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La France compte 34 875 communes en métropole et dans les départements d'outre-mer (DOM) au 1er janvier 2025 : cela représente 40 % du nombre total de communes de l'Union européenne alors que la France comptabilise 15 % de la population européenne. Cette singularité communale française repose sur un attachement très fort à la commune en tant que creuset d'identité et échelon administratif de proximité. Elle engendre une seconde particularité, le développement, depuis la fin du XIXe siècle, de différentes formes de coopération intercommunale, dans une nécessaire adaptation des périmètres communaux aux réalités socio-économiques des territoires.
La fixation d'un principe de couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, duquel découle l'obligation, pour les communes, d'adhérer à une structure intercommunale, et l'augmentation du seuil minimal de population pour constituer des EPCI à fiscalité propre fixé par la loi NOTRe à 15 000 habitants (5 000 pour les zones de montagne) ont conduit les préfets à arrêter de nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI).
La mission d'information dresse le bilan d'un réel dysfonctionnement dans le "couple intercommunalité-communes" : certains élus ont le sentiment d'être relégués au rang de simples observateurs de décisions prises ailleurs et avec des structures administratives qui les ignorent. Les rapporteurs proposent une meilleure implication des maires et des élus municipaux dans le fonctionnement intercommunal, par la mise en place de modes de gouvernance plus inclusifs et plus participatifs (le mode d'élection actuel des conseillers communautaires, par "fléchage" depuis la liste des candidats au conseil municipal, pour les communes de 1 000 habitants et plus garantit le fait que le conseil communautaire soit l'émanation des conseils municipaux). Par ailleurs, la formation des élus locaux constitue un autre levier d'amélioration de la gouvernance des intercommunalités. La mission propose, parmi la vingtaine de recommandations qu'elle liste, un assouplissement des règles de répartition des compétences entre communes et intercommunalités par une extension des possibilités de transfert de compétences "à la carte" et la définition de l'intérêt communautaire sur la base de critères formalisés et objectifs.
INTRODUCTION
L'ESSENTIEL
I. RENOUER AVEC LES RACINES PARTENARIALES DE L'INTERCOMMUNALITÉ
A. UNE RÉPONSE À L'ÉMIETTEMENT COMMUNAL
1. Le défi du morcellement communal : une constante dans l'histoire institutionnelle française
a) Un éparpillement qui pose d'emblée la question de la coopération entre communes
b) Les syndicats de communes, première forme d'intercommunalité de services
2. Le renforcement de l'intercommunalité sous la Ve République : un fil rouge des réformes territoriales successives
a) La création de nouvelles formes de regroupement communal
b) L'intercommunalité "fédérative" à fiscalité propre : une originalité française pour éviter les phénomènes de concurrence entre collectivités
B. AVEC LES LOIS "MAPTAM" ET "NOTRE", UN PAYSAGE INTERCOMMUNAL BOULEVERSÉ PAR DE NOMBREUX "MARIAGES FORCÉS"
1. "Big is beautiful" : de l'incitation à l'injonction
a) Le bilan mitigé de la politique de promotion des regroupements communaux
b) Le passage à une logique d'injonction à la coopération intercommunale
2. Une mise en œuvre hétérogène ayant conduit, dans de nombreux territoires, à des regroupements au forceps
a) Les préfets ont été chargés d'achever la carte intercommunale
b) Des préfets dotés de pouvoirs dérogatoires pour arrêter les schémas départementaux de coopération intercommunale
c) Une couverture intégrale du territoire par des structures intercommunales, parfois au prix de "mariages forcés"
3. La rationalisation de l'intercommunalité sans fiscalité propre
C. RÉALITÉ ET PERCEPTION DE L'INTERCOMMUNALITÉ
1. L'hétérogénéité des situations intercommunales, reflet de la diversité des territoires
2. Un sentiment de dépossession très présent chez les maires et les élus municipaux, révélateur d'un défaut de gouvernance intercommunale
3. Une appréciation globalement positive de l'intercommunalité de la part des exécutifs intercommunaux
4. Renouer avec une logique de partenariat de territoire en conciliant stabilisation de la carte intercommunale et évolution parfois nécessaire
II. LE FONCTIONNEMENT INTERNE DES INTERCOMMUNALITÉS : FAVORISER LES SOLUTIONS CONCERTÉES ENTRE LES ÉLUS
A. L'INTERCOMMUNALITÉ, UNE SUPER-COMMUNE ?
1. Le couple intercommunalité-communes : un équilibre délicat entre logique intégrative et autonomie communale
a) Les communes face au risque d'autonomisation de l'intercommunalité
b) Mieux associer les élus municipaux au fonctionnement des intercommunalités
c) Conforter le statut de l'élu local
d) La formation des élus municipaux et des exécutifs communautaires : un levier d'amélioration de la gouvernance
e) Rapprocher l'action intercommunale des citoyens
2. Renforcer l'implication de l'ensemble des parties prenantes dans une démarche de projet de territoire
a) Le projet de territoire : un document-cadre reconnu par la loi, mais non obligatoire
b) En pratique, un usage à géométrie variable d'un outil stratégique pourtant indispensable à une vision intercommunale partagée
c) Améliorer la légitimité politique du projet de territoire
3. Renforcer l'État territorial, partenaire au service des communes
B. ASSOUPLIR LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES DES COMMUNES ET DES INTERCOMMUNALITÉS
1. Les compétences obligatoires : en finir avec le sentiment de dépossession
a) Le choix d'approfondir l'intercommunalité par le transfert obligatoire de nombreuses compétences structurantes aux intercommunalités
b) Des transferts obligatoires de compétences générant un sentiment de dépossession chez les élus locaux
2. Assouplir les règles de répartition des compétences afin d'adapter l'intercommunalité à la diversité des territoires
3. Rationaliser la répartition des compétences : appliquer strictement le principe de subsidiarité
a) L'intérêt communautaire permet de donner corps au principe de subsidiarité
b) Un intérêt communautaire défini librement par les conseils communautaires
III. L'EFFICACITÉ ET LE FINANCEMENT DES SERVICES PUBLICS LOCAUX : MOBILISER PLEINEMENT LES INSTRUMENTS INTERCOMMUNAUX EXISTANTS
A. MALGRÉ UNE HAUSSE DE LA DÉPENSE INTERCOMMUNALE DEPUIS DIX ANS, L'ACCÈS ET LA QUALITÉ DU SERVICE PUBLIC RESTENT PERFECTIBLES
1. La hausse des dépenses du bloc communal traduit une hausse du niveau de service
a) Les dépenses du bloc communal ont fortement augmenté ces dernières années, particulièrement celles des intercommunalités
b) Un "effet rebond" des dépenses du bloc communal, moindre dans les intercommunalités les plus intégrées
2. La performance et l'efficacité des services publics intercommunaux sont encore perfectibles
a) Les bienfaits de l'intercommunalité pour l'accès aux services publics ne semblent guère perçus par les élus communaux
b) Mieux évaluer l'efficacité des services intercommunaux
B. CRÉER DES RELATIONS FINANCIÈRES INTERCOMMUNALES PLUS PARTENARIALES ET STRATÉGIQUES
1. Des attributions de compensation (AC) parfois inadaptées à la réalité des coûts d'exercice des compétences
a) Les transferts de compétence au sein du bloc communal impliquent également des attributions de compensation (AC)
b) Un montant de plus en plus décorrélé de la réalité des charges transférées
c) Assouplir le mode de révision des attributions de compensation, mais entouré de garde-fous
2. Favoriser le recours à des instruments de solidarité intercommunale
a) Mobiliser la dotation de solidarité communautaire (DSC)
b) Faire des versements du FPIC un véritable levier de la solidarité intercommunale
3. Faire de l'intercommunalité un soutien des initiatives communales : pour un bon usage des fonds de concours
a) Des fonds de concours pas toujours au service de projets stratégiques
b) Mettre les fonds de concours au service du projet de territoire
C. APPROFONDIR LES MUTUALISATIONS, PREMIÈRE RAISON D'ÊTRE DE L'INTERCOMMUNALITÉ
1. Des mutualisations encore insuffisamment mises en œuvre
a) Une raison d'être de l'intercommunalité aux multiples formes
b) Des mutualisations inégalement mises en œuvre et dont la performance devrait être améliorée
2. Poursuivre le développement des mutualisations intercommunales
a) Favoriser l'adoption systématique d'un schéma de mutualisation
b) Développer les services communs, dispositif vertueux
CONCLUSION
LISTE DES RECOMMANDATIONS
TRAVAUX DE LA MISSION
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES
LISTE DES DÉPLACEMENTS
TABLEAU DE MISE EN ŒUVRE ET DE SUIVI
CONTRIBUTION DU GROUPE CRCE-K
GLOSSAIRE
- Type de document : Rapport parlementaire
- Pagination : 134 pages
- Édité par : Sénat
- Collection : Les Rapports du Sénat
- Numéro dans la série : 900
