Texte intégral
L’an dernier, j’avais pris l’engagement devant vous de sortir du pacte de stabilité pour déboucher sur un contrat de développement.
Tant sur la « sortie du pacte de stabilité » que sur la réforme de la fiscalité locale, le projet de loi de finances pour 1999 est l’aboutissement d’une démarche de large concertation. Le Gouvernement est évidemment seul responsable de ses propositions de réforme.
Je suis particulièrement heureux, après le dialogue approfondi avec vos représentants et les représentants des autres associations d’élus locaux et après la discussion dans l’enceinte parlementaire, que votre président, M. Delevoye, que je remercie, me donne aujourd’hui la possibilité, à l’occasion du 81e congrès de l’Association des maires de France, de m’adresser directement à vous et de répondre à un certain nombre de vos interrogations.
Je crois en effet, que les mesures retenues par le Gouvernement constituent une véritable réforme des relations financières entre l’État et les collectivités locales qui répond aux attentes exprimées.
Je voudrais souligner aujourd’hui les trois caractéristiques essentielles des réformes entreprises qui répondent, je crois, aux trois questions posées en exergue de votre débat :
– quelles relations financières entre l’État et les collectivités locales ?
La politique budgétaire conforte la croissance et y fait à nouveau participer les collectivités locales.
– quelle solidarité entre les communes ?
Le Gouvernement encourage l’intercommunalité et renforce la péréquation des concours de l’État.
– quelles évolutions pour la fiscalité locale ?
La réforme de la taxe professionnelle va bénéficier à l’emploi et la révision des valeurs locatives accroîtra la solidarité.
Je vous dirai enfin quelques mots, comme il est de tradition, sur les relations que vous entretenez avec les services du Trésor public placés sous mon autorité.
1. La politique budgétaire conforte la croissance et y fait à nouveau participer les collectivités locales :
a) Une politique budgétaire qui conforte la croissance :
Le projet de loi de finances a été élaboré dans le contexte de la poursuite à rythme soutenu de la croissance économique retrouvée depuis l’été 1997. Dans un environnement international perturbé et incertain, l’Europe et la France bénéficient du relais pris par la demande intérieure et de la dynamique de la zone euro.
La consommation est soutenue par le pouvoir d’achat des ménages qui devrait croître de manière significative (+ 2,8 % en 1998 et 2,5 % en 1999), hausse du pouvoir d’achat qui s’explique en partie par les 300.000 emplois créés depuis un an par les entreprises.
La consolidation de la reprise apporte des recettes supplémentaires que le Gouvernement a choisi d’affecter à la réduction du déficit, au financement de l’expansion de la solidarité tout en contenant l’augmentation des dépenses à 1 % en volume, et à l’allégement de la fiscalité au bénéfice de l’emploi.
b) Le contrat de croissance et de solidarité fait participer à nouveau les collectivités locales aux fruits de la croissance :
L’amélioration de la situation économique a fait naître un débat sur le « partage des fruits de la croissance ». Je voudrais rappeler de manière incidente que ces fruits ne sont pas détenus seulement par l’État, même s’il lui revient d’en redistribuer une partie.
Le « pacte de stabilité » 1996-1998 imposé et indexé sur les seuls prix est remplacé par un « contrat de croissance et de solidarité », concerté et lié à la croissance.
L’État s’est ainsi engagé à faire évoluer les principaux concours de l’État aux collectivités locales, dits du périmètre normé, en fonction d’un indice composé de l’indice des prix à la consommation hors tabac et de 15 % de la croissance du PIB en 1999, indexation portée à 20 % par l’Assemblée nationale, de 25 % de la croissance du PIB en 2000 et 33 % de cette croissance en 2001.
Au sein de cette enveloppe, chaque dotation conserve ses règles antérieures d’indexation à l’exception de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui constitue, comme par le passé, le poste d’ajustement.
L’enveloppe globale du contrat de croissance et de solidarité dans le projet de loi de finances s’établit donc, en 1999, à 164,1 MdsF, marquant une évolution de + 4 % par rapport à 1998.
La progression de la DGF connaitra en 1999 une forte augmentation de + 2,78 %. Cette augmentation est deux fois plus importante que celle des années précédentes (1,26 % en 1997 et 1,38 % en 1998).
Tous reconnaissent qu’il s’agit d’une rupture significative avec le pacte de stabilité. Certains voudraient un intéressement à la croissance encore plus fort.
c) Je voudrais réaffirmer devant vous, que du point de vue du redressement des finances publiques et de la pression fiscale, de l’emploi, nous avons une responsabilité commune :
Il ne faut pas opposer l’État et les collectivités locales. De ce point de vue, je crois qu’il est légitime de prendre en compte la situation financière relative de l’État et des collectivités locales et de prendre en considération les efforts conjoints réalisés en dehors du contrat de croissance et de solidarité.
Nous avons beaucoup à faire ensemble.
D’abord soutenir la croissance.
Après deux années de baisse, en 1995 et 1996, l’investissement local est de nouveau orienté à la hausse depuis 1997 et devrait croître de 4,5 % en volume en 1998.
Ceci est possible car l’État appuie mais surtout parce que la situation des collectivités locales, en moyenne, s’améliore.
En 1997, les administrations publiques locales ont dégagé une capacité de financement globale de 17,6 MdsF, à comparer à 3,7 MdsF en 1996 et un besoin de financement de 17,4 MdsF en 1995.
Les collectivités locales se sont globalement désendettées. La charge de leur dette a décru de 65 MdsF en 1995 à 57 MdsF en 1997.
Ensuite multiplier les emplois-jeunes
À travers le programme en faveur de l’emploi des jeunes mis en œuvre par le Gouvernement depuis octobre 1997, l’État apporte, en prenant en charge 80 % de la rémunération des jeunes recrutés, un appui très important à l’effort des collectivités territoriales pour l’emploi, permettant notamment à ces collectivités de développer des nouveaux services qui n’auraient pu voir le jour sans ce dispositif.
37 000 associations et collectivités territoriales ont ainsi déposé à ce jour des dossiers pour la création d’un ou plusieurs emplois-jeunes.
Plus de 16 000 jeunes ont notamment, à fin septembre 1998, été embauchés dans le cadre de ce dispositif par des collectivités territoriales, dont plus de 12 000 par des communes. C’est un résultat encourageant dont je tiens à vous féliciter. C’est un début très encourageant.
Enfin améliorer la qualité de la vie dans les villes en difficultés.
La DSU augmente de 45 % grâce à un abondement exceptionnel hors enveloppe normée de 500 MF.
Dans le PLF pour 1999, les crédits inscrits au budget de la délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain enregistrent la plus forte progression au sein du budget de l’État (plus de 32 % par rapport à la LFI 1998) pour atteindre 1 000 MF. Ils permettent à la fois de renforcer les moyens de fonctionnement de la DIV (26,4 % soit une hausse de 43 %) et de relancer la politique de modernisation et d’animation menée dans les quartiers (87,6 MF soit + 30 %). Un effort particulier, se traduisant par une augmentation de 50 % a été fait en direction des dépenses d’intervention du titre IV (656,8 MF), notamment au profit des contrats de ville, dont la dotation passe de 374 MF en LFI 1998 à 530 MF en PLF 1999, ainsi que des Grands projets urbains (+ 45 MF). Comme ancien préfet, je puis vous dire qu’il n’y a pas de politique de la ville réussie sans le concours résolu des élus municipaux.
2. Le Gouvernement veut encourager l’intercommunalité et renforcer la péréquation et la solidarité :
a) L’encouragement à l’intercommunalité :
J’ai participé mardi à un débat intense et constructif sur l’intercommunalité dans le cadre de l’examen de la 2e partie de la loi de finances. Les parlementaires souhaitant accélérer le calendrier et, pour certains, introduire une obligation au-delà d’une certaine taille. Au nom du Gouvernement, j’ai annoncé que le débat sur le projet de loi commencerait début février et en urgence, s’achèverait avant la fin de l’année 1999 pour que les dispositions puissent entrer en vigueur en l’an 2000.
b) Un renforcement de la péréquation très significatif :
Les relations financières entre l’État et les collectivités locales se caractérisent par un montant de dotations à caractère péréquateur qui reste trop peu élevé. La complexité et la sensibilité de la répartition des dotations expliquent largement cet état de fait.
Le contrat de croissance et de solidarité rompt, de ce point de vue aussi, avec le pacte de stabilité.
En effet, au lieu de faire porter la baisse de la DCTP de manière indifférenciée sur l’ensemble des communes, le Gouvernement avait proposé de moduler cette baisse en ne la faisant porter qu’à hauteur des 2/3 de la baisse moyenne, sur les communes éligibles à la DSU.
Par ailleurs, comme je l’ai déjà indiqué l’abondement de 500 MF de la DSU participe à l’effort de solidarité.
L’Assemblée nationale a renforcé la péréquation en première lecture :
– en faisant bénéficier les communes éligibles à la dotation de solidarité rurale au titre de la fraction bourgs-centres de la modulation de la réduction de la DCTP ;
– en ramenant la baisse de la DCTP des communes éligibles à la DSU et a la DSR « bourgs centres » à 50 % de la baisse moyenne, alors que le projet initial prévoyait une réduction des 2/3.
De plus, en créant une nouvelle fraction du FNPTP, dotée de 380 MF, la perte de DCTP subie en 1999 par les villes éligibles à la DSU et les communes bénéficiaires de la DSR-bourgs-centres sera intégralement compensée.
Cette péréquation s’effectue au profit de priorités clairement énoncées : les villes choisies prioritaires au regard de leur potentiel fiscal et des critères sociaux, et les bourgs-centres qui ont des charges particulières en raison des services de proximité et équipement qu’elles offrent en milieu rural.
J’indique d’ailleurs, que la compensation des pertes de DCTP ainsi réalisée et la majoration de la DSU de 45 % est atteinte grâce à plus d’1,1 MdF(1) de ressources non prises en compte dans le calcul initial d’un contrat indexe sur les prix et 0,15 % de la croissance.
(1) 500 MF DSU - 240 MF indexation a 0,20 par modulation DMTO, 380 MF FNPTP.
3. Deux réformes de la fiscalité locale : la réforme de la taxe professionnelle pour l’emploi, la révision des valeurs cadastrales pour la justice sociale :
a) La suppression de la part salaires de la taxe professionnelle est une mesure forte pour l’emploi :
Le Gouvernement a proposé de diminuer les prélèvements qui pèsent sur le travail en supprimant sur 5 ans la taxe professionnelle sur les salaires, qui représente 35 % de l’assiette globale de cette taxe.
Elle favorise les secteurs de main-d’œuvre qui créent des emplois :
– la réforme bénéficie avant tout au bâtiment et au secteur tertiaire : la TP baissera de près de 50 % dans le BTP, de plus de 40 % dans le commerce, de plus de 50 % dans les services en général, contre une diminution de l’ordre de 20 % dans l’industrie ;
– or, ce sont ces secteurs qui créent l’emploi : les 280 000 emplois créés depuis juin 1997 l’ont été quasi exclusivement dans le secteur tertiaire, l’emploi dans l’industrie demeurant stable.
Elle favorise les PME, à la fois dans ses effets et dans ses modalités :
– dans ses effets : la baisse de la TP sera en moyenne de 40 % dans les entreprises de moins de 50 MF, et seulement de 25 % dans les entreprises de plus de 500 MF ;
– dès 1999, les PME bénéficieront, pour la plupart d’entre elles, de la suppression totale de la TP sur les salaires : 70 % des établissements imposés sur les salaires verront cette assiette disparaître (820 000 établissements sur 1 200 000) et 80 % de la baisse de la TP bénéficiera aux entreprises de moins de 50 MF de chiffre d’affaires en 1999 ;
– or ce sont les petites entreprises qui créent des emplois : depuis 1981, les entreprises de moins de 200 salariés ont créé 1,3 million d’emplois, tandis que les entreprises de plus de 200 salariés en détruisaient plus d’un million.
Cette mesure s’accompagne de plusieurs autres mesures qui constituent un dispositif équilibré, notamment l’idée que vous avez longtemps préconisée, de relever la cotisation minimale de taxe professionnelle.
Je vous rappelle que cette cotisation a été créée dans le cadre de la loi de finances pour 1996, pour corriger les situations anormales dans lesquelles, certaines entreprises peuvent être amenées à payer une cotisation de taxe professionnelle indiscutablement inférieure à la contribution qu’elles pourraient supporter au vu des bénéfices qu’elles réalisent.
Le Gouvernement dans un souci d’équité a donc décidé de porter le taux de la cotisation minimale à 1 % de la valeur ajoutée en 1999, 1,2 % en 2000 et 1,5 % à compter de 2001. Le produit de la cotisation sera affecté au budget de l’État, cette disposition faisant partie de l’équilibre d’ensemble de la réforme de la taxe professionnelle.
La réforme de la taxe professionnelle entraîne une perte de recettes pour les collectivités locales, que l’État a choisi de compenser de manière simple, prévisible et dynamique puisqu’il n’est pas question de recommencer « l’histoire chaotique » de la DCTP.
– simple : la compensation sera calculée en retenant d’une part, les derniers taux connus, c’est-à-dire ceux de 1998 et d’autre part, les bases de l’année 1999 ;
– prévisible : la compensation de la suppression de la part salaires sera indexée comme la DGF dès 2000 et incluse dans cette dotation en 2004 ;
– dynamique : l’effet attendu de la suppression de la part salaires sur l’emploi, et donc sur la croissance économique et les revenus bénéficiera aussi aux collectivités locales. La réduction de l’assiette ne remet pas en cause au contraire, le dynamisme de la base « investissements ». Or l’expérience du passé est de ce point de vue déterminant.
La réforme porte sur une période de cinq ans (1999-2003). Regardons les cinq années passées (1992-1997). La base salaire a cru de 10,5 %. La DGF de 12 %. Ce qui montre que le système proposé par le Gouvernement est plus avantageux que l’ancien que certains voudraient prolonger par le truchement d’un mécanisme de dégrèvement.
Et enfin la part investissement, celle majoritaire (65 %) qui reste aux collectivités locales, a cru de 30 % entre 1992 et 1997, malgré la morosité de l’investissement des entreprises durant cette période.
Deux remarques enfin sur cette réforme :
– elle va dans le sens de la péréquation entre collectivités locales.
Les collectivités situées dans des zones en difficulté ou confrontées à des restructurations continueront à recevoir des ressources sécurisées. Une commune qui perd des emplois cessera de perdre de la TP.
Les collectivités locales situées dans des zones en croissance continueront à bénéficier, outre de la compensation de la part « salaires », de la taxe professionnelle sur les investissements qui constituent la part la plus dynamique de l’assiette.
– j’ai entendu dire que cette réforme allait à l’encontre de la libre administration des collectivités locales.
Les dotations de l’État représentaient, en 1996, globalement 30 % des recettes totales des communes. Elles en représenteront demain 36 %. L’exception française, d’une très large autonomie fiscale des collectivités locales, demeurera.
b) La révision des valeurs cadastrales a été mise à l’étude afin d’aboutir à une réforme de justice sociale :
Le constat est partagé de longue date. La désuétude des bases locatives sur lesquelles est assise notre fiscalité locale, qui remontent à 1970 pour la taxe d’habitation et le foncier bâti et à 1961 pour le foncier non bâti n’est contestée par personne et chacun y voit une source d’iniquité.
L’objectif de la révision des valeurs locatives est d’asseoir l’impôt sur des bases plus conformes à la réalité et donc plus justes en se fondant sur les évaluations cadastrales de 1990.
Cette réforme devrait conduire à actualiser le potentiel fiscal qui sert de critère à la plupart des mécanismes de péréquation.
Cette réforme devra s’effectuer à produit fiscal constant pour chaque commune, chaque département, chaque région. Elle conduira à des transferts entre contribuables, dont il faut mesurer très exactement l’impact et il faudra trouver des mécanismes pour amortir les hausses et lisser les baisses sans que l’État soit trop mis à contribution. Les réflexions du comité des finances locales en 1996 sont de ce point de vue une excellente base de départ.
Les parlementaires, principalement de la majorité mais certaines voix se sont également fait entendre dans l’opposition, ont alerté le Gouvernement sur les difficultés que pourraient présenter le vote d’une telle réforme dans le cadre du collectif budgétaire, comme cela avait été envisagé par le Gouvernement. Et il est vrai que cette réforme, qui nécessite le vote d’une trentaine d’articles et surtout la réalisation de simulations plus précises que celles qui figurent dans les rapports de 1992 et 1996, justifie un examen très attentif et très approfondi du Parlement.
C’est pourquoi, elle n’a pas été intégrée dans le collectif budgétaire, qui doit être examiné en moins d’une quinzaine de jours par les deux assemblées. Mais le Gouvernement n’y a pas renoncé puisque cette réforme sera votée en 1999, une fois que les études complémentaires nécessaires auront été menées à bien. Le rapporteur général de la Commission des finances, Didier Migaud, entend lui-même se pencher sur ce dossier délicat.
Le Gouvernement est fermement décidé à moderniser nos impôts locaux. Il entend le faire par une méthode pragmatique et concertée, initiée depuis l’an dernier et qui je crois, en matière de réforme des relations entre l’État et les collectivités locales a porté ses fruits.
Ces réformes seront menées avec les élus locaux dans l’intérêt général dont les collectivités locales comme l’État sont les ardents défenseurs.
Parfois les défenseurs de l’intérêt général, qu’il s’agisse des élus, ou qu’il s’agisse des fonctionnaires, sont décriés au nom d’un individualisme revendicatif qui s’inspire d’une conception de la société ou chacun affirme ses droits et gomme ses devoirs. Et ce ne sont pas les plus faibles de nos concitoyens qui sont les plus timides en la matière.
Il y a beaucoup d’abnégation dans le métier de maire, particulièrement lorsque l’on ne peut s’appuyer sur des services municipaux nombreux. L’État n’entend pas gêner votre action mais au contraire l’appuyer pour que l’emploi se multiplie et pour que la solidarité, avec ses droits et ses devoirs, progresse.
Parmi les aides que l’État vous apporte, il y a la collaboration des comptables publics qui sont auprès de vous et qui sont sous mon autorité.
Je m’arrêterai quelques instants sur les travaux en cours avant de revenir sur les objectifs poursuivis.
Je commencerai par la fameuse comptabilité dite M 14.
Après deux années de mise en œuvre de la M 14 dans 36 000 communes et environ 20 000 établissements publics de coopération, il convient de se féliciter de sa réussite, due à votre engagement personnel et au travail de vos collaborateurs.
À cet égard, je salue les travaux réalisés par les membres du groupe de travail M 14 du comité des finances locales présidé par M. Jean-Claude FRECON, maire de Pouilly-les-Feurs.
L’édition 1999, qui vient d’être publiée, répond à des évolutions voulues par le législateur et à vos demandes de modifications.
Je précise que les prestataires et responsables des services informatiques ont pu avoir, dès le 10 septembre dernier, les maquettes budgétaires en avant-première lors d’une réunion organisée sous l’égide de l’A.M.F.
La nomenclature fonctionnelle qui concerne toutes les communes de plus de 3 500 habitants a été, sur votre demande, totalement redéfinie.
2. La possibilité d’une reprise anticipée des résultats de l’exercice précédent dans le budget primitif est désormais acquise. Elle répond à votre souhait légitime de définir au plus juste le produit fiscal attendu.
3. La rénovation des maquettes budgétaires a également été entreprise pour mieux distinguer les opérations budgétaires et les opérations d’ordre.
4. L’achèvement de la tenue de l’inventaire des biens est en cours. Ce travail est important pour permettre la prise en compte de la dimension patrimoniale dans la comptabilité des communes.
Beaucoup de travail a été réalisé. Certes, cette M 14 est sans doute encore perfectible mais il me paraît de bonne administration de marquer une pause. Les maquettes 1999 doivent désormais d’être stabilisées et soumises à l’épreuve du temps, avant d’envisager, dans quelques années, de nouvelles adaptations.
C’est la proposition que je vous fais en accord avec mon collègue, le ministre de l’Intérieur.
Après avoir parlé de la M 14, je souhaite parler de la convention de partenariat « Maire-Trésorier municipal » que je viens de signer, avec votre Président.
Le réseau du Trésor public doit être à votre disposition pour répondre à vos attentes et exécuter de façon efficace les missions qui lui sont confiées.
Les trésoriers ont pour mission de tenir les comptes de la commune et de fournir, en toute neutralité, des analyses simples et claires permettant aux élus de bien maîtriser les options possibles, de décider en toute connaissance de cause et d’expliquer à tous les acteurs locaux les enjeux et les choix.
À cet effet, les comptables du Trésor disposent des outils informatiques pour mener à bien toutes les analyses financières nécessaires aux décideurs locaux.
Vous pouvez être assurés de l’entière disponibilité de votre trésorier pour les mettre à votre disposition.
À cette fin, je vous propose que chaque ordonnateur puisse contractualiser ses rapports avec le comptable du Trésor public.
Sans obligation, sans cadre prédéterminé pour tenir compte des attentes et des spécificités de chaque commune, les partenaires pourront, au niveau local, définir en commun les conditions de l’exécution de la recette, de la dépense, de la trésorerie et du partage des informations financières et comptables.
Cette démarche de contractualisation des rapports « ordonnateur-comptable municipal » me paraît tout à fait positive et efficace. Elle pourrait trouver à s’employer dans plusieurs domaines, par exemple pour le paiement à date certaine des fournisseurs.
Évoquant les délais de paiement de la commande publique locale, je veux également aborder devant vous la réforme du code des marchés publics.
Ce code est souvent perçu, sans doute avec raison, comme un ensemble de règles complexes.
Le Gouvernement a donc décidé de rénover en profondeur le droit de l’achat public. Cette réforme fera l’objet d’une large concertation, qui sera lancée dans quelques semaines. Cette concertation s’appuiera, non sur un projet de loi, mais sur un document d’orientation.
Cette réforme comporte quatre orientations principales :
1. Ouvrir plus largement la commande publique aux PME.
2. Renforcer la transparence des procédures et la sécurité juridique des acheteurs publics.
3. Clarifier le champ d’application du droit de la commande publique.
4. Améliorer l’efficacité de la commande publique et des pratiques d’achat public, par une utilisation accrue des nouvelles technologies de l’information et de la communication.
Pour conclure, je parlerai de l’euro. Dans 44 jours, l’Euro sera notre monnaie. Les communes, comme tous les acteurs économiques pourront, si elles le souhaitent, encaisser et décaisser en euro à compter de cette date.
Je sais combien vous vous préparez activement à cette échéance et je vous en félicite.
Durant la période intermédiaire de trois ans du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2001 vos budgets seront toujours votés, exécutés et contrôlés en francs. Vous pourrez vous préparer au basculement définitif qui interviendra le 1er janvier 2002.
Pour vous aider dans cette fiche, vos représentants au sein du groupe « Euro et collectivités locales » préparent un guide pour réussir ce basculement. Cette heureuse initiative témoigne de la pertinence des travaux réalisés depuis la diffusion, ici même l’an dernier, du premier guide sur le sujet.
Cette préparation doit aussi être celle de nos concitoyens. Toutes les enquêtes témoignent du rôle majeur que vous aurez à jouer pour les aider à s’approprier leur nouvelle monnaie.
Tapez une équation ici.
Il s’agit là d’une mission inédite et unique dans l’histoire, les communes, collectivités publiques de proximité, trouveront dans cette action une profonde justification de leur contribution au renforcement de la citoyenneté.