Rapport d'information déposé par la commission des affaires européennes sur le premier paquet Mobilité, présenté par la Commission européenne le 31 mai 2017

SYNTHÈSE DU RAPPORT

SUMMARY OF THE REPORT

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE : VOLET ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

I. UN VOLET ÉCONOMIQUE ET SOCIAL INDISPENSABLE MAIS QUI DIVISE FORTEMENT LES ÉTATS MEMBRES
 A. UNE HARMONISATION LOIN D’ÊTRE ACHEVÉE CONJUGUÉE À DES DISPARITÉS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES PERSISTANTES
 1. Une articulation complexe de réglementations elles-mêmes complexes
 a. Un encadrement européen complexe
 b. La grande diversité des cadres nationaux
 2. Un fractionnement réglementaire accentué par les disparités économiques et sociales au sein de l’Union européenne
 a. Une divergence persistante des conditions d’emploi, des niveaux de rémunération et des coûts de revient
 b. Un basculement des activités de transport routier de marchandises vers les acteurs établis hors du cœur géographique de l’Union qui s’accentue

B. UN CLIVAGE ENTRE « PAYS CABOTÉS » ET « PAYS CABOTANTS » QUI PERDURE
 1. Un clivage apparu dès l’évaluation du paquet routier de 2009
 a. La mobilisation des « États cabotés » contre la libéralisation totale du cabotage
 b. Les efforts des « États cabotants » pour privilégier la liberté de circulation
 c. La formalisation en réponse de l’Alliance du Routier au début de 2017
 2. Une division persistante sur les enjeux cruciaux lors des deux Conseils Transport de 2017 comme au Parlement européen
 a. L’esquisse au Conseil d’un compromis sur les seuls sujets les moins polémiques
 b. Des divergences au Parlement européen sur l’intensité des règles mais un consensus sur la nécessité d’assurer des contrôles efficaces

II. L’ENJEU CRUCIAL DU TRIANGLE « ÉTABLISSEMENT – DÉTACHEMENT – CABOTAGE »
 A. HARMONISER LES CONDITIONS D’ACCÈS À LA PROFESSION POUR LUTTER CONTRE LE PHÉNOMÈNE DES SOCIÉTÉS « BOÎTES-AUX-LETTRES »
 1. Le recours aux sociétés « boîtes aux lettres » pour contourner les règles sociales et le droit du travail
 a. L’accès à la profession, un cadre juridique imparfait
 b. L’essor récent du phénomène des sociétés « boîtes aux lettres »
 2. Le renforcement bienvenu des critères régulant l’accès à la profession de transporteur routier
 a. Un durcissement des conditions d’établissement et d’honorabilité proposé par la Commission et soutenu par les co-législateurs
 b. L’exigence d’une cohérence d’un paquet à l’autre

B. RÉSOUDRE PAR LE HAUT DANS LA « LEX SPECIALIS » LES DIVERGENCES D’APPROCHE EN MATIÈRE DE DÉTACHEMENT DÉJÀ EXPRIMÉES LORS DE LA RÉVISION EN COURS DE LA DIRECTIVE DE 1996
 1. Un secteur qui n’est pas en principe exclu du champ juridique du détachement
 a. Un cadre juridique ambigu
 b. Une application des normes aujourd’hui plus stricte mais contestée par la Commission européenne
 2. Le renvoi pour le transport routier à une loi spéciale par la révision en cours de la directive de 1996 sur le détachement
 a. Le choix par la Commission européenne d’un cadre particulier pour le transport routier
 b. L’accord intervenu au Conseil EPSCO du 23 octobre dernier
 3. Détourner le principe accepté de l’application du détachement dans le secteur routier en ouvrant largement les dérogations n’est pas acceptable
 a. L’instauration de seuil de déclenchement, inacceptable dans son principe, inapplicable dans la pratique
 b. Une négociation limitée à ce stade au Conseil au champ d’application de la loi spéciale et des signaux négatifs au Parlement européen

C. FACILITER L’APPLICATION DES RÈGLES DU CABOTAGE POUR MIEUX EN CONTRÔLER LA MISE EN OEUVRE : UNE LIBÉRALISATION QUI NE DIT PAS SON NOM
 1. L’ouverture très encadrée du cabotage par le paquet Transport de 2009
 a. La double contrainte posée par le paquet Transports de 2009
 b. L’interprétation stricte de l’avocat général de la Cour de Justice de l’Union Européenne
 2. Déplafonner le nombre illimité d’opérations et les ouvrir aux États limitrophes en échange d’une réduction de la période autorisée : une libéralisation du cabotage sans le dire
 a. Un encadrement du cabotage si allégé qu’il en devient inopérant
 b. La seule réponse pertinente : maintien de la règle des « trois en sept » et instauration d’une période de carence

III. MIEUX PRENDRE EN COMPTE DES FACTEURS SPÉCIFIQUES PERTURBANT LE BON FONCTIONNEMENT DU TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES EN EUROPE
 A. REVOIR L’ENCADREMENT DES TEMPS DE REPOS POUR MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES SPÉCIFICITÉS DES TRAVAILLEURS MOBILES : LE RISQUE D’UN DÉSÉQUILIBRE
 1. Les règles existantes : assurer un équilibre entre protection des conducteurs et flexibilité d’organisation pour les entreprises en mettant au premier plan la sécurité routière et la santé des conducteurs
 a. L’encadrement strict des temps de conduite et de repos
 b. La récente clarification de la Cour de Justice de l’Union européenne sur les conditions dans lesquelles le repos est pris
 2. L’objectif affiché par la Commission européenne : clarifier les règles, offrir plus de souplesse aux entreprises tout en favorisant le retour régulier des conducteurs à leur domicile
 3. Un équilibre qui doit être mieux encadré pour atteindre l’objectif visé
 a. Le risque d’un compromis boiteux sur le repos en cabine
 b. L’affaiblissement de la différenciation entre règle et exception en matière de repos

B. PRENDRE ENFIN ACTE DU RECOURS ACCRU AUX VÉHICULES UTILITAIRES LÉGERS ET INCLURE CES DERNIERS DANS LE CHAMP DE LA RÉGLEMENTATION DU TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES : DES PROPOSITIONS TROP MODESTES POUR ÊTRE EFFICACES
 1. Le paradoxe des véhicules utilitaires légers : une flotte bien plus importante numériquement que la flotte poids lourds et bien moins encadrée
 a. Une flotte en moyenne cinq fois plus importante que la flotte poids lourds
 b. Une flotte pourtant exemptée de la plupart des normes européennes encadrant le transport routier de marchandises
 2. Les véhicules utilitaires légers non établis : un phénomène difficilement contrôlable et en croissance
 3. Un encadrement insuffisamment ambitieux malgré les avancées de la négociation
 a. Des propositions modestes dans le projet de la Commission
 b. Un compromis présenté par la Présidence et des propositions du rapporteur du Parlement européen en deçà de l’ambition nécessaire

C. ASSOUPLIR LES RÈGLES DE LOCATION DE VÉHICULES SANS CHAUFFEUR HORS DE L’ÉTAT D’ÉTABLISSEMENT : UN RISQUE ACCRU DE FRAUDES
 1. Un principe, l’utilisation temporaire de véhicules loués hors de l’État d’établissement, dont l’application aujourd’hui n’est pas harmonisée
 2. La proposition de la Commission européenne : faire du recours à la location temporaire de véhicules utilitaire une modalité ordinaire du transport de marchandises
 3. De possibles biais qui justifient la mise en place de garanties

DEUXIÈME PARTIE : VOLET CONTRÔLE ET NUMÉRISATION

I. DES CONTRÔLES HARMONISÉS ET RENFORCÉS TANT DANS LEUR APPROCHE QUE DANS LEURS MODALITÉS
 A. UNE APPROCHE PAR LE RISQUE HARMONISÉE
 1. Un système de classification par niveau de risque obligatoire mais disparate
 a. Mieux cibler les contrôles grâce à une évaluation du risque
 b. Un objectif louable entravé par l’absence de méthodologie commune
 2. Une notation harmonisée, renforcée et accessible
 a. Une méthodologie commune élaborée par la Commission européenne
 b. Des critères élargis
 c. La notation, une nouvelle donnée obligatoire
 3. Des propositions bienvenues mais qui ne pourront être efficaces à ce stade par le biais des seuls contrôles sur route

B. UN OBJECTIF, DES CONTRÔLES PLUS NOMBREUX ET MIEUX ORGANISÉS
 1. Des contrôles renforcés quantitativement et qualitativement
 a. Des objectifs annuels de contrôle fixés aux États membres
 b. L’obligation de contrôles concertés en matière de cabotage
 c. Un contrôle accru sur la proportionnalité des sanctions
 d. Un objectif en trompe l’œil ?
 2. La volonté de faciliter les échanges d’information entre États membres
 a. Une obligation de coopération rapide
 b. Un biais regrettable, l’absence de critère objectif de rejet d’une demande et de recours en cas de blocage entre deux États membres
 3. Une harmonisation trop fermée des contrôles et des exigences administratives en matière de détachement et d’établissement
 a. Des mesures de contrôle et d’exigences administratives en matière de détachement et d’établissement limitativement énumérées
 b. Une harmonisation des règles qui se fait au détriment du contrôle effectif de ces dernières

II. DES CONTRÔLES OPTIMISÉS GRÂCE AUX OUTILS NUMÉRIQUES
 A. UTILISER ENFIN PLEINEMENT LES OUTILS EUROPÉENS EXISTANTS
 1. Rendre opérationnel le registre européen des entreprises de transport routier
 a. Une obligation déjà ancienne, établir et interconnecter les registres nationaux des entreprises de transport par route…
 b. … qui reste à mettre en œuvre dans l’ensemble de l’espace européen
 2. Avancer résolument l’échéance prévue pour le tachygraphe intelligent
 a. Un outil permettant d’assurer un respect plus rigoureux du droit applicable au fret routier, le tachygraphe intelligent
 b. Renforcer les contrôles implique de raccourcir la période de transition pour la flotte existante au 15 juin 2019
 3. Améliorer l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier et faciliter l’échange transfrontalier d’informations sans porter atteinte aux systèmes performants existants ni aux objectifs relatifs aux véhicules utilitaire légers
 a. Le service européen de télépéage au service du bon fonctionnement du marché intérieur et de la réalisation des objectifs de politique de transport
 b. Des ajustements bienvenus mais des garde-fous nécessaires
 4. L’obligation nouvelle de détention sous format électronique de la déclaration de détachement

B. MIEUX TIRER AVANTAGE DE LA MOBILITÉ CONNECTÉE
 1. Généraliser l’usage de la lettre de voiture électronique
 a. Une nouvelle génération de lettre de voiture
 b. Des avantages encore accrus avec la version électronique
 c. Un outil efficace de lutte contre les fraudes au cabotage et au détachement
 2. Enrichir les bases de données et les dématérialiser

TROISIÈME PARTIE : VOLET TARIFICATION DES INFRASTRUCTURES

I. LE CADRE GÉNÉRAL PROPOSÉ PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE POUR UN TRANSPORT ROUTIER PLUS EFFICIENT ET PLUS PROPRE
 A. LE TRANSPORT AU CARREFOUR DE DEUX ENJEUX MAJEURS
 1. Un enjeu pour la planète et le respect de nos engagements internationaux : les émissions de gaz à effet de serre
 2. Un enjeu sanitaire et un risque juridique : la pollution atmosphérique

B. LA STRATÉGIE EUROPÉENNE POUR UNE MOBILITÉ À FAIBLES ÉMISSIONS
 1. Augmenter l’efficience du système de transport
 2. Accélérer le déploiement d’énergies alternatives à faibles émissions pour le transport
 3. Poursuivre l’effort en faveur de la réduction des émissions de CO2 des véhicules et se diriger vers des véhicules à émission faible ou nulle zéro

II. LA RÉVISION DU CADRE EUROPÉEN DE TAXATION DES INFRASTRUCTURES, UN PRINCIPE BIENVENU MAIS DES MODALITÉS À REVOIR
 A. LA RÉVISION DE LA DIRECTIVE « EUROVIGNETTE », L’OBJECTIF DE COUVERTURE DE TOUS LES COÛTS ATTACHÉS AU TRANSPORT ROUTIER PAR TOUS LES USAGERS DE LA ROUTE
 1. La directive « Eurovignette », le cœur du cadre réglementaire européen en matière de taxation liée à l’utilisation des infrastructures routières
 a. Un cadre juridique déjà révisé à plusieurs reprises
 b. Deux principes socles, « l’utilisateur payeur » et « le pollueur-payeur », mis en œuvre mais de manière partielle
 2. La proposition de la Commission européenne : une harmonisation accrue fondée sur la mise en œuvre renforcée de ces deux principes
 a. Une application du principe « utilisateur-payeur » étendue dans son champ comme dans ses modalités
 b. Une modulation des redevances d’infrastructure fondée sur un critère supplémentaire, les émissions de CO2
 c. Un panel d’outils pour l’application du principe « pollueur-payeur » renouvelé
 d. Le maintien de l’absence d’affectation des ressources financières issues des péages aux infrastructures routières, mais une obligation de rendre compte de leur usage

B. UN NIVEAU D’AMBITION ENCORE REHAUSSÉ PAR LES RAPPORTEURS DU PARLEMENT EUROPÉEN, AU RISQUE DE RIGIDITÉS CONTREPRODUCTIVES
 1. Tarification des infrastructures : harmoniser plus vite et plus fort
 a. L’harmonisation portée par la révision de la directive « Eurovignette » encore accentuée par la rapporteure du Parlement européen
 b. Une exigence similaire d’approfondissement pour les trois rapporteurs sur les textes en rapport avec la directive « Eurovignette »
 2. La nécessité d’une approche plus souple et mieux proportionnée
 a. La directive « Eurovignette » et la directive du Conseil : permettre aux États membres de choisir les solutions les plus adaptées à leur contexte
 b. Le projet de règlement sur la surveillance et la communication des données : une meilleure articulation avec les règles européennes en matière de certification

EXAMEN EN COMMISSION

PROPOSITION DE RÉSOLUTION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION

MOTION FOR A EUROPEAN RESOLUTION

ANNEXES
 ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR
 ANNEXE 2 : AUDITIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES
 1. Audition, le 23 novembre 2017, de Mme Élisabeth Borne, ministre auprès du ministre d’État, ministre de la Transition écologique et solidaire, chargée des Transports, préalable au Conseil « Transports, télécommunications et énergie » du 5 décembre 2017
 2. Communication, le 30 novembre 2017, de M. Damien Pichereau, référent de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, sur le paquet « Mobilité I »
 ANNEXE 3 : DES TRANSPORTS ROUTIERS DE MARCHANDISES DE PLUS EN PLUS CONNECTÉS