ATTENUER CES RISQUES ET NOURRIR LA COOPERATION
3.3.1 Les acteurs communaux tentent de réduire la complexité de l'écosystème en pensant différemment le qui fait quoi
3.3.2 Les acteurs communaux produisent d'incessants efforts de mise en réseau
3.3.3 Les acteurs communaux et leurs partenaires travaillent à faire des démarches conventionnelles des leviers de coopération
3.3.4 Les référentiels d'action et les exemples de bonnes pratiques sont à diffuser avec précaution
3.3.5 Les acteurs communaux et leurs partenaires veillent à la cohérence de leurs interventions dans l'accueil et les parcours des usagers
3.3.6 Des leviers supplémentaires de formation et d'accompagnement pourraient être proposés aux acteurs territoriaux afin de conforter les logiques de coopération
LISTE DES ANNEXES
METHODOLOGIE GENERALE
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
SIGLES UTILISES
LETTRE DE MISSION
ANNEXE 1 : LES FICHES "PROJET" POUR LES 10 PROJETS ETUDIES
1 LE POLE DE SOINS AMBULATOIRES DE PREMIER RECOURS – ALES AGGLOMERATION
1.1 CONTEXTE ET OBJECTIFS INITIAUX DU PROJET
1.2 DESCRIPTION DU PROJET
1.3 BILAN QUALITATIF ET QUANTITATIF
1.4 PARTICIPATION ET EVALUATION PAR LES HABITANTS
1.5 ÉVALUATION DE LA DIMENSION PARTENARIALE
1.6 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
2 LE LIEU D'ACCUEIL ENFANTS PARENTS (LAEP) ITINERANT - COMMUNAUTE DE COMMUNES DE CEZE CEVENNES
2.1 CONTEXTE ET OBJECTIFS INITIAUX DU PROJET
2.2 DESCRIPTION DU PROJET
2.3 BILAN QUALITATIF ET QUANTITATIF
2.4 PARTICIPATION ET EVALUATION PAR LES HABITANTS
2.5 ÉVALUATION DE LA DIMENSION PARTENARIALE
2.6 CONCLUSION ET PERSPECTIVES
3 MAISON DE SANTE PLURIDISCIPLINAIRE ET CENTRE DE SANTE - COMMUNE DU VIGAN ET COMMUNAUTE DE COMMUNES DU PAYS VIGANAIS
3.1 CONTEXTE ET OBJECTIFS INITIAUX DU PROJET
3.2 DESCRIPTION DU PROJET
3.3 BILAN QUALITATIF ET QUANTITATIF
3.4 PARTICIPATION ET EVALUATION PAR LES HABITANTS
3.5 ÉVALUATION DE LA DIMENSION PARTENARIALE
3.6 CONCLUSION ET PERSPECTIVES
4 LA SANTE MENTALE DES JEUNES – COMMUNAUTE DE COMMUNES COEUR DU JURA
4.1 CONTEXTE ET OBJECTIFS INITIAUX DU PROJET
4.2 DESCRIPTION DU PROJET
4.3 BILAN QUALITATIF ET QUANTITATIF
4.4 PARTICIPATION DES HABITANTS
4.5 ÉVALUATION DE LA DIMENSION PARTENARIALE
4.6 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
5 LE PROJET ALIMENTAIRE TERRITORIAL – COMMUNAUTE DE COMMUNES COEUR DU JURA
5.1 CONTEXTE ET OBJECTIFS INITIAUX DU PROJET
5.2 DESCRIPTION DU PROJET
5.3 BILAN QUALITATIF ET QUANTITATIF
5.4 PARTICIPATION ET EVALUATION PAR LES HABITANTS
5.5 ÉVALUATION DE LA DIMENSION PARTENARIALE
5.6 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
6 PREVENTION JEUNESSE – VILLE DE DOLE
6.1 CONTEXTE ET OBJECTIFS INITIAUX DU PROJET
6.2 DESCRIPTION DU PROJET
6.3 BILAN QUALITATIF ET QUANTITATIF
6.4 PARTICIPATION ET EVALUATION PAR LES HABITANTS
6.5 ÉVALUATION DE LA DIMENSION PARTENARIALE
6.6 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
7 LE PLAN D'ACTIONS UNIQUE SANTE SOCIAL FAMILLE (PLUSSF) – COMMUNAUTE DE COMMUNES DE LA CHATAIGNERAIE
7.1 CONTEXTE ET OBJECTIFS INITIAUX DU PROJET
7.2 DESCRIPTION DU PROJET
7.3 BILAN QUALITATIF ET QUANTITATIF
7.4 PARTICIPATION ET EVALUATION PAR LES HABITANTS
7.5 ÉVALUATION DE LA DIMENSION PARTENARIALE
7.6 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
8 LA MAISON FRANCE SERVICES DU PAYS DE LA CHATAIGNERAIE – COMMUNAUTE DE COMMUNES DE LA CHATAIGNERAIE
8.1 CONTEXTE ET OBJECTIFS INITIAUX DU PROJET
8.2 DESCRIPTION DU PROJET
8.3 BILAN QUALITATIF ET QUANTITATIF
8.4 PARTICIPATION ET EVALUATION PAR LES BENEFICIAIRES
8.5 ÉVALUATION DE LA DIMENSION PARTENARIALE
8.6 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
9 LE CENTRE DE RESSOURCES TERRITORIAL DE LA ROCHE-SUR-YON – CENTRE INTERCOMMUNAL D'ACTION SOCIALE DE LA ROCHE-SUR-YON
9.1 CONTEXTE ET OBJECTIFS INITIAUX DU PROJET
9.1.1 Contexte et cadre juridique
9.1.2 Objectifs
9.2 DESCRIPTION DU PROJET
9.3 BILAN QUALITATIF ET QUANTITATIF
9.4 PARTICIPATION ET EVALUATION PAR LES HABITANTS
9.5 ÉVALUATION DE LA DIMENSION PARTENARIALE
9.6 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
10 LE SCHEMA GERONTOLOGIQUE – CENTRE INTERCOMMUNAL D'ACTION SOCIALE DE LA ROCHE-SUR-YON
10.1 CONTEXTE ET OBJECTIFS INITIAUX DU PROJET
10.2 DESCRIPTION DU PROJET
10.3 BILAN QUALITATIF ET QUANTITATIF
10.4 PARTICIPATION ET EVALUATION PAR LES HABITANTS
10.5 ÉVALUATION DE LA DIMENSION PARTENARIALE
10.6 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
ANNEXE 2 : ATELIERS DE REFLEXION COLLECTIVE
POURQUOI DES ATELIERS COLLECTIFS ?
LES PARTICIPANTS
LE DEROULE DES ATELIERS
QUELQUES ENSEIGNEMENTS METHODOLOGIQUES
ANNEXE 3 : "CHECK LIST" POUR LES LANCEURS DE PROJET SUR LES TERRITOIRES
ANNEXE 4 : ECLAIRAGES SUR LES TROIS THEMATIQUES EXPLOREES PRIORITAIREMENT PAR LA MISSION
1 LA POLITIQUE D'ACCES AUX DROITS DES PERSONNES AGEES EN PERTE D'AUTONOMIE
1.1 LES INTERVENTIONS DU BLOC COMMUNAL DANS LE CHAMP DE L'ACCES AUX DROITS DES PERSONNES AGEES EN PERTE D'AUTONOMIE
1.1.1 Des interventions les plus souvent réalisées au titre de la clause de compétence générale, mais des textes de plus en plus précis
1.1.2 Le niveau soutenu des interventions du bloc communal est de mieux en mieux documenté
1.2 LES INSTITUTIONS ANIMANT ET PARTICIPANT A LA POLITIQUE D'ACCES AUX DROITS DES PERSONNES AGEES AU NIVEAU NATIONAL ET AU NIVEAU LOCAL
1.2.1 Au niveau national
1.2.2 Au niveau territorial
1.3 LA MISE EN PLACE PROGRESSIVE DU SERVICE PUBLIC DEPARTEMENTAL DE L'AUTONOMIE (SPDA)
2 LA LUTTE CONTRE LA PRECARITE ALIMENTAIRE
2.1 LES FONDEMENTS LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES
2.2 LES DIMENSIONS DE LA PRECARITE ALIMENTAIRE
2.3 LES PLANS, INSTANCES ET OUTILS DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA PRECARITE ALIMENTAIRE
2.3.1 Au niveau national
2.3.2 Au niveau territorial
2.4 LES CATEGORIES DE DISPOSITIFS
3 LA SANTE MENTALE DES ADOLESCENTS
3.1 CADRE GENERAL – ENJEUX POLITIQUES INTERNATIONAUX
3.2 CADRE GENERAL – CHRONOLOGIE DE LA STRUCTURATION D'UNE POLITIQUE PUBLIQUE EN FRANCE
3.3 LES DIMENSIONS DU BIEN-ETRE ET DE LA SANTE MENTALE DES ADOLESCENTS
3.3.1 La souffrance psychique des adolescents
3.3.2 L'organisation du soin et ses dispositifs
3.3.3 L'enjeu des compétences psychosociales
3.3.4 La santé affective et sexuelle
3.3.5 L'exposition aux violences
3.3.6 Addictions et écrans
3.4 CADRE ET OUTILS DE L'ACTION TERRITORIALE EN MATIERE DE BIEN-ETRE ET SANTE MENTALE DES ADOLESCENTS
3.4.1 Cadre législatif (extraits)
3.4.2 Les outils de coordination territoriale
3.5 ELEMENTS D'ACTUALITE SUR L'ENGAGEMENT DU BLOC COMMUNAL
- Type de document : Rapport d'inspection
- Pagination : 209 pages
- Édité par : Inspection générale des affaires sociales