Trésorerie des communes : une santé financière menacée ?

Les communes n'ont en principe pas le droit d'ouvrir un compte bancaire, mais sont tenues de déposer leurs fonds auprès de l'État. Cette mesure vise à limiter les abus et situations dégradées. Elles disposent dans l'ensemble d'une trésorerie conséquente, qui a connu une augmentation de près de 40% en dix ans (après retraitement de l'inflation), malgré un recul sur les deux dernières années. 

En effet, les communes ont perdu une partie de leur autonomie fiscale avec les récentes réformes (notamment la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales), mais cela leur a été globalement favorable jusqu'en 2022, avec des recettes de fonctionnement ayant augmenté plus vite que les charges. Toutefois, il existe des situations très disparates. Près de 4 300 communes ont atteint un seuil d'alerte (épargne brute inférieure à 7% des produits de fonctionnement) en 2024 (+1 000 en un an) (Cour des Comptes, 2025, Les finances publiques locales 2025, Fascicule 1).

Leur trajectoire reste donc inquiétante en matière de redressement des finances publiques : les objectifs qui leur ont été fixés par la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 ne seront probablement pas atteints. 

Les collectivités territoriales sont tenues de déposer leurs fonds auprès de l'État. Cette obligation, réaffirmée en 2001, trouve son origine dans un décret de 1811. Ainsi, les municipalités ne sont pas autorisées à ouvrir un compte auprès d'un établissement bancaire, sauf exceptions (voir plus bas).

Le compte de dépôt ouvert auprès de l'État permet aux municipalités de payer l'ensemble de leurs dépenses. Son fonctionnement est conçu pour éviter des situations financières dégradées. Sur ce compte sont également versés les recettes telles que les impôts locaux, par exemple. En définitive, il a la même utilité générale qu'un compte bancaire pour une entreprise ou une association, sous réserve de contraintes spécifiques.

Les comptables publics seuls sont habilités à les faire fonctionner. Rattachés au ministère de l'économie et des finances, ils sont indépendants de la collectivité. Ce dispositif vise à réduire les éventuels abus, malversations etc. Le comptable public évite les paiements de dépenses en cas d'insuffisance de la trésorerie, car les collectivités territoriales n'ont pas le droit d'avoir une trésorerie négative. Dans les faits, cette règle les contraint à disposer d'une encaisse de précaution tenant compte de leur taille. Un équivalent de 30 à 90 jours de dépenses est généralement recommandé. Les collectivités peuvent souscrire des crédits de trésorerie proposés par des banques. Les emprunts, quant à eux, doivent être utilisés exclusivement pour financer les dépenses d'investissement. D'autres règles visent à éviter la dégradation de la situation des municipalités. Par exemple, à la différence de l'État, les collectivités territoriales ne sont pas autorisées à contracter des emprunts pour en rembourser d'autres.

Également, les règles de construction des budgets sont conçues pour les protéger, au moins théoriquement, contre des situations financières trop dégradées. En particulier, contrairement à l'État, un budget de fonctionnement déficitaire ne peut pas être voté : il doit être à l'équilibre.

Les dépôts des communes au Trésor ne sont pas rémunérés. Cette gratuité est vue comme étant la rémunération de deux prestations fournies par l'État. D'une part, en ce qui concerne les impôts et taxes, ce sont les services de l'État qui effectuent le calcul et le recouvrement pour le compte des municipalités. D'autre part, le recouvrement ne démarre pour l'essentiel qu'au mois de septembre. Pour que les collectivités soient en mesure de fonctionner toute l'année, dès le mois de janvier, l'État leur verse des avances mensuelles.

Quelques dérogations permettent d'effectuer des placements rémunérés. 

Les fonds pouvant être placés doivent provenir exclusivement de certaines origines : 

• les libéralités, telles que des dons et legs ;
• les fonds provenant de la cession d'un élément de leur patrimoine, par exemple la vente d'un immeuble ;
• les emprunts dont l'emploi immédiat n'est pas possible ;
• des recettes exceptionnelles listées par décret, par exemple des indemnités perçues des assurances dans l'attente de leur réemploi.

En outre, les textes limitent les possibilités à des placements considérés comme sans risque : 

• les comptes à terme ouverts auprès de l'État, rémunérés, conduisant à bloquer une somme pour une durée a priori courte (un à douze mois) ;
• les titres émis ou garantis par les États membres de l'UE ou par les autres États de l'Espace économique européen. Les durées sont généralement de moyen ou long terme, supérieures à un an ;
• les parts ou actions d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), constitués d'un panier de titres mentionnés ci-dessus.

Dans la pratique, compte tenu de ces contraintes, en moyenne, moins de 5% des fonds détenus par les collectivités font l'objet de placements. 

Une trésorerie globalement élevée, supérieure à l'avant-Covid malgré un récent recul

Le bloc communal regroupe essentiellement les communes et les intercommunalités. Sur la dernière décennie, le montant inscrit sur leur compte au Trésor a beaucoup progressé.

Le solde s'élève à 42 milliards fin 2024, soit une hausse de 20% par rapport à l'avant-Covid (35 milliards fin 2019). Au total, entre fin 2014 et fin 2024, les disponibilités au Trésor ont augmenté de 63%.

Hors inflation, et à part un léger recul en 2019, le solde du bloc communal a connu une croissance annuelle chaque année entre 2015 et 2021. L'année 2022 a marqué un retournement dont l'impact est à relativiser : en tenant compte de l'inflation, la hausse du compte au Trésor est toujours de près de 40% en dix ans.

Le recul récent concerne surtout les communes

Les soldes des communes et des intercommunalités ont varié différemment depuis 2018.

L'essentiel de la trésorerie est détenu par les communes et le recul enregistré depuis 2022 les affecte davantage que les intercommunalités.

Le niveau de trésorerie varie fortement selon la taille. Pour l'analyser, on peut examiner le nombre de jours de dépenses couverts. Conformément à une tendance habituelle, ce sont les petites communes (moins de 3 500 habitants) qui présentent la trésorerie la plus conséquente proportionnellement (au moins 131 jours de dépenses fin 2024 et allant jusqu'à près de 500 pour les plus petites). À l'inverse, les grandes communes ont la trésorerie la moins conséquente en proportion, avec seulement 26 jours de dépenses couverts et connaissent une forte baisse. La trésorerie des grandes communes n'a d'ailleurs que peu évolué sur un plus long terme. À titre de comparaison, elle s'élevait à 22 jours en 2010 et n'a connu depuis que des fluctuations de quelques jours.  

Par ailleurs, certaines communes rencontrent des difficultés importantes. Un nombre croissant enregistre une trésorerie négative, à savoir 584 communes fin 2024 contre 497 fin 2023. Du côté des intercommunalités, 67 cas sont aussi observés fin 2024, contre 54 fin 2023.

Pour mesurer l'ampleur des difficultés, il existe un seuil d'alerte : l'épargne brute (les produits moins les charges de fonctionnement) doit représenter au moins 7% des produits de fonctionnement. En 2024, 4 306 communes se trouvent au-dessous de ce seuil, contre 3 368 en 2023 (+27,9%) soit approximativement 1 000 de plus en un an.

Et pour les départements et régions ?

Parmi les autres collectivités, la situation des départements apparaît comme la plus préoccupante, d'autant plus que leur trésorerie subit une détérioration particulièrement rapide. Elle a été presque divisée par deux (-45%) entre fin 2022 et fin 2024 malgré l'inflation (Cour des comptes, 2025, Les finances publiques locales 2025, Fascicule 1. P. 44). En 2024, un département sur trois se trouve sous le seuil d'alerte et 12 départements ont même une épargne nette négative. En effet, ils sont pris en tenaille entre des produits en stagnation ou en baisse, comme les droits de mutation à titre onéreux, et des besoins en hausse en lien avec leurs missions surtout sociales, comme le RSA ou l'aide sociale à l'enfance, difficilement modulables et pour certaines indexées sur l'inflation.

La trésorerie des régions s'établit fin 2024 au niveau le plus faible enregistré en sept ans, avec 1,2 milliard d'euros, soit moins de la moitié du niveau d'avant-Covid. Toutefois, aucune région n'atteint le seuil d'alerte. Après une période de hausse entre 2018 et 2021, les disponibilités des régions au Trésor ont enregistré un effondrement rapide. En effet, leur principale recette de fonctionnement, la TVA, a stagné alors que leurs dépenses de fonctionnement augmentaient. 

Des hausses de dépenses se sont imposées aux collectivités, en raison, pour certaines, de l'augmentation de leur population et, pour toutes, du contexte inflationniste. En parallèle, des réformes nationales ont supprimé ou profondément modifié des impôts et taxes hérités de la Révolution. L'État a mis en place des systèmes de financement compensatoires, par exemple pour la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et celle annoncée de la CVAE. Ainsi, en 2023, le principal moyen de financement des collectivités territoriales provenait du reversement par l'État de plus de 25% de la TVA, représentant près d'un quart de leurs ressources totales.

Dans ce contexte, les communes ont perdu une partie de leur autonomie fiscale. Mais temporairement, ce mode de fonctionnement leur a été globalement favorable : de 2017 à 2022, leurs produits de fonctionnement ont augmenté plus fortement que les charges de fonctionnement. Toutefois, dès 2023, ce système s'est avéré moins favorable, ce qui a contribué au recul du solde du compte au Trésor.

Dans le même temps, le contexte macro-économique depuis 2020 marqué par la crise du Covid, l'inflation et les incertitudes budgétaires et fiscales a incité nombre d'équipes municipales à épargner. Bien des collectivités de petite taille économisent durant de longues années pour pouvoir réaliser un ou quelques investissements choisis avec soin. En outre, pour certaines, le Covid a supposé de longues périodes de fermeture de services et de locaux (cantines, CCAS…), générant involontairement des économies.

Par ailleurs, la faiblesse des taux d'intérêt jusqu'en septembre 2022, parfois quasi nuls, a incité à emprunter pour financer les investissements plutôt qu'à piocher dans l'épargne. Par moment, avec des taux d'intérêt négatifs, certaines collectivités ont même été payées pour emprunter. Aussi, cela a fortement contribué à la hausse du solde du compte au Trésor jusqu'à cette date. Depuis, un retournement s'est opéré. Avec la remontée des taux d'intérêt, les équipes, surtout dans les plus grandes collectivités, sont régulièrement amenées à prélever sur les fonds disponibles, plutôt que d'emprunter, afin d'éviter autant que possible le coût des intérêts.

À la suite de la loi de 2021 dite "Climat et résilience", les collectivités ont à faire face à un "mur d'investissements". L'institut I4CE évalue à 11 milliards annuels les investissements supplémentaires entre 2023 et 2030 (Institute for Climate Economics (2024), Panorama des financements climat des collectivités locales). Dès 2022, 8,3 milliards ont été investis dans ce sens, notamment dans les transports collectifs, les pistes cyclables, la rénovation énergétique... Cette situation a influé d'abord sur le renforcement de l'épargne de précaution, puis sur la baisse des disponibilités à partir de 2023.

L'impact du cycle électoral est également à considérer. Les investissements sont structurellement faibles en première partie de mandat, avec un démarrage particulièrement décalé pour celui en cours car l'élection municipale a eu lieu en 2020 pendant la crise Covid. Ils augmentent ensuite au cours de la seconde partie du mandat, ce qui a contribué à la baisse récente du compte au Trésor. L'impact du cycle électoral sur les volumes d'investissements a déjà été étudié par le passé. Par exemple, J. Couture (Essaient-ils d'acheter l'élection et si oui, y parviennent-ils ? : le cycle électoral des dépenses et de la taxation et son lien avec la réélection des maires sortants lors des élections municipales québécoises de 2009. Thèse de doctorat, Université Laval, 2015) a démontré pour les communes québécoises que les dépenses augmentent statistiquement au cours des deux dernières années du cycle électoral et a observé que ce processus, lorsqu'il est mis en œuvre, favorise l'élection sans opposition des maires sortants. Ainsi, un certain nombre d'élus déclencherait des investissements publics en fin de mandat dans le but d'être réélus. 

La participation des collectivités au redressement des finances publiques est considérée comme indispensable au regard de la situation d'ensemble. Pour la Cour des Comptes (Les finances publiques locales 2025, Fascicule 1 et 2), des potentiels d'économies existeraient grâce, par exemple, à une centralisation des achats, à la mutualisation de certains services etc. Or, les objectifs fixés par le Parlement aux collectivités locales par la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027 ne seront probablement pas atteints.

En parallèle, la Cour pointe du doigt des axes d'amélioration en matière démocratique. Les programmations soumises au Parlement fournissent des prévisions d'ensemble, sans préciser la part attendue des collectivités. Les associations d'élus et les services de l'État spécialisés dans les finances locales ne sont pas consultés en amont. Donc, il est suggéré de procéder à une programmation pluriannuelle concertée et chiffrée pour les collectivités. Également, la Cour recommande d'actualiser les chiffrages pour chaque loi de finances annuelle. Les enjeux incluent le maintien des services publics, la préservation de projets jugés essentiels et la soutenabilité des finances publiques dans un cadre démocratique.

Quelques axes de réflexion concernant la gestion de trésorerie

Dans le fonctionnement quotidien, certaines pistes de travail pourraient être examinées. Par exemple, les trésoreries reçoivent l'essentiel des recettes sur un seul compte pour différentes collectivités. Elles se voient alors obligées d'engager un travail d'identification pour affecter chaque somme à la collectivité concernée. La création d'un compte par collectivité permettrait de réduire les temps consacrés à ces opérations et de le réallouer à leur mission de conseil auprès des collectivités. Également, cela permettrait d'améliorer la traçabilité des flux financiers, de faciliter les analyses et les audits.

Pour ce qui est du dépôt obligatoire des fonds sur un compte au Trésor, des élus appellent au changement ("Trésorerie locales : quelles réformes possibles ?", Fondation IFRAP, 28 mai 2019). Toutefois, mettre fin au principe de séparation entre ordonnateur et comptable nécessiterait une profonde réforme, sachant qu'il s'agit d'un garde-fou destiné à militer les risques d'abus et de détournement. L'opportunité d'un tel changement est à soupeser alors qu'il existe déjà un sentiment de défiance à l'égard du personnel politique.

Par ailleurs, des élus s'interrogent sur l'absence de rémunération des dépôts par l'État. Or, même si les fonds accordés ont connu une croissance moins rapide depuis 2023, l'État a conservé aux collectivités une situation financière plus avantageuse que lui-même. Cela lui a coûté un assèchement de ses propres finances depuis 2018 comme l'a montré la Cour. Aussi, lui retirer les avantages qu'il peut retirer du placement temporaire de sommes déposées apparaît délicat. Une alternative consisterait, comme dans un groupe du secteur privé, à tenir les comptes des dépôts et avances effectués par les uns et les autres, pour les rémunérer équitablement. Bien sûr, ce travail pourrait engendrer des coûts, à évaluer par rapport aux bénéfices escomptés.

Pour ce qui est des délais de paiement par les collectivités aux entreprises, des niveaux satisfaisants (19,7 jours en moyenne en 2024 contre un maximum légal de 30 jours) et même un léger raccourcissement sont constatés par la Banque de France. Toutefois, des entreprises dénoncent des délais cachés : lorsqu'une facture ne correspond pas aux attentes de l'acheteur public, même pour quelques centimes, elle est rejetée. Les délais d'émission de nouveaux documents et de réexamen peuvent alors s'avérer pénalisants. Une suggestion est d'installer un système automatique sur ChorusPro, la plateforme nationale, pour éviter le rejet de factures pour des écarts de centimes. Le temps de traitement par les agents est coûteux et pourrait ainsi plus utile à d'autres tâches.

Déterminer l'état réel des finances des communes et distribuer les fonds avec plus d'équité

Tout d'abord, une partie significative de la fiscalité locale directe est assise sur des bases anciennes : 2011 pour les locaux professionnels non industriels, 1970 pour la plupart des habitations… Ces dernières seront révisées en 2029, mais la Cour recommande d'y procéder sans délai pour une répartition plus juste entre les contribuables.

Ensuite, l'État calcule et verse désormais l'essentiel des recettes de fonctionnement des collectivités locales (55,3% en 2023), majoritairement calculées sur des bases historiques : en 2024, 22% pour les communes, 39% pour les intercommunalités, 62% pour les départements, 77,8% pour les régions (Cour des Comptes (2025), Les finances publiques locales 2025, Fascicule 2, p. 111). Certaines sommes sont destinées à compenser la suppression d'impôts survenue parfois il y a plusieurs décennies (1966 pour les taxes locales sur les ventes, 1983 pour la taxe sur l'immatriculation, etc.). Or, les situations des territoires ont évolué depuis de manières très diverses en termes de population d'âge et de richesse. Si certains territoires sont désavantagés par cette situation, d'autres en bénéficient. Aussi, la Cour des Comptes renouvelle en 2025 ses appels à une répartition plus équitable, fondée sur des données contemporaines et un nombre réduit de paramètres. De plus, pour les intercommunalités, elle appelle à moduler les fonds versés par l'État en fonction des compétences qui leur ont été transférées, contrairement à la pratique actuelle.

La Cour des comptes suggère de tenir compte des situations réelles pour attribuer les fonds, jugeant la répartition profondément inégalitaire. Effectivement, la Constitution institue des dispositifs de péréquation pour favoriser l'égalité entre les collectivités. Par exemple, la prédominance des communes de moins de 3 500 habitants se trouvant dans des situations fréquentes d'épargne nette négative (92,9%) conduit la Cour à questionner l'adéquation des subventions de péréquation pour un certain nombre de communes rurales.

Également, si l'on souhaite avoir connaissance des situations réelles des communes, l'on se heurte à l'absence de comptes offrant une vision d'ensemble quels que soient les montages effectués. Les collectivités interviennent fréquemment par le biais d'autres organismes, tels qu'établissements publics, syndicats intercommunaux, sociétés d'économie mixte, etc. Ainsi, dans certaines collectivités, des installations et des emprunts très volumineux, par exemple ceux des transports publics, sont exclus des comptes, contrairement à d'autres, ce qui rend les comparaisons irréalistes. Le vœu de la Cour de disposer de comptes "consolidés" reste lettre morte depuis des décennies. Par exemple, les dépenses des syndicats à fin 2022 s'élèvent à 22 milliards d'euros, avec une trésorerie de 8 milliards d'euros. L'application de l'article 107 la loi NOTRe (promulguée en 2015) au 1er janvier 2026 va entraîner le transfert de certaines de leurs compétences et de leur trésorerie vers les collectivités, ce qui pourrait améliorer la visibilité et certaines situations financières, au moins de manière apparente.

Enfin, des questions subsistent face à ce qui est considéré comme un "mur d'investissements écologiques". Comment les besoins des différentes collectivités seront-ils pris en compte ? Et comment continuer à entretenir et à assurer la sécurité sur les routes et les ouvrages d'art (ponts etc.), les "dépenses brunes", sachant que les ouvrages à la charge des collectivités sont encore une fois très divers ?