Le lobbying en France : quelle régulation ?

Le lobbying, considéré traditionnellement en France comme la défense d'intérêts particuliers contre l'intérêt général, suscite suspicion et polémique. Cette vision a toutefois évolué durant la période récente et l'activité des lobbies est de plus en plus réglementée.

Définition

La France commence à réguler l’activité de lobbying des représentants d’intérêts en 2016. La loi du 9 décembre 2016 dite "loi Sapin 2" est la première à définir les représentants d’intérêts et à énumérer les personnes susceptibles d'être reconnues comme telles. Il s'agit :

• des personnes morales de droit privé, des établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, des chambres de commerce et d’industrie ainsi que des chambres des métiers et de l’artisanat dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire en entrant en communication avec un membre du gouvernement ou d'un cabinet ministériel, un parlementaire ou un collaborateur parlementaire, un collaborateur du président de la République, certains membres d'une autorité administrative indépendante (AAI) ou d'une autorité publique indépendante (API), le président d'un conseil régional ou un conseiller régional ;
• des personnes physiques qui ne sont pas employées par une personne morale et qui exercent à titre individuel une activité professionnelle de lobbying.

Sont exclus de cette définition : les élus dans l’exercice de leur mandat, les partis et groupements politiques, les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs, les associations cultuelles et les associations représentatives d'élus.
Les termes "représentant d’intérêts", "groupe de pression" et l'anglais "lobby" (qui signifie à l'origine "couloir", "vestibule") s'emploient indifféremment dans le langage courant.

De manière générale, un groupe de pression est défini comme une entité organisée qui cherche à influencer les pouvoirs publics et les processus politiques dans un sens favorable à ses intérêts.  À la différence d'un parti politique, il cherche à influencer les décideurs politiques sans passer par la compétition électorale. 

Le lobbying, atout ou menace pour la démocratie ?

Dans la conception anglo-saxonne, héritière de la pensée de James Madison ("Federalist Papers", 1787), la démocratie est fondée sur des groupes sociaux capables de penser le bien public et l’intérêt général. La concurrence entre ces groupes permet de limiter les excès et d'éviter qu’un groupe ne domine les autres et n'impose ses intérêts particuliers. Le fonctionnement des institutions européennes repose sur cette conception et l'Union européenne (UE) reconnaît officiellement les lobbies.

Dans la conception française, au contraire, l'existence et la manifestation des intérêts particuliers ne peuvent que nuire à l’intérêt général. Celui-ci ne résulte pas de la somme des intérêts particuliers, il dépasse chaque individu et est en quelque sorte l’émanation de la volonté de la collectivité des citoyens. Cette conception, exprimée par Jean-Jacques Rousseau dans "Du contrat social" (1762), a fortement influencé l’histoire juridique française qui considère que "la loi est l’expression de la volonté générale" (article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, 1789). En conséquence, il est inenvisageable que des groupes d’intérêts particuliers puissent tenter d’influencer l'auteur de la loi, c'est-à-dire les parlementaires. Dès lors, le lobbyiste ne peut être que suspect, et ses actions douteuses.

En France, le fait que des groupes d’intérêts particuliers puissent concurrencer l’État dans sa mission de détermination et de poursuite de l’intérêt général a été admis tardivement et avec difficulté. L’action des lobbies, pourtant avérée, n’a longtemps revêtu aucun caractère légal. Aujourd'hui, ils font partie intégrante du paysage institutionnel français. Le processus législatif ne peut se réduire à une simple analyse des relations entre pouvoirs exécutif et législatif. La réalité actuelle, plus dynamique, place le Parlement au centre d’un flux d’informations issues de divers réseaux. Les lobbies apparaissent désormais, conformément au modèle anglo-saxon, comme des acteurs contribuant à l’élaboration de la loi.

En 2008, dans un rapport d'information sur le lobbying, le député Jean-Paul Charié encourage le développement des lobbies et leur reconnaissance dans le processus démocratique. Selon lui, les lobbies contribuent à éclairer les parlementaires, qui ne peuvent tout savoir seuls, et à les "sortir de l’isolement des politiques". Les lobbyistes les aident à prendre des décisions en toute connaissance de cause, en leur fournissant les informations ou les expertises dont ils ont besoin. Le rapport suggère cependant de créer des dispositifs pour prévenir les dérives (code éthique, registre des lobbyistes…).

D'autres responsables politiques estiment en revanche qu'une trop forte influence des lobbies peut freiner la mise en œuvre de réformes. Conscients qu'il serait vain de chercher à interdire tout lobbying, ils réclament néanmoins davantage de régulation et de transparence. Des organisations non gouvernementales (ONG) telles que Transparency International France militent aussi en ce sens.

Le lobbying se développe depuis quelques années, compte tenu de l’extrême technicité des textes législatifs. L'essor de la représentation d’intérêts s’accompagne d’un encadrement des pratiques. La démocratie, la transparence de son action et des actes de ses représentants nécessitent que le lobbying obéisse à des règles :

• l’identification des groupes d’intérêt et de leurs actions ;
• la limitation des conflits d’intérêts par le repérage et la prévention de ces conflits auprès des responsables politiques.

Identifier les lobbyistes et leurs actions

L'Union européenne (UE) institue dès 2011 un registre de transparence. Cette base de données, qui concerne à l'origine le Parlement européen et la Commission, répertorie et renseigne sur les organisations cherchant à influencer les politiques européennes. Le registre, élargi au Conseil de l'UE en 2021, recense 17 746 entités en août 2026.

En France, l’Assemblée nationale et le Sénat créent chacun un registre public des représentants d'intérêts en 2009. La loi Sapin 2 remplace ce registre par le répertoire des représentants d'intérêts, ouvert en 2017 et tenu par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Un décret de 2017 précise les conditions d'inscription au répertoire. Un représentant d’intérêts doit y déclarer :

• son identité ou celle des dirigeants de l'entité pour laquelle il travaille ;
• le champ de ses activités de représentation d'intérêts ;
• les actions relevant de ce champ menées auprès des responsables publics ainsi que le montant des dépenses liées ;
• le nombre de personnes qu'il emploie pour sa mission de représentation d'intérêts ;
• les organisations professionnelles ou syndicales ou les associations en lien avec les intérêts représentés auxquelles il appartient.

D'après le rapport d'activité 2025 de la HATVP, 3 526 représentants d’intérêts (personnes morales ou physiques) sont inscrits sur le répertoire au 31 décembre 2025 (+9,7% sur un an), dont 30,3% de sociétés commerciales ou civiles, 22,3% d'organisations syndicales et professionnelles et 21% d'associations. Le nombre d'inscrits ne cesse de progresser sous l'effet des opérations de sensibilisation mises en œuvre par la HATVP et de l'élargissement du dispositif aux actions ciblant certains responsables locaux, en 2022.

À la suite de la loi du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France, la HATVP gère aussi le répertoire de l'influence étrangère depuis le 1^er octobre 2025. Toute personne agissant pour le compte d'un mandant étranger pour influencer une décision ou une politique publique doit y déclarer son identité et ses coordonnées (ou celles des dirigeants de l'organisme), les activités d'influence menées, les moyens mobilisés et l'identité du mandant étranger. Le répertoire comptait 12 inscrits en août 2026.

Prévenir les conflits d'intérêts

Des dispositifs ont été institués afin que le personnel politique ne puisse pas être suspecté de défendre des intérêts particuliers contraires à l’intérêt général.

S'appuyant sur le rapport de la commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, présidée par Jean-Marc Sauvé, et le rapport de la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, présidée par Lionel Jospin, la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique :

• définit le conflit d'intérêts comme "une situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction" (art. 2) ;
• prévoit une obligation d’abstention pour les responsables administratifs ou politiques qui estiment se trouver dans une telle situation ;
• oblige tout responsable public à adresser à la HATVP, en début et en fin de mandat, une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration faisant apparaître les intérêts qu'il détient à cette date. Sur la seconde, il mentionne ses activités professionnelles et bénévoles, l’activité professionnelle de son conjoint, ses différents mandats et sa participation à des organes dirigeants de sociétés. La HATVP analyse le risque potentiel de conflit d’intérêts et, le cas échéant, enjoint à l'intéressé de faire cesser cette situation.

La loi Sapin 2, qui fait suite notamment au rapport Nadal (2015) sur l’exemplarité des responsables publics, marque une nouvelle étape pour la transparence des relations entre représentants d’intérêts et pouvoirs publics. L'article 18-5 énonce les principes déontologiques qui incombent aux représentants d’intérêts. Ils doivent par exemple s'abstenir :

• de proposer ou de remettre des présents, dons ou avantages d’une valeur significative à un responsable public ;
• de verser une rémunération à un responsable pour qu'il prenne la parole dans un colloque ou une réunion ;
• de tenter d’obtenir des informations par des moyens frauduleux ;
• de vendre des informations ou des documents provenant d’un responsable public.

La HATVP contrôle le respect des règles d'inscription, de déclaration et de déontologie. Elle peut se faire communiquer tout document nécessaire à cette mission sans se voir opposer le secret professionnel, et accomplir celle-ci dans les locaux du représentant d'intérêts. En cas de manquement à ses obligations, il encourt une peine d’un an d'emprisonnement et 15 000 euros d’amende. La Haute Autorité préconise de remplacer ces sanctions pénales par des sanctions administratives qu'elle publierait sur son site internet pour les rendre encore plus dissuasives.

La loi Sapin 2 crée également l'Agence française anticorruption (AFA), qui succède au Service central de prévention de la corruption. Elle est chargée d'aider les autorités compétentes et les personnes qui y sont confrontées à prévenir et détecter les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme. Elle peut apporter son expertise aux juridictions, aux grandes entreprises, aux administrations et aux collectivités.

Par la suite, les lois du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique ont renforcé les obligations de déclaration d'intérêts et de patrimoine. Elles demandent à l'Assemblée nationale et au Sénat de définir "des règles destinées à prévenir et faire cesser les conflits d'intérêts dans lesquels peuvent se trouver des parlementaires". Chaque assemblée a ainsi créé un registre des déports sur lequel s'inscrivent les parlementaires qui choisissent de ne pas participer à certains travaux car ils s'estiment en situation de conflit d'intérêts.

La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique élargit le champ de compétence de la HATVP en matière d’encadrement des mobilités professionnelles entre les secteurs public et privé.

Dans le cadre du lobbying territorial, la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 (art. 213) étend par ailleurs l’obligation de déclarer auprès de la HATVP les relations avec des élus et agents des plus importantes collectivités territoriales.

Le Groupe d'États contre la corruption (Greco), créé en 1999 par le Conseil de l'Europe pour veiller au respect des normes anticorruption par les États membres, publie en 2020 un premier rapport d'évaluation sur la corruption en France. 

Depuis son adoption, la loi Sapin 2 a donné lieu à de nombreux rapports sur l’encadrement des représentants d’intérêts, dont un rapport d'information parlementaire en 2021. Le décret du 9 mai 2017 relatif au répertoire numérique des représentants d'intérêts, qui fixe les règles de celui-ci et la procédure de vérification applicable devant la HATVP, est aussi au cœur de multiples débats. En 2023, il fait l'objet d'une communication à l'Assemblée nationale, au terme d'une mission flash. Selon ses auteurs, le répertoire des lobbyistes souffre d’imperfections imputables à la rédaction du décret qui "nuisent à son opérationnalité et l’empêchent d’atteindre pleinement les objectifs qui avaient présidé à sa création".

En 2024, dans le deuxième rapport de conformité du cinquième cycle d’évaluation de la France, le Greco constate que sur les 18 mesures préconisées, 12 ont été mises en œuvre, dont 10 partiellement. S’agissant des hautes fonctions de l'État, il note des évolutions positives, telle la coopération renforcée entre l’AFA et la HATVP, mais déplore que la composition et les procédures de la Cour de justice de la République n'aient pas évolué pour mieux intégrer la remontée d'informations dans les affaires impliquant des hauts fonctionnaires.

Concernant les services répressifs, le Greco salue la mise à jour du code de déontologie de la police et de la gendarmerie nationales, l'inclusion de risques spécifiques de corruption dans leur évaluation des risques et l'amélioration de la protection des lanceurs d'alerte. Cependant, il pointe l'absence d'une stratégie globale de prévention de la corruption et de contrôles de sécurité réguliers pour les postes à haut risque.

En 2024, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) publie un rapport commandé par la HATVP, intitulé "Renforcer la transparence et l’intégrité des activités d’influence étrangère en France". Il préconise :

• de renforcer les standards d’intégrité applicables aux hauts responsables publics français en matière d’influence étrangère ;
• de confier à la HATVP un pouvoir de contrôle sur les nouvelles carrières professionnelles d’anciens responsables et agents publics dans des entités liées à des puissances étrangères.

Le Conseil d'État, dans sa décision du 14 octobre 2024, estime que les organismes de réflexion ou laboratoires d'idées ("think tanks"), considérés jusqu'alors comme des représentants d'intérêts par la HATVP, ne peuvent pas l'être à ce seul titre. La décision institue trois critères dont l'examen revient à la Haute Autorité : les conditions de financement des laboratoires d’idées, leurs modalités de gouvernance et les conditions dans lesquelles ils mènent leurs travaux.

L'addendum au deuxième rapport de conformité du Greco, paru fin 2025, note que la France a mis en œuvre 13 recommandations, dont neuf partiellement. Il observe des avancées, en particulier sur la sensibilisation aux questions d'intégrité, et salue l'adoption en novembre 2025 du Plan national pluriannuel de lutte contre la corruption 2025-2029. Toutefois, des efforts restent à faire pour promouvoir l'intégrité et prévenir la corruption au sein de l’exécutif, de la police et de la gendarmerie.

Le Plan national de lutte contre la corruption 2025-2029 relance cette politique publique. Les infractions pour atteinte à la probité enregistrées par les forces de sécurité ont crû de 50,9% entre 2016 et 2024. En 2023, 2 143 personnes ont fait l'objet d'une décision du parquet à ce titre (+35,46% depuis 2014). Le Plan vise à mieux combattre la corruption et les atteintes à la probité au sein de l'administration de l'État, à aider les collectivités territoriales à faire de même et à protéger les acteurs économiques contre ces atteintes.