Gratuité des transports en commun : une option qui fait débat

À l’heure du réchauffement climatique et d’une hausse de l'inflation, la gratuité peut apparaître comme une solution pour amener un plus grand nombre de personnes à utiliser les transports collectifs (bus, tramways...) et réduire les émissions de CO2. Mais, quels sont les types de gratuité expérimentés dans certaines villes et pour quel bilan ?

Près d'une quarantaine de collectivités ont opté pour la gratuité totale dans leur réseau de transports publics. Quant aux grandes agglomérations (plus d'1,5 million d'habitants), elles pratiquent une gratuité ciblée et indirecte qui se traduit par la prise en charge de tout ou partie des coûts d'abonnement aux transports publics pour certaines catégories de la population.

Les arguments mis en avant par les villes qui ont fait le choix de la gratuité pour leur réseau de transports sont multiples

  • optimiser le service dans des réseaux de bus parfois peu fréquentés ;
  • assurer le libre accès de tous aux transports sans discrimination de moyens ;
  • limiter l’usage de la voiture et fluidifier ainsi la circulation ; 
  • renforcer la mobilité en général et en particulier l’attractivité des centres villes.

Toutefois, cette mesure fait débat au sein des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) gestionnaires décentralisés des transports : pour certains, la gratuité ferait peser un risque de perte de capacités d'investissement et de développement des transports voire un risque de transfert de ces coûts vers les contribuables.

Face aux arguments des uns et des autres, Vie-publique.fr propose un tour d'horizon des différentes formes de gratuité qui existent sur le territoire national mais aussi de leurs incidences en matière de fréquentation, de qualité des transports et d'accueil auprès des populations.

376 communes desservies par des transports totalement gratuits

L’Observatoire des villes du transport gratuit définit ainsi la gratuité pour la majorité des usagers : "un réseau au sein duquel la grande majorité des usagers, c’est-à-dire a minima les habitants et dans de nombreux cas les visiteurs, bénéficient sans payer des services réguliers de transport public tous les jours, sur le périmètre d'une commune, d'une intercommunalité ou le territoire couvert par l’autorité organisatrice de la mobilité"

35 réseaux sur le territoire national répondent à cette définition de la gratuité. Au total, il y a 376 communes desservies par des transports gratuits.

Parmi elles, quatre agglomérations comptent plus de 100 000 habitants : Dunkerque, Niort, Aubagne, Calais. Neuf font partie de collectivités moyennes (entre 50 000 et 100 000 habitants) : Libourne, Compiègne, Vitré, Castres, Châteauroux, Gaillac, Levallois, Gap et Villeneuve-sur-Lot. 

Quelle organisation des transports ?

Dans 80% des réseaux de transport en commun sans billetterie, l’exploitation est confiée à des grandes entreprises de transport nationales (Transdev, Kéolis, RATP Dev). 20% sont administrés par des collectivités constituées en régie de transport.

Depuis les lois de décentralisation de la gestion des transports (loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République de 2015 étendue par la loi d'orientation des mobilités de 2019), les AOM disposent d'une autonomie de gestion et, à ce titre, choisissent le mode de financement des transports dans leur ressort territorial. Cette compétence peut être déléguée aux AOM présentes sur le territoire national mais aussi à d’autres formes d’autorités territoriales (régions, département, pôles métropolitains…) ou transférée à des syndicats intercommunaux.

Entre gratuité totale et gratuité partielle

La communauté urbaine de Dunkerque qui a fait le choix de la gratuité totale sur tout son réseau depuis septembre 2018 (18 lignes de bus parcourant 644 kilomètres) fait figure d’exemple de la gratuité dans une agglomération de taille importante (environ 198 000 habitants). L’exploitation du réseau de transport est confiée à un syndicat mixte qui est une filiale d’un groupe de transport (Véolia Trandev).

Après avoir expérimenté l’accès libre aux transports collectifs les samedis et dimanches, puis l’avoir étendu aux moins de 18 ans et aux plus de 65 ans en semaine, la métropole de Montpellier (450 000 habitants) opte pour une gratuité totale des transports pour tous les Montpelliérains effective dès 2023. Elle deviendra alors la plus grande collectivité à ouvrir la gratuité des transports à tous ses habitants. Le coût pour la collectivité est estimé à 24 millions d’euros (8,2 millions d’euros avant la mise en place de la gratuité totale). Pour expliquer ce choix, la vice-présidente de la métropole met en avant le taux élevé de non-recours (40% d’ayant droit qui ne font pas la démarche de remboursement) et la nécessité de favoriser la mobilité pour les habitants aux revenus les plus faibles.

Un exemple en Europe : la ville de Tallinn (Estonie)

Parmi les exemples de villes à l'étranger pratiquant la gratuité totale (une centaine de villes dans le monde), Tallinn (410 000 habitants), capitale de l'Estonie, fait figure d'agglomération la plus importante. Son réseau de transport est constitué de 5 lignes de tramway, 8 lignes de bus électrique et 57 bus. Depuis la mise en place de la gratuité en 2013, une hausse de la fréquentation du réseau a été observée, en particulier dans les quartiers populaires éloignés du centre-ville. 50% des habitants de la ville utilisent le réseau de transport collectif.

Plutôt qu'une gratuité totale sans billetterie, certaines AOM font le choix d’une gratuité partielle en maintenant un système de billetterie mais en prenant en charge tout ou partie du coût de l'abonnement pour l'usager. Cette prise en charge permet de cibler certaines catégories de la population (jeunes, séniors, personnes sans emploi, personnes à faible revenus, bénéficiaires de l’allocation adulte handicapé…), de réserver la gratuité à certaines périodes (pics de pollution, horaires de nuit, week-end), ou à une partie du réseau.

C’est le choix de plusieurs grands pôles urbains comme Paris, Lyon, Marseille, Lille, Strasbourg, Montpellier, qui appliquent une gratuité dite "solidaire". 

Valencienne Métropole et la Communauté d’agglomération de la Port du Hainaut (82 commues et 355 655 habitants) ont choisi d’étendre l'accès a la gratuité à tous les jeunes jusqu’à 25 ans (prise en charge de l’abonnement "Pass & Go").

Nantes et Rouen testent pour un an un réseau libre et accessible à tous, les samedis ou les samedis-dimanches.

Des avis partagés

Des syndicats de transporteurs de voyageurs hostiles à la gratuité  

Lors d'auditions menées dans le cadre d'une mission du Sénat sur la gratuité des transports collectifs, la Fédération nationale des associations d'usagers des transports (FNAUT) mais aussi l'Union des transports publics et ferroviaires (UTP) ont exprimé leur réticence à l’option de la gratuité totale. La FNAUT et l'UTP évoquent le risque d’un affaiblissement des investissements dans les transports sans la ressource de la billetterie et l’impossibilité pour les grandes agglomérations d’adopter ce système compte tenu de leur plus forte dépendance à ces ressources. Ils préconisent davantage une amélioration en qualité et en quantité des transports et une gratuité solidaire et sociale ciblée sur les revenus les plus faibles. Ils objectent par ailleurs qu'une gratuité ouverte à tous, y compris aux non résidents, feraient porter le coût des transports sur les seuls contribuables locaux.

Quelle perception de la gratuité par les habitants ?

Une enquête d’opinion réalisée auprès de la population de Dunkerque montre une large satisfaction, en particulier des jeunes dunkerquois de 15 à 25 ans, à l’égard de la gratuité totale effective depuis 2018. Les bénéfices relevés par l'Observatoire des villes du transport gratuit au regard de l'enquête sont les suivants : 

  • un effet de gommage des inégalités sociales ;
  • une plus grande mobilité ;
  • une efficacité accrue des services de transport qui ont connu un regain de fréquentation ;
  • une levée de certains freins liés à l’usage du bus payant et à la "crainte" d’être contrôlé ;
  • une diversification des choix de transports en faveur du bus et une plus grande mobilité des jeunes ;
  • une réappropriation par les jeunes des transports collectifs.

Mais l’argument de la gratuité semble avoir eu moins de prise sur les automobilistes – catégorie souvent plus âgée – plus attachés à leurs habitudes de déplacement, a fortiori dans une ville où "l’usage de la voiture est encore facile" comparativement aux grandes agglomérations. L’enquête constate cependant que les jeunes sont moins empressés à passer le permis de conduire, marquant une rupture avec leurs parents. 

La consultation menée dans le cadre de la mission d’information du Sénat montre que si les usagers sont très largement favorables à l'idée de la gratuité totale des transports (83%), ils préféreraient voir une amélioration de l'offre existante.

Quel bilan ?

Sur le plan économique la soutenabilité de la gratuité totale pour chaque AOM est fonction de la part de recettes de la billetterie dans le financement des transports remarque l’Observatoire des villes du transport gratuitEn moyenne la billetterie représente 30% du coût final des transports mais avec de fortes disparités allant de 10% pour les intercommunalités de taille moyenne à près de 40% pour les réseaux de plus de 400 000 habitants.

L’investissement nécessaire à l’entretien du matériel et des infrastructures est principalement financé par l’endettement des communes et par les contributions des entreprises publiques ou privées via le versement mobilité (contribution des entreprises de plus de dix salariés).

Quels effets sur le développement des réseaux de transports ?

Dans une note sur la gratuité des transports publiée en 2022, la Fondation Jean Jaurès analyse l'impact du passage à la gratuité sur la quantité et la qualité des équipements dans les villes qui l'ont mise en œuvre. Elle observe différentes situations : 

  • une réduction de l’offre comme à Niort, mais avec un ajustement des ressources en transport disponible (suppression de certains doublons liés à une double offre municipalité - région) ;
  • une stagnation de l’offre qui résulte de la volonté des municipalités de minimiser l’impôt des entreprises afin de gagner en attractivité économique. C’est le cas de la ville de Vitré qui a cantonné la gratuité à la seule destination des scolaires, hors transport scolaire. Pour les salariés l’offre en transport reste payante ;
  • ni réduction ni stagnation de l’offre dans certaines villes comme Dunkerque, Gap ou Aubagne où le réseau s’est développé en qualité et en quantité, mais où la contribution financière des entreprises s’est accrue.

Quel bénéfice environnemental ?

Selon le rapport du Sénat de 2019 sur la gratuité des transports collectifs, le report modal de la voiture particulière vers les transports publics dans trois villes étudiées ayant mis en place la gratuité (Aubagne, Tallinn et Chengdu en Chine) est limité. Dans ces trois cas d'étude, la gratuité "paraît insuffisante pour parvenir à un véritable report modal", la gratuité ne remet pas en cause la prédominance de la voiture et ne limite pas la congestion automobile. Outre l'attachement des automobilistes à leurs modes de déplacement, la gratuité ne règle pas le problème de l'éloignement à un réseau de transport pour les populations les plus éloignées. À Châteauroux, par exemple, le report modal des automobilistes vers les transports en commun depuis la mise en place de la gratuité est évalué à moins de 1%. Le transfert de mobilité concerne davantage les marcheurs ou les cyclistes qui utilisent plus fréquemment les transports publics depuis le passage à la gratuité.

En conclusion

Pour la grande majorité, les villes qui ont fait le choix de la gratuité comptent moins de 150 000 habitants. Elles disposent de réseaux de bus souvent sous-utilisés avec parfois une offre de transports en doublon entre la commune et la région (réseaux bus) et une part de recettes de billetterie peu significative dans le coût de fonctionnement des transports. Dans les grandes agglomérations (Paris, Lyon, Marseille), plus dépendantes financièrement des recettes de billetterie (de 25% à environ 40% du financement des transports), la mise en place de la gratuité devrait s’accompagner d’une extension du réseau pour absorber l’afflux de nouveaux voyageurs et rendre séduisante l’offre en transports. Pour les réseaux de transports de villes de moins de 50 000 habitants, le choix de la gratuité est le plus souvent motivé par un niveau de recettes de la billetterie très bas qui ne couvre parfois pas les coûts liés aux infrastructures de billetterie.