Texte intégral
Mesdames, Messieurs,
C'est avec un ordre du jour important que nous nous réunissons aujourd'hui. C'est en effet devant le Conseil National d'Aménagement et de Développement du Territoire que j'ai souhaité faire la première présentation officielle du projet de Loi d'Aménagement Durable du Territoire portant modification de la Loi d'Orientation et d'Aménagement et de Développement du Territoire du 5 février 1995. Nous y consacrerons la matinée, à laquelle je prendrai part jusqu'à 10 h 30, étant retenue en fin de matinée par une réunion de travail du gouvernement.
L'après-midi sera consacré à un débat d'orientation sur la base des quatre rapports de mission remis par MM. Auroux, Chérèque, Morvan et Trousset que je remercie chaleureusement. Un débat pour lequel je vous retrouverai lors de la conclusion afin de prendre connaissance de vos réflexions et vous faire part des éléments d'enseignement que j'en tire.
Mais, pour commencer, je voudrais accueillir, au nom du gouvernement et en votre nom à tous, les nouveaux membres du Conseil désignés, parfois redésignés, pour représenter les Conseils Régionaux et les Conseils Généraux.
Bienvenue donc à MM. Henri Collard et Jean-Luc Poudroux qui représentent les conseils généraux.
J'ai aussi le plaisir d'accueillir M. Etienne Lapeze qui remplacera M. Luc Guyau pour représenter la Fédération Nationale des Syndicats d'Exploitants Agricoles, et M. Daniel Tardy, qui devrait remplacer M. Philippe Levaux pour le Conseil National du Patronat Français.
Le caractère récent de ces désignations n'a pas permis que les arrêtés officiels de nomination soient signés par le premier Ministre. Je vous propose toutefois de considérer que nous siégeons valablement, les nominations proposées par les associations d'élus, le CNPF et la FNSEA n'appelant pas d'observation de la part du gouvernement.
L'Assemblée du Conseil National étant ainsi complètement constituée, je vous propose de consacrer quelques minutes en fin de matinée afin de compléter la liste des membres de la commission permanente du Conseil National, en particulier pour compléter ou confirmer les représentants en leur sein de collège des présidents de conseil régional (la place de M. Jacques Blanc étant à pourvoir), et des présidents de conseil général.
C'est, en outre, avec plaisir que je vous accueille dans les locaux du Ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, en faisant en sorte que nous travaillions dans les meilleures conditions que lors de la précédente réunion.
Avant de passer à la présentation de la Loi d'Aménagement Durable du Territoire, je vous signale que vous disposez dans votre dossier du compte rendu de la séance du 17 février 1998, pour laquelle je vous demande de faire part de vos observations éventuelles avant de le soumettre à votre approbation.
Y a-t-il sur l'ordre du jour ou sur le compte rendu du 17 février des observations ou des remarques ?
En l'absence de remarques (ou sous réserve des modifications sollicitées et acceptées), je vous propose d'approuver le compte rendu du 17 février.
Deuxième partie : Présentation de la LADT
Vous avez reçu l'avant-projet de Loi d'Aménagement Durable du Territoire. Ce document fait encore l'objet de quelques modifications avant sa rédaction définitive qui sera adressée très prochainement au Conseil d'Etat.
Ce projet de loi sera à l'ordre du jour de l'Assemblée Nationale au cours du quatrième trimestre de cette année.
Ce texte permet de cadrer la phase d'élaboration des schémas et des projets de développements régionaux, leurs traductions dans les contrats Etat-Régions et les documents de programmation des Fonds européens. Il constitue aussi le cadre d'élaboration de projets de développements locaux à l'échelle des pays et des agglomérations.
Il s'inscrit en cohérence avec le projet de loi présenté par M. Jean-Pierre Chevenement sur la simplification et le renforcement de l'intercommunalité.
Je vous propose d'en prendre pleinement connaissance et de formuler les questions et les premières observations que ce projet de loi vous inspire, sans pour autant épuiser son examen. La concertation qui s'ouvre permettra d'éclairer la position du gouvernement et de préparer le débat au Parlement.
J'ai simultanément sollicité l'avis du Conseil Economique et Social sur ce texte. J'ai en effet souhaité que la concertation se fasse sur la base d'un texte arrêté, qui fournisse un cadre au débat.
Venons-en au fond :
Un rappel tout d'abord sur les caractéristiques d'un tel texte :
1. Il s'agit d'une loi d'orientation qui donne les grands axes, sans entrer dans le détail.
2. Il s'agit d'une modification d'un texte existant : la Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement du Territoire du 5 février 1995, dite loi Pasqua. Il s'articule avec les projets de loi à venir, relatifs à l'approfondissement et à la simplification de l'intercommunalité, à l'intervention économique des collectivités locales, et enfin à l'initiative économique. Il n'abroge ni ne se substitue complètement à la loi de février 1995, qui n'a fait l'objet que d'une application très partielle de la part des deux gouvernements précédents.
Ne figurent pas non plus dans ce texte ni la question de la présidence du présent Conseil national d'aménagement et de développement du territoire, dont vous avez souhaité qu'il reste présidé par le Premier ministre et le ministre en charge de l'Aménagement du territoire, ni l'Outre-mer, qui fera l'objet d'une approche spécifique.
La loi de 1995 constituait à elle seule presque un programme de gouvernement. C'était un peu son objet à l'époque, et elle induisait en tout cas un ordre du jour parlementaire chargé pour plusieurs sessions.
Nombre de ses dispositions, dont la mise en uvre est engagée, représentent une avancée intéressante : les Directives territoriales d'aménagement, les pays, la création du Fonds National d'Aménagement et de Développement du Territoire, du Fonds d'Intervention des Transports Terrestres et des Voies Navigables, et du Fonds de Gestion de l'Espace Rural, les zonages Des dispositions ont été engagées par l'actuel gouvernement. Il en est ainsi du Fonds National de Développement Economique (que j'ai doté pour la première fois cette année).
D'autres dispositions sont restées à l'état d'intentions louables, comme les Schémas Interrégionaux, les compétences, la péréquation des ressources, la simplification et la démocratie de la coopération intercommunale, la coopération transfrontalière ou encore la consultation directe des habitants. La Loi Pasqua renvoyait en effet de nombreuses dispositions à la promulgation d'autres lois ainsi qu'à des lois de programmation quinquennales, dont aucune n'avait été concrètement engagée.
Les dernières dispositions, enfin, apparaissent inapplicables, comme la multiplication des lois de programmation quinquennales, ou encore anecdotiques, telles la déclaration de location-touristique (art. 86), la carte des officines de pharmacie (art. 30)
Il convient donc de s'attacher au nouvel équilibre que propose la loi ainsi modifiée, qui comprend à la fois les dispositions maintenues de la loi de 1995 et les modifications proposées dans le présent texte.
Cela est particulièrement important pour apprécier l'équilibre proposé entre développement urbain et développement rural. Le présent projet introduit des dispositions pour le milieu urbain, au même titre que pour le milieu rural, alors que la loi de 1995 était presque exclusivement ruraliste. Les dispositions s'appliquant au milieu rural sont cependant pour l'essentiel maintenues, voire mieux définies par le présent projet.
Je tiens donc à m'inscrire en faux contre la présentation qui a pu être faite du projet, selon laquelle il ne s'occuperait que de ville. Bien au contraire, il repose sur l'idée d'un développement en synergie des villes et des campagnes, synergie que les approches précédentes n'ont pas été capables d'engendrer.
En effet, jamais les activités n'ont été aussi concentrées dans les métropoles. Jamais, non plus, les inégalités infra-régionales ou interrégionales n'ont été tant ressenties. Jamais, enfin, la rapidité et l'ampleur de l'évolution des mécanismes économiques et sociaux, notamment la mondialisation des échanges, l'intégration communautaire et la décentralisation, n'ont rendu aussi nécessaire une évolution des instruments traditionnels de l'aménagement du territoire.
Le besoin d'aménager le territoire est ressenti d'autant plus fortement que les politiques sociales et les actions en faveur de l'emploi heurtent frontalement les logiques économiques qui concentrent, sélectionnent et organisent le développement autour de quelques espaces privilégiés. Les outils d'aménagement du territoire doivent être l'expression spatiale de la solidarité dont les Français ont besoin.
Le titre de la loi a changé. Elle s'appelle " Loi d'aménagement durable du territoire ". Il ne s'agit pas d'un caprice de vocabulaire, mais d'un changement d'esprit. Cela exprime la volonté d'introduire la notion de développement durable dans l'aménagement du territoire, et fait écho à la volonté du gouvernement de marier les concepts d'environnement et d'aménagement du territoire dans le cadre de mon ministère.
Avec le nouveau texte de loi, le gouvernement poursuit 4 priorités.
Première priorité : réduire les inégalités territoriales. L'aménagement durable du territoire doit en particulier permettre de favoriser le développement des zones rurales, sur la base des projets d'initiative locale. Il doit aussi faciliter l'émergence de nouveaux pôles de développement à partir des agglomérations. Il doit, pour ce faire, s'appuyer à la fois sur la capacité d'initiative du monde rural et sur le rôle structurant des villes pour revitaliser l'ensemble du tissu local. Cela doit nous conduire à réorienter les aides économiques et les priorités des programmes d'infrastructures. Dans le monde rural, les contrats Etat/régions insisteront ainsi particulièrement sur l'aide à l'animation et au montage de projets, pour que les bonnes idées des acteurs de terrain deviennent plus facilement des projets viables.
Deuxième priorité, et objectif de fond : jeter les bases d'un développement durable, qui permette à la France non seulement de respecter ses engagements internationaux pris aux sommets de Rio de Janeiro, de New York et de Kyoto, mais aussi de promouvoir un modèle de croissance qui économise les ressources et privilégie les stratégies de long terme.
Le territoire et les milieux naturels sont enfin reconnus comme des ressources dont la valorisation combine la création d'activité économique et l'amélioration de la qualité de vie, dans le respect de leur préservation. Ils ne sont plus considérés comme un espace consommable, voué à la destruction au bénéfice d'activités variées.
Troisième priorité : consolider les sites à vocation internationale en assurant une meilleure affectation et une organisation plus efficace des fonctions de l'intelligence et des savoirs, en déconcentrant les services publics vers les régions, en assurant les liaisons avec les autres métropoles régionales européennes, et en favorisant l'émergence de vocations économiques spécifiques.
Plus largement, le projet de loi vise à permettre aux territoires de rendre les services attendus par la population, en cohérence avec l'échelle et la structure européennes, nécessaires, et qui constituent la base des schémas de services collectifs : l'organisation de l'enseignement supérieur et de la recherche, les questions liées à la mobilité, à l'information, à l'énergie ou aux équilibres environnementaux se posent en effet à cette échelle.
Quatrième priorité : consolider la décentralisation. L'aménagement durable du territoire doit résulter d'un partenariat rénové entre l'Etat, qui fixe les règles et veille à l'équité et à la cohérence, et les acteurs locaux porteurs de projet. Le rôle de la région y est affirmé, par sa position à l'interface entre le processus ascendant du local, que nourrit la mobilisation des acteurs locaux, et le processus descendant de l'Etat, qui équilibre et intègre au nom de l'unité et de l'intérêt national.
Les départements y trouvent leur place, au travers de leurs compétences, notamment en matière d'aménagement rural et de remembrement agricole, par la gestion des espaces naturels sensibles, par leur rôle dans les infrastructures et les transports départementaux, ainsi qu'en matière de collèges, d'action sociale, d'insertion et d'organisation de l'habitat. Ils seront, à ce titre, concernés par la contractualisation.
Notre loi favorise la coopération entre les différents acteurs du développement et privilégie l'organisation en réseaux qui, par leur souplesse et leur interactivité, favorisent l'autonomie des personnes et des petites unités.
Tel est, dans ses grandes lignes, l'esprit général de la loi. Le débat qui suivra nous permettra, le cas échéant, d'aborder les évolutions, article par article. Je me contenterai en introduction d'en mentionner les principales.
En premier lieu, une affirmation plus forte de la référence à l'Europe et de la nécessaire cohérence du niveau national avec le niveau européen, qui modèle de plus en plus les mécanismes économiques, mais qui est aussi, par la mise en uvre des fonds structurels, un levier sans cesse plus important de l'aménagement du territoire.
Devant le constat de la faiblesse des autorités régulatrices à l'échelle européenne ou mondiale, et face au poids du marché, il m'apparaît important de renforcer les mécanismes régulateurs nationaux, en cohérence avec les mécanismes régulateurs émergeant à l'échelle européenne. C'est pourquoi notre texte vise à renforcer les préoccupations sociales et environnementales, et à mieux intégrer les populations et les acteurs dans les processus économiques et sociaux en cours.
Deuxième grande évolution : un principe de subsidiarité cher au développement durable. Au lieu de concevoir l'aménagement du territoire depuis le haut dans un SNADT, on fait de l'échelon régional le niveau pertinent d'organisation des territoires. Au lieu de partir d'une logique d'offre de grands équipements, on identifie les besoins en services des populations et on bâtit une offre correspondant à cette demande. Un exemple simple à comprendre, celui des transports. Au lieu de partir d'une conception séparée secteur par secteur (un schéma des TGV, un schéma des autoroutes), qui laisse au niveau régional le soin de se battre pour telle ou telle portion d'équipement, on demande à chaque région d'évaluer les besoins globaux de transport des personnes et des marchandises. Et ensuite on voit comment ces besoins se déclinent en offre multimodale.
C'est ainsi que nous avons identifié 8 grands schémas de services collectifs. Ils visent à répondre, à une échelle interrégionale, aux besoins de services à rendre à la population, en cohérence avec l'échelle continentale à laquelle ils se posent. Ils prennent en compte les politiques européennes, et plus particulièrement l'intervention des fonds structurels européens, qui influencent fortement les tendances auxquelles ils se réfèrent.
Les 8 schémas de Services Collectifs qui sont proposés se fondent sur les besoins à satisfaire dans les domaines qui nécessitent le plus fortement une articulation à l'échelle nationale ou interrégionale. Ces schémas de services partent des besoins à satisfaire dans les domaines immatériels nécessaires au développement que sont l'éducation et la recherche, la culture, ou encore l'information et la communication. Ils répondent aux besoins de mobilité des personnes comme des marchandises, organisent la réponse aux besoins de santé ou facilitent une nouvelle approche de la réponse aux besoins en matière d'énergie et d'articulation avec les espaces naturels et ruraux.
Les schémas de services collectifs répondent aux orientations dont le Comité Interministériel d'Aménagement et de Développement du Territoire du 15 décembre 1997 avait entériné le principe : le développement durable, la volonté d'assurer la circulation des personnes, des marchandises et de l'information, l'accès à un niveau suffisant de services à l'ensemble du territoire, une gestion économe des ressources.
Je noterai, pour appuyer mon discours sur la place du monde rural dans le projet, que nombre de ces schémas concernent fondamentalement l'espace rural. Par exemple, le développement des nouvelles technologies de l'information contribue à accroître la compétitivité des territoires ruraux, en termes d'attractivité pour l'implantation d'activités économiques.
Troisième point : la confirmation et le renforcement du Conseil National d'Aménagement et de Développement du Territoire, dont il convient d'améliorer le fonctionnement. A ce titre, il vous est proposé un rôle plus important en matière de suivi et d'évaluation des politiques d'aménagement et de développement du territoire. C'est pourquoi j'ai demandé à la DATAR d'identifier plus précisément la fonction de Secrétariat de votre conseil, et je propose, dans le cadre de la discussion budgétaire, l'identification de crédits destinés au suivi et à l'évaluation de cette loi. Ainsi le Conseil National pourra se forger, à l'aide notamment de sa commission permanente, une opinion plus précise sur les différents outils d'aménagement du territoire : les schémas de services collectifs, les schémas régionaux d'aménagement, les directives territoriales d'aménagement et la mise en uvre des outils financiers.
Quatrième point : la confirmation de l'importance donnée aux schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire. Ceux-ci comprennent une analyse prospective, une charte régionale et un document cartographique qui traduisent les grandes orientations, conformément aux propositions du rapport de M. Morvan.
Le caractère prescriptif du SRADT n'a pas été retenu en l'état actuel de la décentralisation. Il est cependant proposé que les régions puissent demander à l'Etat, sur cette base, l'élaboration de directives territoriales d'aménagement, en prenant en compte les enseignements que nous tirerons de l'évaluation en cours des premières six DTA expérimentales (estuaires de la Seine et de la Loire, Alpes-Maritimes, Alpes du Nord, aires urbaines de Lyon et de Marseille).
Cinquième point : quitter la logique de guichet pour une logique de projet, grâce au renforcement de l'organisation des territoires.
Il convient de susciter l'émergence des initiatives portées par le terrain et de développer les solidarités actives entre milieux urbains et ruraux, centres et périphéries. Les pays voient leur place et leur rôle confirmés. Ils pourront contractualiser avec l'Etat et la région dans le cadre des contrats Etat-Régions, dès lors qu'ils auront élaboré et traduit dans une charte de territoire leurs projets de développement durable.
La définition de leur géographie sera soumise à l'avis des commissions régionales d'aménagement et de développement du territoire et à l'approbation des représentants de l'Etat. La priorité donnée, par le présent projet de loi, à la dynamique de projet conduit à laisser une certaine marge de souplesse à cette élaboration. Nous veillerons tout particulièrement à la cohérence des périmètres qui doivent s'appuyer sur l'existence de solidarités concrètes à l'échelle des bassins d'emploi et des bassin de vie.
Ces pays devront notamment articuler le milieu rural et les villes qui leur sont proches, tout en assurant la pleine représentation des composantes rurales, et plus largement de l'ensemble des acteurs économiques, sociaux et associatifs qui contribuent au développement, à l'animation et à la qualité du territoire.
Les agglomérations constituent le lieu où se concentre la majeure partie de la population, mais aussi la part la plus importante de la richesse et de l'emploi. De leur capacité à dynamiser le développement des territoires qui les entourent et à s'inscrire dans les mécanismes économiques et les mouvements culturels et sociaux nationaux et européens, dépendent la qualité et la pérennité de leur développement mais aussi celles de nombre de zones rurales.
C'est pourquoi une approche plus volontaire de l'organisation des agglomérations figure dans ce projet de loi. Cela est en cohérence au niveau national avec celui qui sera présenté ultérieurement sur l'organisation de l'intercommunalité urbaine, et qui prévoit que les futures communautés d'agglomérations devront se constituer en établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique, d'une taille minimale (au moins 50 000 habitants dont 15 000 habitants pour la ville centre). Cela est en cohérence également avec les positions que nous avons prises à l'échelon européen au sommet de Glasgow, en début de semaine.
Les départements ne sont pas oubliés ()
Le projet commun déterminant les orientations en matière de développement économique, d'aménagement et d'urbanisme, de transport et de logement, de politique de la ville et de développement social urbain, ou encore de gestion des ressources naturelles, sera décisif pour la contractualisation.
Sixième mesure : la prise en compte des préoccupations d'aménagement du territoire par les organismes chargés de missions de services publics est un enjeu majeur de l'équilibre du territoire. Le projet de loi confirme les garanties qui doivent être apportées aux différents publics et usagers de ces services, afin que la qualité du service rendu soit respectée en tout point du territoire. C'est important en cas d'évolution des implantations ou de l'organisation de ces organismes, en particulier dans la perspective de la sortie du moratoire dans les communes rurales. Le projet de loi précise, ou rappelle, l'assise juridique de certaines structures de services publics, maisons de services publics, points publics, agences postales. Ce texte peut encore faire l'objet de modifications.
Enfin, ces nouvelles orientations réclament des moyens. Ils sont de plusieurs ordres :
a) Tout d'abord, le Fonds de Gestion de l'Espace Rural, qui dispose d'une gestion souple dans un cadre concerté avec les acteurs du milieu rural, est renforcé ;
b) Ensuite, le Fonds National de Développement Economique, qui concerne les petites entreprises (et donc intéresse particulièrement le milieu rural), est doté budgétairement, pour la première fois, à hauteur de 200 millions de francs ;
c) Le Fonds de gestion des milieux naturels est créé. Distinct du Fonds de gestion des espaces ruraux, il a, entre autres, pour vocation de doter de moyens identifiés et pérennes la mise en uvre du schéma des espaces naturels et ruraux. Sa création devrait ainsi répondre aux interrogations qu'ont formulé les élus ruraux et les professionnels agricoles quant aux moyens consacrés au milieu rural d'une part, et aux moyens de gestion des espaces naturels d'autre part.
L'objectif de ce schéma et de ce fonds est de faire en sorte que les milieux naturels deviennent, par leurs qualités, des atouts de développement et de qualité de la vie, comme ont été considérées depuis 20 ans les grandes infrastructures des transports ou les grands équipements structurants.
L'objectif est également de faire en sorte que les milieux naturels et ruraux soient considérés positivement en faisant " front commun " contre le principal péril qui guette ces milieux : l'extension urbaine désordonnée. Celle-ci consomme chaque année plus de 100 km² de terrains à vocation agricole ou naturelle, et aggrave les difficultés des zones périurbaines mal organisées, qui constituent, pour beaucoup, des lieux de difficulté sociale et d'exclusion.
Enfin, la loi prévoit quelques dispositions concernant le Schéma Directeur de la Région d'Ile-de-France, où se posent de manière particulièrement aiguë à la fois les questions de maîtrise de la croissance démographique et de l'extension spatiale des villes (qui supposent de réduire les besoins de déplacements et d'assurer la protection des zones rurales et des espaces naturels), et les questions de correction des déséquilibres internes.
Enfin, et pour conclure je vous convie à prendre du recul afin d'examiner l'équilibre de l'ensemble du texte. Les évolutions sont fortes sur les schémas de services collectifs, le rôle des schémas régionaux, l'affirmation des pays et des agglomérations, ainsi que sur la création du fonds de gestion des milieux naturels. Elles manifestent la prise en compte résolue de la construction européenne et notre souhait que cette dernière dépasse la dimension principalement économique et marchande.
Par ailleurs, tout ce qui n'est pas supprimé ou modifié est bien évidemment maintenu.
Il en est ainsi des Directives territoriales d'aménagement, des Schémas interrégionaux du littoral et de la montagne, de l'organisation de l'action territoriale de l'Etat et de l'évolution du Fonds National d'Aménagement et de Développement du Territoire, pour lequel le Premier ministre et moi-même avons demandé une plus grande cohérence, une meilleure compréhension et un appui aux projets significatifs d'aménagement du territoire. Il en est ainsi également pour la mise en uvre du Fonds d'intervention des transports terrestres et des voies navigables, ainsi que pour les dispositifs d'aide aux différents zonages. Les compétences des régions, des départements et des communes n'en sont pas bouleversées, même si une impulsion à l'évolution est ici donnée.
Ceux-ci ont fait l'objet d'une analyse que nous aborderons dans l'après-midi au travers des propositions du rapport de M. Jean Auroux. L'objectif sera de mettre ces dispositifs à plat afin de mieux articuler zonages européens, zonages nationaux et les différents dispositifs d'aide, avant la fin de l'année 1999.
Enfin, le débat que nous avons aujourd'hui se situe juste avant la mise en place de la procédure d'élaboration et de négociation des contrats Etat-Régions, qui devront faire l'objet d'une première circulaire du Premier ministre aux Préfets de régions dans les prochains jours. Là aussi, les rapports débattus cet après-midi, notamment le rapport rédigé par M. Jacques Chereque, et vos observations et remarques d'aujourd'hui, permettront de nourrir la réflexion et l'action du gouvernement.
Je vous propose d'ouvrir le débat sur la loi.
(Source http://www.environnement.gouv.fr, le 24 septembre 2001)
C'est avec un ordre du jour important que nous nous réunissons aujourd'hui. C'est en effet devant le Conseil National d'Aménagement et de Développement du Territoire que j'ai souhaité faire la première présentation officielle du projet de Loi d'Aménagement Durable du Territoire portant modification de la Loi d'Orientation et d'Aménagement et de Développement du Territoire du 5 février 1995. Nous y consacrerons la matinée, à laquelle je prendrai part jusqu'à 10 h 30, étant retenue en fin de matinée par une réunion de travail du gouvernement.
L'après-midi sera consacré à un débat d'orientation sur la base des quatre rapports de mission remis par MM. Auroux, Chérèque, Morvan et Trousset que je remercie chaleureusement. Un débat pour lequel je vous retrouverai lors de la conclusion afin de prendre connaissance de vos réflexions et vous faire part des éléments d'enseignement que j'en tire.
Mais, pour commencer, je voudrais accueillir, au nom du gouvernement et en votre nom à tous, les nouveaux membres du Conseil désignés, parfois redésignés, pour représenter les Conseils Régionaux et les Conseils Généraux.
Bienvenue donc à MM. Henri Collard et Jean-Luc Poudroux qui représentent les conseils généraux.
J'ai aussi le plaisir d'accueillir M. Etienne Lapeze qui remplacera M. Luc Guyau pour représenter la Fédération Nationale des Syndicats d'Exploitants Agricoles, et M. Daniel Tardy, qui devrait remplacer M. Philippe Levaux pour le Conseil National du Patronat Français.
Le caractère récent de ces désignations n'a pas permis que les arrêtés officiels de nomination soient signés par le premier Ministre. Je vous propose toutefois de considérer que nous siégeons valablement, les nominations proposées par les associations d'élus, le CNPF et la FNSEA n'appelant pas d'observation de la part du gouvernement.
L'Assemblée du Conseil National étant ainsi complètement constituée, je vous propose de consacrer quelques minutes en fin de matinée afin de compléter la liste des membres de la commission permanente du Conseil National, en particulier pour compléter ou confirmer les représentants en leur sein de collège des présidents de conseil régional (la place de M. Jacques Blanc étant à pourvoir), et des présidents de conseil général.
C'est, en outre, avec plaisir que je vous accueille dans les locaux du Ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, en faisant en sorte que nous travaillions dans les meilleures conditions que lors de la précédente réunion.
Avant de passer à la présentation de la Loi d'Aménagement Durable du Territoire, je vous signale que vous disposez dans votre dossier du compte rendu de la séance du 17 février 1998, pour laquelle je vous demande de faire part de vos observations éventuelles avant de le soumettre à votre approbation.
Y a-t-il sur l'ordre du jour ou sur le compte rendu du 17 février des observations ou des remarques ?
En l'absence de remarques (ou sous réserve des modifications sollicitées et acceptées), je vous propose d'approuver le compte rendu du 17 février.
Deuxième partie : Présentation de la LADT
Vous avez reçu l'avant-projet de Loi d'Aménagement Durable du Territoire. Ce document fait encore l'objet de quelques modifications avant sa rédaction définitive qui sera adressée très prochainement au Conseil d'Etat.
Ce projet de loi sera à l'ordre du jour de l'Assemblée Nationale au cours du quatrième trimestre de cette année.
Ce texte permet de cadrer la phase d'élaboration des schémas et des projets de développements régionaux, leurs traductions dans les contrats Etat-Régions et les documents de programmation des Fonds européens. Il constitue aussi le cadre d'élaboration de projets de développements locaux à l'échelle des pays et des agglomérations.
Il s'inscrit en cohérence avec le projet de loi présenté par M. Jean-Pierre Chevenement sur la simplification et le renforcement de l'intercommunalité.
Je vous propose d'en prendre pleinement connaissance et de formuler les questions et les premières observations que ce projet de loi vous inspire, sans pour autant épuiser son examen. La concertation qui s'ouvre permettra d'éclairer la position du gouvernement et de préparer le débat au Parlement.
J'ai simultanément sollicité l'avis du Conseil Economique et Social sur ce texte. J'ai en effet souhaité que la concertation se fasse sur la base d'un texte arrêté, qui fournisse un cadre au débat.
Venons-en au fond :
Un rappel tout d'abord sur les caractéristiques d'un tel texte :
1. Il s'agit d'une loi d'orientation qui donne les grands axes, sans entrer dans le détail.
2. Il s'agit d'une modification d'un texte existant : la Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement du Territoire du 5 février 1995, dite loi Pasqua. Il s'articule avec les projets de loi à venir, relatifs à l'approfondissement et à la simplification de l'intercommunalité, à l'intervention économique des collectivités locales, et enfin à l'initiative économique. Il n'abroge ni ne se substitue complètement à la loi de février 1995, qui n'a fait l'objet que d'une application très partielle de la part des deux gouvernements précédents.
Ne figurent pas non plus dans ce texte ni la question de la présidence du présent Conseil national d'aménagement et de développement du territoire, dont vous avez souhaité qu'il reste présidé par le Premier ministre et le ministre en charge de l'Aménagement du territoire, ni l'Outre-mer, qui fera l'objet d'une approche spécifique.
La loi de 1995 constituait à elle seule presque un programme de gouvernement. C'était un peu son objet à l'époque, et elle induisait en tout cas un ordre du jour parlementaire chargé pour plusieurs sessions.
Nombre de ses dispositions, dont la mise en uvre est engagée, représentent une avancée intéressante : les Directives territoriales d'aménagement, les pays, la création du Fonds National d'Aménagement et de Développement du Territoire, du Fonds d'Intervention des Transports Terrestres et des Voies Navigables, et du Fonds de Gestion de l'Espace Rural, les zonages Des dispositions ont été engagées par l'actuel gouvernement. Il en est ainsi du Fonds National de Développement Economique (que j'ai doté pour la première fois cette année).
D'autres dispositions sont restées à l'état d'intentions louables, comme les Schémas Interrégionaux, les compétences, la péréquation des ressources, la simplification et la démocratie de la coopération intercommunale, la coopération transfrontalière ou encore la consultation directe des habitants. La Loi Pasqua renvoyait en effet de nombreuses dispositions à la promulgation d'autres lois ainsi qu'à des lois de programmation quinquennales, dont aucune n'avait été concrètement engagée.
Les dernières dispositions, enfin, apparaissent inapplicables, comme la multiplication des lois de programmation quinquennales, ou encore anecdotiques, telles la déclaration de location-touristique (art. 86), la carte des officines de pharmacie (art. 30)
Il convient donc de s'attacher au nouvel équilibre que propose la loi ainsi modifiée, qui comprend à la fois les dispositions maintenues de la loi de 1995 et les modifications proposées dans le présent texte.
Cela est particulièrement important pour apprécier l'équilibre proposé entre développement urbain et développement rural. Le présent projet introduit des dispositions pour le milieu urbain, au même titre que pour le milieu rural, alors que la loi de 1995 était presque exclusivement ruraliste. Les dispositions s'appliquant au milieu rural sont cependant pour l'essentiel maintenues, voire mieux définies par le présent projet.
Je tiens donc à m'inscrire en faux contre la présentation qui a pu être faite du projet, selon laquelle il ne s'occuperait que de ville. Bien au contraire, il repose sur l'idée d'un développement en synergie des villes et des campagnes, synergie que les approches précédentes n'ont pas été capables d'engendrer.
En effet, jamais les activités n'ont été aussi concentrées dans les métropoles. Jamais, non plus, les inégalités infra-régionales ou interrégionales n'ont été tant ressenties. Jamais, enfin, la rapidité et l'ampleur de l'évolution des mécanismes économiques et sociaux, notamment la mondialisation des échanges, l'intégration communautaire et la décentralisation, n'ont rendu aussi nécessaire une évolution des instruments traditionnels de l'aménagement du territoire.
Le besoin d'aménager le territoire est ressenti d'autant plus fortement que les politiques sociales et les actions en faveur de l'emploi heurtent frontalement les logiques économiques qui concentrent, sélectionnent et organisent le développement autour de quelques espaces privilégiés. Les outils d'aménagement du territoire doivent être l'expression spatiale de la solidarité dont les Français ont besoin.
Le titre de la loi a changé. Elle s'appelle " Loi d'aménagement durable du territoire ". Il ne s'agit pas d'un caprice de vocabulaire, mais d'un changement d'esprit. Cela exprime la volonté d'introduire la notion de développement durable dans l'aménagement du territoire, et fait écho à la volonté du gouvernement de marier les concepts d'environnement et d'aménagement du territoire dans le cadre de mon ministère.
Avec le nouveau texte de loi, le gouvernement poursuit 4 priorités.
Première priorité : réduire les inégalités territoriales. L'aménagement durable du territoire doit en particulier permettre de favoriser le développement des zones rurales, sur la base des projets d'initiative locale. Il doit aussi faciliter l'émergence de nouveaux pôles de développement à partir des agglomérations. Il doit, pour ce faire, s'appuyer à la fois sur la capacité d'initiative du monde rural et sur le rôle structurant des villes pour revitaliser l'ensemble du tissu local. Cela doit nous conduire à réorienter les aides économiques et les priorités des programmes d'infrastructures. Dans le monde rural, les contrats Etat/régions insisteront ainsi particulièrement sur l'aide à l'animation et au montage de projets, pour que les bonnes idées des acteurs de terrain deviennent plus facilement des projets viables.
Deuxième priorité, et objectif de fond : jeter les bases d'un développement durable, qui permette à la France non seulement de respecter ses engagements internationaux pris aux sommets de Rio de Janeiro, de New York et de Kyoto, mais aussi de promouvoir un modèle de croissance qui économise les ressources et privilégie les stratégies de long terme.
Le territoire et les milieux naturels sont enfin reconnus comme des ressources dont la valorisation combine la création d'activité économique et l'amélioration de la qualité de vie, dans le respect de leur préservation. Ils ne sont plus considérés comme un espace consommable, voué à la destruction au bénéfice d'activités variées.
Troisième priorité : consolider les sites à vocation internationale en assurant une meilleure affectation et une organisation plus efficace des fonctions de l'intelligence et des savoirs, en déconcentrant les services publics vers les régions, en assurant les liaisons avec les autres métropoles régionales européennes, et en favorisant l'émergence de vocations économiques spécifiques.
Plus largement, le projet de loi vise à permettre aux territoires de rendre les services attendus par la population, en cohérence avec l'échelle et la structure européennes, nécessaires, et qui constituent la base des schémas de services collectifs : l'organisation de l'enseignement supérieur et de la recherche, les questions liées à la mobilité, à l'information, à l'énergie ou aux équilibres environnementaux se posent en effet à cette échelle.
Quatrième priorité : consolider la décentralisation. L'aménagement durable du territoire doit résulter d'un partenariat rénové entre l'Etat, qui fixe les règles et veille à l'équité et à la cohérence, et les acteurs locaux porteurs de projet. Le rôle de la région y est affirmé, par sa position à l'interface entre le processus ascendant du local, que nourrit la mobilisation des acteurs locaux, et le processus descendant de l'Etat, qui équilibre et intègre au nom de l'unité et de l'intérêt national.
Les départements y trouvent leur place, au travers de leurs compétences, notamment en matière d'aménagement rural et de remembrement agricole, par la gestion des espaces naturels sensibles, par leur rôle dans les infrastructures et les transports départementaux, ainsi qu'en matière de collèges, d'action sociale, d'insertion et d'organisation de l'habitat. Ils seront, à ce titre, concernés par la contractualisation.
Notre loi favorise la coopération entre les différents acteurs du développement et privilégie l'organisation en réseaux qui, par leur souplesse et leur interactivité, favorisent l'autonomie des personnes et des petites unités.
Tel est, dans ses grandes lignes, l'esprit général de la loi. Le débat qui suivra nous permettra, le cas échéant, d'aborder les évolutions, article par article. Je me contenterai en introduction d'en mentionner les principales.
En premier lieu, une affirmation plus forte de la référence à l'Europe et de la nécessaire cohérence du niveau national avec le niveau européen, qui modèle de plus en plus les mécanismes économiques, mais qui est aussi, par la mise en uvre des fonds structurels, un levier sans cesse plus important de l'aménagement du territoire.
Devant le constat de la faiblesse des autorités régulatrices à l'échelle européenne ou mondiale, et face au poids du marché, il m'apparaît important de renforcer les mécanismes régulateurs nationaux, en cohérence avec les mécanismes régulateurs émergeant à l'échelle européenne. C'est pourquoi notre texte vise à renforcer les préoccupations sociales et environnementales, et à mieux intégrer les populations et les acteurs dans les processus économiques et sociaux en cours.
Deuxième grande évolution : un principe de subsidiarité cher au développement durable. Au lieu de concevoir l'aménagement du territoire depuis le haut dans un SNADT, on fait de l'échelon régional le niveau pertinent d'organisation des territoires. Au lieu de partir d'une logique d'offre de grands équipements, on identifie les besoins en services des populations et on bâtit une offre correspondant à cette demande. Un exemple simple à comprendre, celui des transports. Au lieu de partir d'une conception séparée secteur par secteur (un schéma des TGV, un schéma des autoroutes), qui laisse au niveau régional le soin de se battre pour telle ou telle portion d'équipement, on demande à chaque région d'évaluer les besoins globaux de transport des personnes et des marchandises. Et ensuite on voit comment ces besoins se déclinent en offre multimodale.
C'est ainsi que nous avons identifié 8 grands schémas de services collectifs. Ils visent à répondre, à une échelle interrégionale, aux besoins de services à rendre à la population, en cohérence avec l'échelle continentale à laquelle ils se posent. Ils prennent en compte les politiques européennes, et plus particulièrement l'intervention des fonds structurels européens, qui influencent fortement les tendances auxquelles ils se réfèrent.
Les 8 schémas de Services Collectifs qui sont proposés se fondent sur les besoins à satisfaire dans les domaines qui nécessitent le plus fortement une articulation à l'échelle nationale ou interrégionale. Ces schémas de services partent des besoins à satisfaire dans les domaines immatériels nécessaires au développement que sont l'éducation et la recherche, la culture, ou encore l'information et la communication. Ils répondent aux besoins de mobilité des personnes comme des marchandises, organisent la réponse aux besoins de santé ou facilitent une nouvelle approche de la réponse aux besoins en matière d'énergie et d'articulation avec les espaces naturels et ruraux.
Les schémas de services collectifs répondent aux orientations dont le Comité Interministériel d'Aménagement et de Développement du Territoire du 15 décembre 1997 avait entériné le principe : le développement durable, la volonté d'assurer la circulation des personnes, des marchandises et de l'information, l'accès à un niveau suffisant de services à l'ensemble du territoire, une gestion économe des ressources.
Je noterai, pour appuyer mon discours sur la place du monde rural dans le projet, que nombre de ces schémas concernent fondamentalement l'espace rural. Par exemple, le développement des nouvelles technologies de l'information contribue à accroître la compétitivité des territoires ruraux, en termes d'attractivité pour l'implantation d'activités économiques.
Troisième point : la confirmation et le renforcement du Conseil National d'Aménagement et de Développement du Territoire, dont il convient d'améliorer le fonctionnement. A ce titre, il vous est proposé un rôle plus important en matière de suivi et d'évaluation des politiques d'aménagement et de développement du territoire. C'est pourquoi j'ai demandé à la DATAR d'identifier plus précisément la fonction de Secrétariat de votre conseil, et je propose, dans le cadre de la discussion budgétaire, l'identification de crédits destinés au suivi et à l'évaluation de cette loi. Ainsi le Conseil National pourra se forger, à l'aide notamment de sa commission permanente, une opinion plus précise sur les différents outils d'aménagement du territoire : les schémas de services collectifs, les schémas régionaux d'aménagement, les directives territoriales d'aménagement et la mise en uvre des outils financiers.
Quatrième point : la confirmation de l'importance donnée aux schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire. Ceux-ci comprennent une analyse prospective, une charte régionale et un document cartographique qui traduisent les grandes orientations, conformément aux propositions du rapport de M. Morvan.
Le caractère prescriptif du SRADT n'a pas été retenu en l'état actuel de la décentralisation. Il est cependant proposé que les régions puissent demander à l'Etat, sur cette base, l'élaboration de directives territoriales d'aménagement, en prenant en compte les enseignements que nous tirerons de l'évaluation en cours des premières six DTA expérimentales (estuaires de la Seine et de la Loire, Alpes-Maritimes, Alpes du Nord, aires urbaines de Lyon et de Marseille).
Cinquième point : quitter la logique de guichet pour une logique de projet, grâce au renforcement de l'organisation des territoires.
Il convient de susciter l'émergence des initiatives portées par le terrain et de développer les solidarités actives entre milieux urbains et ruraux, centres et périphéries. Les pays voient leur place et leur rôle confirmés. Ils pourront contractualiser avec l'Etat et la région dans le cadre des contrats Etat-Régions, dès lors qu'ils auront élaboré et traduit dans une charte de territoire leurs projets de développement durable.
La définition de leur géographie sera soumise à l'avis des commissions régionales d'aménagement et de développement du territoire et à l'approbation des représentants de l'Etat. La priorité donnée, par le présent projet de loi, à la dynamique de projet conduit à laisser une certaine marge de souplesse à cette élaboration. Nous veillerons tout particulièrement à la cohérence des périmètres qui doivent s'appuyer sur l'existence de solidarités concrètes à l'échelle des bassins d'emploi et des bassin de vie.
Ces pays devront notamment articuler le milieu rural et les villes qui leur sont proches, tout en assurant la pleine représentation des composantes rurales, et plus largement de l'ensemble des acteurs économiques, sociaux et associatifs qui contribuent au développement, à l'animation et à la qualité du territoire.
Les agglomérations constituent le lieu où se concentre la majeure partie de la population, mais aussi la part la plus importante de la richesse et de l'emploi. De leur capacité à dynamiser le développement des territoires qui les entourent et à s'inscrire dans les mécanismes économiques et les mouvements culturels et sociaux nationaux et européens, dépendent la qualité et la pérennité de leur développement mais aussi celles de nombre de zones rurales.
C'est pourquoi une approche plus volontaire de l'organisation des agglomérations figure dans ce projet de loi. Cela est en cohérence au niveau national avec celui qui sera présenté ultérieurement sur l'organisation de l'intercommunalité urbaine, et qui prévoit que les futures communautés d'agglomérations devront se constituer en établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique, d'une taille minimale (au moins 50 000 habitants dont 15 000 habitants pour la ville centre). Cela est en cohérence également avec les positions que nous avons prises à l'échelon européen au sommet de Glasgow, en début de semaine.
Les départements ne sont pas oubliés ()
Le projet commun déterminant les orientations en matière de développement économique, d'aménagement et d'urbanisme, de transport et de logement, de politique de la ville et de développement social urbain, ou encore de gestion des ressources naturelles, sera décisif pour la contractualisation.
Sixième mesure : la prise en compte des préoccupations d'aménagement du territoire par les organismes chargés de missions de services publics est un enjeu majeur de l'équilibre du territoire. Le projet de loi confirme les garanties qui doivent être apportées aux différents publics et usagers de ces services, afin que la qualité du service rendu soit respectée en tout point du territoire. C'est important en cas d'évolution des implantations ou de l'organisation de ces organismes, en particulier dans la perspective de la sortie du moratoire dans les communes rurales. Le projet de loi précise, ou rappelle, l'assise juridique de certaines structures de services publics, maisons de services publics, points publics, agences postales. Ce texte peut encore faire l'objet de modifications.
Enfin, ces nouvelles orientations réclament des moyens. Ils sont de plusieurs ordres :
a) Tout d'abord, le Fonds de Gestion de l'Espace Rural, qui dispose d'une gestion souple dans un cadre concerté avec les acteurs du milieu rural, est renforcé ;
b) Ensuite, le Fonds National de Développement Economique, qui concerne les petites entreprises (et donc intéresse particulièrement le milieu rural), est doté budgétairement, pour la première fois, à hauteur de 200 millions de francs ;
c) Le Fonds de gestion des milieux naturels est créé. Distinct du Fonds de gestion des espaces ruraux, il a, entre autres, pour vocation de doter de moyens identifiés et pérennes la mise en uvre du schéma des espaces naturels et ruraux. Sa création devrait ainsi répondre aux interrogations qu'ont formulé les élus ruraux et les professionnels agricoles quant aux moyens consacrés au milieu rural d'une part, et aux moyens de gestion des espaces naturels d'autre part.
L'objectif de ce schéma et de ce fonds est de faire en sorte que les milieux naturels deviennent, par leurs qualités, des atouts de développement et de qualité de la vie, comme ont été considérées depuis 20 ans les grandes infrastructures des transports ou les grands équipements structurants.
L'objectif est également de faire en sorte que les milieux naturels et ruraux soient considérés positivement en faisant " front commun " contre le principal péril qui guette ces milieux : l'extension urbaine désordonnée. Celle-ci consomme chaque année plus de 100 km² de terrains à vocation agricole ou naturelle, et aggrave les difficultés des zones périurbaines mal organisées, qui constituent, pour beaucoup, des lieux de difficulté sociale et d'exclusion.
Enfin, la loi prévoit quelques dispositions concernant le Schéma Directeur de la Région d'Ile-de-France, où se posent de manière particulièrement aiguë à la fois les questions de maîtrise de la croissance démographique et de l'extension spatiale des villes (qui supposent de réduire les besoins de déplacements et d'assurer la protection des zones rurales et des espaces naturels), et les questions de correction des déséquilibres internes.
Enfin, et pour conclure je vous convie à prendre du recul afin d'examiner l'équilibre de l'ensemble du texte. Les évolutions sont fortes sur les schémas de services collectifs, le rôle des schémas régionaux, l'affirmation des pays et des agglomérations, ainsi que sur la création du fonds de gestion des milieux naturels. Elles manifestent la prise en compte résolue de la construction européenne et notre souhait que cette dernière dépasse la dimension principalement économique et marchande.
Par ailleurs, tout ce qui n'est pas supprimé ou modifié est bien évidemment maintenu.
Il en est ainsi des Directives territoriales d'aménagement, des Schémas interrégionaux du littoral et de la montagne, de l'organisation de l'action territoriale de l'Etat et de l'évolution du Fonds National d'Aménagement et de Développement du Territoire, pour lequel le Premier ministre et moi-même avons demandé une plus grande cohérence, une meilleure compréhension et un appui aux projets significatifs d'aménagement du territoire. Il en est ainsi également pour la mise en uvre du Fonds d'intervention des transports terrestres et des voies navigables, ainsi que pour les dispositifs d'aide aux différents zonages. Les compétences des régions, des départements et des communes n'en sont pas bouleversées, même si une impulsion à l'évolution est ici donnée.
Ceux-ci ont fait l'objet d'une analyse que nous aborderons dans l'après-midi au travers des propositions du rapport de M. Jean Auroux. L'objectif sera de mettre ces dispositifs à plat afin de mieux articuler zonages européens, zonages nationaux et les différents dispositifs d'aide, avant la fin de l'année 1999.
Enfin, le débat que nous avons aujourd'hui se situe juste avant la mise en place de la procédure d'élaboration et de négociation des contrats Etat-Régions, qui devront faire l'objet d'une première circulaire du Premier ministre aux Préfets de régions dans les prochains jours. Là aussi, les rapports débattus cet après-midi, notamment le rapport rédigé par M. Jacques Chereque, et vos observations et remarques d'aujourd'hui, permettront de nourrir la réflexion et l'action du gouvernement.
Je vous propose d'ouvrir le débat sur la loi.
(Source http://www.environnement.gouv.fr, le 24 septembre 2001)