La dissolution de l'Assemblée nationale : outil démocratique et de stratégie politique

La dissolution fut longtemps perçue comme une arme contre le Parlement, représentant de la souveraineté nationale. Mais, en 1958, elle change de sens : elle devient un moyen de redonner la parole au peuple souverain.

Sous la Restauration et les Empires, en effet, la dissolution était surtout perçue comme une arme aux mains du chef de l'État. Elle lui permettait de renforcer son autorité face à un Parlement qui cherchait à affirmer son rôle de contre-pouvoir. Sous la IIIe République, l'utilisation du droit de dissolution par Mac Mahon en 1877 fut également vécue comme un coup de force contre la volonté nationale représentée au Parlement. Cet épisode discrédita la dissolution pour des décennies. En 1879, le président Jules Grévy s'engagea à ne plus y recourir et, pendant longtemps, elle fut perçue comme une menace visant le Parlement et, plus largement, la République. Sous la IVe République, elle ne fut d'ailleurs utilisée qu'une seule fois, en 1955, à l'initiative du président du Conseil Edgar Faure, dans le cadre d'un coup politique qui fait figure d'exception.

Sous la Vème République, la logique change. La Constitution de 1958 cherche à renforcer le pouvoir exécutif, à assurer une plus grande stabilité gouvernementale, mais aussi à redonner une place importante au peuple dans le fonctionnement des institutions. Prévu par l'article 12 de la Constitution, le droit de dissolution permet au président de la République d'exercer la fonction d'arbitrage que lui confie l'article 5. Michel Debré présentait la dissolution comme un "instrument de la stabilité gouvernementale" permettant, entre le chef de l'État et la Nation, "un bref dialogue qui peut régler un conflit ou faire entendre la voix du peuple à une heure décisive" (discours devant le Conseil d'État du 27 août 1958). 

La dissolution devient un outil de sortie de crise. Elle permet de résoudre un conflit politique ou institutionnel en redonnant directement la parole aux électeurs lors d'élections législatives anticipées. Elle fait du peuple l'arbitre d'un désaccord : elle est donc devenue un instrument démocratique.

La dissolution existe dans les régimes politiques dits "parlementaires", qui font collaborer étroitement le gouvernement et la majorité parlementaire. Elle y constitue une contrepartie face au pouvoir dont dispose l'Assemblée nationale de renverser le Gouvernement (motion de censure). Elle contribue donc à l'équilibre entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif. 

Sous la Vème République, l'exercice de ce pouvoir du chef de l'État est quasi discrétionnaire, sous réserve de certaines limites, prévues pour protéger le Parlement contre une utilisation abusive. Ainsi, le texte de la Constitution prévoit des conditions et formalités, énumérées à l'article 12. Cela illustre l'effort de "rationalisation du parlementarisme" caractéristique de la Ve République : le constituant a entendu, en effet, encadrer juridiquement les mécanismes déterminant les relations entre pouvoirs, pour éviter les déséquilibres et dérives causés par la pratique politique. Les conditions très strictes d'adoption d'une motion de censure contre le gouvernement sont un autre exemple de cette rationalisation des mécanismes du parlementarisme.

Les conditions dans lesquelles la dissolution peut être prononcée ont un impact majeur sur l'équilibre du système politique. C'est pourquoi la Constitution a prévu certains garde-fous pour éviter une remise en cause trop fréquente et facile de l'Assemblée nationale :

• il est interdit de prononcer la dissolution "à répétition". Le chef de l'État ne peut pas renvoyer les électeurs aux urnes plusieurs fois de suite à intervalles trop rapprochés, par exemple dans le cas où il ne serait pas satisfait du résultat obtenu. C'est ainsi que la règle "dissolution sur dissolution ne vaut" interdit de "dissoudre dans l'année qui suit des élections législatives consécutives à une dissolution" (article 12 de la Constitution) ;
• il est également prévu qu'une Assemblée nationale dissoute doit être au plus vite renouvelée. Ainsi, des élections législatives doivent être organisées dans les 40 jours suivant la dissolution. Par ailleurs, il est interdit de dissoudre pendant l'intérim présidentiel (article 7 de la Constitution), et aussi lorsqu'il est fait application des "pouvoirs exceptionnels", en période de crise (en application de l'article 16 de la Constitution) ;
• le président est tenu de consulter le Premier ministre et les présidents des assemblées. Les avis ainsi recueillis sont obligatoires mais "simples" (et non "conformes") : ils n'engagent pas le chef de l'État, qui n'est pas obligé de les suivre. 

Finalement, malgré les limites ainsi posées, le président reste libre de décider ou non la dissolution. Et cela s'inscrit dans la logique de nos institutions : ce pouvoir contribue à l'exercice, par le chef de l'État, de son pouvoir d'arbitrage. Il lui revient de solliciter le peuple pour trancher une difficulté politique par le choix d'une nouvelle majorité de gouvernement. En conséquence, il est logique qu'il soit le seul à décider de la déclencher.  

Le décret de dissolution est ainsi signé du seul président et dispensé du contreseing d'un autre membre du gouvernement. Ce décret ne peut pas non plus être contrôlé par le juge administratif, s'agissant d'un acte politique majeur touchant aux relations entre les pouvoirs (voir la théorie des actes de gouvernement, par laquelle le juge administratif refuse de connaître de certains actes de l'exécutif touchant à des questions politiques ou diplomatiques d'un certain niveau d'importance, CE, 10/ 6 SSR, n° 98538, 20 février 1989 Allain).

La dissolution a été prononcée 6 fois. Le contexte et les raisons sont chaque fois différents. 

On considère généralement que les deux premières dissolutions, prononcées par le général de Gaulle, correspondent à la logique première du parlementarisme. Une crise politique doit être tranchée, et le Président fait appel au peuple pour ce faire. 

Ainsi, le 9 octobre 1962, la décision de dissoudre l'Assemblée nationale répond à l'adoption par celle-ci d'une motion de censure, qui, elle-même, fait suite à l'annonce d'un référendum portant révision de l'article 6 de la Constitution relatif au mode d'élection du président de la République. Il s'agit de faire arbitrer par le peuple un conflit ouvert entre le pouvoir exécutif et le Parlement, portant sur l'objet de la révision constitutionnelle et surtout sur les modalités de la révision entreprise : un référendum législatif plutôt que la procédure constitutionnelle prévue à l'article 89. 

Puis, le 30 mai 1968, la dissolution est prononcée pour débloquer le conflit sociopolitique issu des événements de mai 1968. Le peuple est alors invité à désigner une nouvelle majorité, et à choisir une vision de la société qui inspirera la conduite de la politique française. Le chef de l'État use ici de son pouvoir d'arbitrage en sollicitant le suffrage universel.  Dans les deux cas le Président De Gaulle a pu obtenir une large majorité à l'Assemblée.

Les deux dissolutions suivantes, prononcées par le Président Mitterrand, répondent à une logique différente. Il s'agit alors d'anticiper un conflit politique prévisible, lorsque le chef de l'État nouvellement élu se retrouve confronté à une majorité politique différente de la sienne à l'Assemblée nationale. Le Président pourrait alors accepter une cohabitation, ou encore imposer un Premier ministre qui ne correspondrait pas aux souhaits de la majorité des députés. Mais le chef de l'État, désireux de mettre en œuvre sans tarder le programme pour lequel il a été élu, a préféré mettre fin à la législature. En convoquant les électeurs pour renouveler les députés, il se donne une chance de pouvoir compter sans attendre sur une majorité concordante, et donc sur un gouvernement soutenant pleinement ses idées.

C'est ainsi que le 22 mai 1981, la dissolution vise à prévenir un conflit inéluctable. En effet, le pouvoir exécutif, incarné par le binôme formé par le Président Mitterrand et son Premier ministre Pierre Mauroy, nommé le 21 mai, se trouvait confronté à la majorité parlementaire de droite, élue lors des élections législatives de 1978. La logique qui a conduit à cette dissolution a cependant été contestée. Le Président de l'Assemblée nationale, Jacques Chaban-Delmas, a rendu un avis – prévu à l'article 12 de la Constitution – défavorable. Il l'a motivé dans un communiqué, en expliquant qu'il lui semblait injustifié de dissoudre de façon préventive. Selon lui, l'esprit des institutions aurait dû conduire plutôt à attendre la censure du gouvernement par l'Assemblée nationale. Alors seulement, la dissolution eut été justifiée. Quoi qu'il en soit, la dissolution par anticipation du Président Mitterrand a été couronnée de succès. Les élections anticipées organisées les 14 et 21 juin 1981 ont donné au parti socialiste la majorité absolue espérée au sein de l'Assemblée nationale, ce qui fut le point de départ de la mise en œuvre du programme présidentiel constitué des "110 propositions pour la France". Comme cela arrive parfois, le résultat politique a fait taire la controverse juridique.

La même démarche a donc été reproduite en 1988. Après avoir été réélu à la présidence de la République, François Mitterrand prononce, le 14 mai, la dissolution de l'Assemblée élue deux ans plus tôt, en 1986. Là encore, une majorité de droite, dominée par le RPR, va se retrouver en conflit prévisible avec le pouvoir exécutif socialiste tout juste renouvelé. Plutôt que d'attendre un conflit ouvert, le Président, qui vient déjà de subir deux années de cohabitation avec une majorité de droite, met fin à la législature pour obtenir une majorité plus compatible avec ses propres orientations. Comme en 1981, le président de l'Assemblée nationale Jacques Chaban-Delmas rend un avis défavorable. La Constitution implique, selon lui, que le nouveau gouvernement vienne se présenter devant les députés pour y être mis en minorité officiellement, de façon à créer un conflit ouvert entre les pouvoirs justifiant pleinement l'arbitrage du président de la République. Mais cet avis est obligatoire mais simple, c'est-à-dire qu'il ne lie pas le Président. Ce dernier décide de confirmer sa décision. Cette fois-ci, la majorité socialiste obtenue sera relative, ce qui occasionnera quelques difficultés aux gouvernements qui se succèderont.

Ainsi, les deux dissolutions de 1962 et 1968 sont venues répondre à une crise politique ouverte. Celles de 1981 et 1988, préventives ou "par anticipation", ont certes été considérées comme prématurées par certains, mais elles se sont inscrites directement dans la logique de l'équilibre nécessaire des institutions. Il était bien question de résoudre un conflit politique imminent entre pouvoir exécutif et parlement. Les deux dissolutions suivantes, en revanche, répondent à des démarches plus aléatoires. Leurs résultats en sont la conséquence.

Interrompre la législature et mettre fin au mandat des députés prématurément est une décision lourde de conséquences, encadrée par certaines formalités. On l'imagine mûrement réfléchie, pensée, considérée. On peut aussi penser qu'elle devrait forcément résulter d'un conflit politique bien identifié. C'est pourquoi les stratégies politiques, autour de la dissolution, sont très discutées en France.

En France, la pratique de la dissolution a évolué puisque les dissolutions parlementaristes ou d'arbitrage ont cédé la place à des dissolutions que l'on peut qualifier de calculées et stratégiques. Elles correspondent à l'initiative d'un Président qui, compte tenu du contexte interne et international, du calendrier électoral existant, de l'état de sa majorité, et de ses intérêts politiques, décide de redistribuer les cartes. Il n'existe donc pas, ici, de crise politique avérée ou prévisible à résoudre. Cette décision peut d'ailleurs être mûrement réfléchie et ses conséquences calculées, ou apparaître plus spontanée. Elle peut faire l'objet d'un accueil favorable de la classe politique, surprendre et interroger les commentateurs, ou encore faire l'objet de critiques virulentes. C'est ainsi que, en 1997 et 2024, deux dissolutions, qui peuvent apparaître comme relativement risquées et aléatoires, s'inscrivent dans cette logique dite de la dissolution de convenance. 

D'abord, le Président Chirac décide, le 21 avril 1997, d'anticiper d'un an les élections législatives. Son gouvernement bénéficiait d'une large majorité, mais celle-ci était divisée entre différents courants. Surtout, compte tenu de l'impopularité de certaines réformes portées par le gouvernement Juppé, et en raison de difficultés budgétaires prévisibles, il espérait redynamiser son mandat et doter son gouvernement d'une "majorité ressourcée et disposant du temps nécessaire à l'action". Première dissolution "de convenance" de la Vème République, celle de 1997 est aussi la première dissolution conclue par un échec électoral cuisant du camp présidentiel lors des élections législatives anticipées.

Après cette dissolution ratée, un quart de siècle va se dérouler avant que l'article 12 soit à nouveau réutilisé. Le droit de dissolution apparait comme "gelé". D'autant que, entre-temps, la réforme du quinquennat présidentiel a été adoptée, et associée à la coïncidence des élections présidentielles et législatives tous les 5 ans. Cela réduit le risque d'une cohabitation et limite, de facto, l'intérêt d'un recours à l'article 12 de la Constitution. En effet, un président bénéficiant d'une majorité de gouvernement quasiment assurée pendant 5 ans n'a, a priori, pas vraiment de raison de dissoudre l'Assemblée nationale..

Et pourtant, le Président Macron crée la surprise, le 9 juin 2024, au sortir des élections européennes qui ont conduit à la défaite du camp présidentiel. À l'Assemblée nationale, la majorité est seulement relative. Et elle est fragile en raison de la fragmentation des groupes politiques. Le Président, sans attendre les consultations obligatoires formellement prévues, décide de dissoudre l'Assemblée nationale juste avant les jeux Olympiques et la trêve estivale. Il provoque ainsi des élections législatives anticipées dans un calendrier très resserré, peu propice à ses troupes. Le Président espère alors sortir d'une période troublée et obtenir un contrat de majorité plus clair. Pourtant, c'est l'inverse qui se produit. Non seulement le président perd la majorité, mais l'Assemblée nationale devient une chambre à majorité introuvable. En raison d'une composition désormais tripartite (LFI, RN, Bloc central) issue des élections des 30 juin et 7 juillet 2024, et de l'incapacité des trois blocs à former des majorités de coalition, la désignation d'un gouvernement devient difficile. 

Cette deuxième expérience de dissolution peut être rapprochée des dissolutions dites "de convenance", en ce qu'elle n'est pas liée à une crise politique ouverte ou imminente, mais vise à modifier le calendrier électoral à des fins de stratégie politique. Certes, elle se traduit, comme en 1997, par un échec électoral. En cela la démarche n'a pas convaincu. Pour autant, la démarche n'est pas dénuée de sens. Elle s'inscrit en effet dans une logique de démocratie participative, si l'on considère que la dissolution - comme le référendum - permet, par la voie d'un appel aux urnes des citoyens, de les associer plus régulièrement à l'orientation de la politique du pays. 

Les deux dissolutions manquées de 1997 et 2024 ont produit des effets graves et inattendus : une cohabitation de 5 ans dans le premier cas, et une période d'instabilité ministérielle sans précédent sous la Vème République dans le deuxième.

L'exercice du droit de dissolution répond donc à des motivations très différentes. Le Président peut désormais l'utiliser à des fins stratégiques, mais il sait qu'il prend un risque politique majeur. Celui de ne pas obtenir ou de perdre la majorité. Et celui de subir à titre personnel un désaveu, qui entamera sa légitimité. Pour l'avenir, le choix du recours à la dissolution, et surtout du moment, répondra à une balance des risques et bénéfices de la manœuvre. La persistance du mécanisme permet cependant de confirmer la nature de notre régime politique, dans lequel la mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement et le droit de dissolution ont retrouvé toute leur place au service de l'équilibre entre les pouvoirs.