Les politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire

Synthèse 
Introduction générale

Chapitre 1 – Trente ans de politique de réduction des cotisations employeur

1. Sans cesse renforcée depuis les années 1990, la politique d'exonération générale s'est vu assigner de nouveaux objectifs 
1.1. 1993-1995 : les allègements Balladur inaugurent les politiques d'allègement du coût du travail 
1.2. 1996-2005 : des dispositifs dégressifs articulés avec le passage progressif aux 35 heures 
1.3. 2006-2012 : le dispositif des allègements généraux se stabilise 
1.4. 2013-2019 : élargissement des exonérations à des salaires éloignés du Smic avec les mesures de compétitivité 
1.5. 2020-2024 : stabilisation du dispositif 
1.6. 30 ans de mesures cumulées ont conduit à une réduction massive du coût du travail au niveau du Smic 

2. Le coût du travail au salaire minimum en France a diminué en relatif de celui à des niveaux de salaire plus élevé ou en comparaison internationale 

3. Le taux d'emploi en France a progressé nettement depuis les années 1990, mais l'inactivité et le chômage restent importants pour des catégories spécifiques de personnes et dans les bassins d'emploi les moins dynamiques 
3.1. L'amélioration du marché du travail n'a pas profité aux moins diplômés 
3.2. En comparaison internationale, l'essentiel des différences de taux d'emploi entre la France et ses voisins porte sur les travailleurs moins qualifiés et sur les travailleurs plus âgés 
3.3. Le taux de chômage élevé des jeunes s'explique en partie par les spécificités de la période d'insertion professionnelle 
3.4. Certains bassins d'emploi restent concernés par des taux de chômage plus élevés que le reste de la France 

4. Le coût du dispositif est estimé à 75 Md€ en 2023, augmentant sous divers effets : progression de l'emploi, de la masse salariale et du niveau du Smic

5. Les exonérations de cotisation bénéficient en premiers lieux aux employeurs de salariés proches du Smic 

6. À court terme, les hausses de Smic exposent les entreprises à des chocs très hétérogènes de coût du travail, et paradoxalement, le plus souvent en leur faveur

Chapitre 2 – Ce que l'on sait et ce que l'on ne sait pas : analyse économique et évaluation de politiques publiques

1. Les effets attendus par la théorie économique des exonérations de cotisation sur l'emploi : la théorie de la demande de travail statique 

2. Des évaluations empiriques indiquant des effets emploi substantiels pour les emplois peu qualifiés, en France comme à l'étranger 
2.1. Les premiers travaux d'évaluation sur l'expérience française 
2.2. Les travaux récents sur l'expérience française 
2.3. Les enseignements des expériences étrangères 

3. Les autres effets théoriques associés à des taux marginaux élevés sur la formation de capital humain : les théories de la demande de travail dynamique 
3.1. L'emploi, les salaires et la demande de formation et de promotion et la progressivité du système socio-fiscal 
3.2. La demande de formation professionnelle 
3.3. Fiscalité, progressivité et incitations aux qualifications

4. La démonstration empirique de l'existence de trappes à bas salaire est néanmoins délicate 
4.1. Pourquoi est-ce difficile de mettre en évidence les effets de trappe ? 
4.2. La littérature disponible sur la France offre des évidences limitées 
4.3. Des résultats beaucoup plus mitigés pour le haut de la distribution des salaires et lorsque d'autres indicateurs que l'emploi (compétitivité, exportations) sont considérés

Chapitre 3 – La politique d'exonération des cotisations employeur sur les bas salaires participe-t-elle à réduire la dynamique salariale ?

1. Les taux marginaux de prélèvement dans le bas de la distribution des salaires sont élevés, résultats de la superposition de dispositifs dont les avantages sont retirés petit à petit au-dessus du Smic 

2. Le barème des exonérations générales participe à des taux marginaux implicites de prélèvement élevés 
2.1. Les différentes formes de dégressivité expérimentées impliquent des surcoûts avec des dynamiques différentes 
2.2. À partir de 2012, le renforcement des allègements augmente le surcoût d'augmentation du salaire pour les salaires inférieurs à 1,6 fois le Smic 

3. Des salaires plus concentrés au cours du temps entre 1,2 et 1,3 Smic et plus dynamiques pour les salariés proches du Smic 
3.1. Une concentration plus importante des salaires à des niveaux proches du Smic entre 1994 et 2022 
3.2. Cette concentration s'est principalement manifestée au moment du passage aux 35 heures 
3.3. L'évolution individuelle du salaire est plus dynamique à des bas niveaux de salaire 

4. Le profil des travailleurs au Smic qui en sortent et de ceux qui y restent 
4.1. Beaucoup de salariés rémunérés au voisinage du Smic y restent moins d'un an 
4.2. Une analyse des trajectoires salariales des salariés entre emploi au voisinage du Smic, chômage et inactivité indique une dynamique hétérogène avec des individus qui progressent et d'autres qui restent plus durablement à ces niveaux de rémunération 
4.3. Une analyse de la diversité des dynamiques salariales montre que les salariés au voisinage du Smic ont une progression médiane de leur salaire nettement inférieure à la croissance moyenne du salaire de ce groupe. 

5. Les tensions à l'embauche 

6. Les évolutions de la demande de travail : du progrès technique biaisé vers des phénomènes de polarisation.

Chapitre 4 – Les scénarios de réformes et leurs effets

1. Scénarios de refonte du barème des exonérations, sans financement par un autre prélèvement obligatoire 
1.1. Méthodes d'évaluation des effets des scénarios 
1.2. Scénario central : une moindre dégressivité du barème pour encourager les progressions salariales 
1.3. Scénario central aménagé pour les populations plus fragiles sur le marché du travail 
1.4. Le scénario d'une suppression des bandeaux sans recyclage 
1.5. Le scénario du recyclage des bandeaux pour étendre les exonérations générales à des salaires un peu plus élevés 

2. Scénarios avec financement par un autre prélèvement obligatoire 
2.1. Le modèle macroéconomique Mésange a été utilisé afin d'estimer les conséquences de ce type de scénarios 
2.2. Scénario avec bascule "pro-pente" 
2.3. Scénario avec bascule "pro-allègement"

Chapitre 5 – Réduire la complexité du financement de la protection sociale

1. Comprendre la source de la complexité des barèmes de cotisations sociales 
1.1. Les variantes de détermination des assiettes de cotisation 
1.2. Les éléments complémentaires de rémunération 
1.3. La variété des taux de cotisation théoriques 
1.4. Les dispositifs spécifiques d'exonération de cotisations et contributions sociales 
1.5. Les dérogations sur l'assiette des cotisations conduisent à un double effet d'exonération. 

2. Comment la complexité du barème est gérée par l'administration 

3. Peut-on envisager de réduire la complexité des barèmes de cotisations ? 
3.1. Un certain degré de complexité est justifié 
3.2. Un seul barème renforcé de réduction de cotisations employeur devrait remplacer la multitude des barèmes actuels 
3.3. Les exonérations d'assiette ne se justifient généralement pas 
3.4. Une partie de la complexité des autres formes de cotisations et contributions sociales ne se justifie pas

Chapitre 6 – Des perspectives pour clarifier et améliorer l'efficacité du financement de la protection sociale

1. Une discussion préalable sur les principes et les concepts 
2. L'illisibilité du financement de la protection sociale 
2.1. Un système de protection sociale hybride 
2.2. L'affectation des ressources aux dépenses de protection sociale ne correspond pas à la nature de la protection sociale 
2.3. La clarté du lien contributif détermine l'efficacité du prélèvement par cotisations sociales.

3. Rendre lisible la partie contributive des assurances sociales 
3.1. L'architecture cible du financement de la protection sociale 
3.2. Les options de réforme par barémisation ou réaffectation des financements 
3.3. Peut-on envisager de changer le référentiel du salaire brut pour clarifier le financement de la protection sociale ? 

4. Améliorer l'efficacité des prélèvements non-contributifs 
4.1. Le principe général 
4.2. Une réduction du versement mobilité à financer sur l'assiette du foncier

Conclusion générale : des pistes supplémentaires 
Références bibliographiques 
Annexes