Proposition de loi tendant à améliorer la lisibilité du droit applicable aux collectivités territoriales

L'essentiel de la proposition de loi

Cette proposition de loi, dite "BALAI 3", s'inscrit dans la continuité des travaux de la mission BALAI (pour bureau d'abrogation des lois anciennes et inutiles) du Sénat, qui ont déjà donné lieu à l'adoption des lois BALAI 1 du 11 décembre 2019 et BALAI 2 du 14 février 2022. Les lois BALAI ont permis d'abroger 163 lois, adoptées entre 1800 et 1940, puis entre 1941 et 1980, devenues inutiles. Cette démarche de clarification du droit a débuté en 2018. Elle poursuit les objectifs constitutionnels de clarté, d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi au travers de la réduction des normes applicables.

La proposition de loi BALAI 3 ouvre une nouvelle étape, afin d'améliorer la lisibilité du droit secteur par secteur. Ce processus va bien au-delà de l'abrogation de lois obsolètes. Il s'agit de :

• nettoyer le "paysage législatif" de dispositions n'ayant plus lieu d'être ;
• corriger des anomalies (références erronées, renvoi à des textes abrogés, coordinations oubliées…).

Le secteur des collectivités locales inaugure cette étape. La proposition de loi BALAI 3, au contraire des deux premières, est donc une loi sectorielle et non chronologique. Elle débute en 1942 mais s'applique aussi à des textes parfois très récents.

Ainsi, elle envisage :

• d'actualiser 20 codes, dont le code général des collectivités territoriales (CGCT) ;
• d'abroger 68 lois ou articles de loi encore en vigueur ;
• d'abroger ou supprimer 39 articles du CGCT ;
• de codifier des articles figurant dans des lois ordinaires ;
• de corriger des mentions erronées ou devenues obsolètes au sein d'articles de loi ou de codes en vigueur.

Dans son avis du 25 mai 2023 sur la proposition de loi, le Conseil d'État souligne que des doutes quant au caractère effectivement obsolète de dispositions peuvent exister. Le Conseil d'État, en conséquence, "recommande de s'abstenir d'abroger les dispositions en cause chaque fois que le doute n'a pas pu être levé", plus particulièrement en ce qui concerne les collectivités à statut spécial (Ville de Paris, collectivité de Corse, métropole de Lyon, collectivités d'outre-mer).

La commission des lois du Sénat soutient la démarche de la mission BALAI. Elle souligne toutefois deux risques, suivant en cela l'avis du Conseil d'État :

• le risque d'abroger par erreur un texte d'apparence obsolète mais qui constituerait toujours le fondement légal d'une situation ou d'un acte actuels. Les conséquences d'une abrogation accidentelle peuvent être particulièrement lourdes et préjudiciables (rupture dans le paiement d'une pension, nullité d'un acte, mise en œuvre de la responsabilité de l'État du fait des lois…). Dans ce contexte, et comme elle l'avait fait pour les lois BALAI précédentes, la commission considère que le bénéfice d'une abrogation en termes de lisibilité du droit est inférieur à l'instabilité juridique qu'elle pourrait entraîner en cas de doute quant à la persistance de ses effets juridiques ;
• le risque concernant les coordinations à réaliser au sein des articles encore en vigueur qui mentionnent des articles à abroger ou à modifier.

Pour ces raisons, la commission a procédé à de nombreuses modifications au travers de 50 amendements (codifications, abrogations, corrections de références). Ces amendements ont conduit à supprimer plusieurs articles du texte. De plus, 43 articles du CGCT ou dispositions du code sont désormais concernés par une abrogation.

En séance publique, les sénateurs ont adopté deux autres amendements pour :

• écarter l'abrogation de l'article 95 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui n'est pas obsolète ;
• coordonner les dispositions du CGCT et du code de l'énergie.

Le texte doit à présent être examiné par l'Assemblée nationale.