Le Parlement est chargé de faire la loi et de contrôler l'action du Gouvernement, missions que les parlementaires exercent au titre de leurs mandats de représentants de la Nation.
Pour assumer ces missions, un mandat parlementaire suppose des moyens autant financiers que matériels. Par exemple, les parlementaires reçoivent une indemnité, dont l’objectif principal est de leur garantir une indépendance, et sont assistés de fonctionnaires (les "administrateurs parlementaires") pour la rédaction des rapports parlementaires.
Toutefois, si la démocratie n'a pas de prix, elle a un coût, et les moyens affectés au Parlement soulèvent à cet égard des critiques fréquentes. Dans la période actuelle, marquée par une crise des finances publiques et de confiance dans la vie politique, une exigence de déontologie ou d’éthique publique s’impose afin d’accroître la vigilance sur l’emploi de ces moyens et de discuter de leur utilité. Voici un état des lieux des moyens concrets du Parlement et des parlementaires, entre nécessité démocratique et bon usage des deniers publics.
Les moyens financiers du Parlement : une infime part du budget général
Une présentation des moyens financiers du Parlement suppose de répondre à plusieurs questions : qui décide des crédits dont dispose le Parlement ? Quels sont les éléments principaux du budget des assemblées ? Le budget des assemblées s’inscrit-il dans l'objectif de réduction des dépenses publiques ?
L'élaboration des budgets des assemblées parlementaires est tout à fait particulière en droit des finances publiques. Contrairement au budget de l'État, qui est élaboré par le Gouvernement et adopté par le Parlement, ceux des assemblées parlementaires sont proposés et adoptés par les assemblées elles-mêmes. Cette spécificité découle du principe d’autonomie financière des assemblées. En vertu de la séparation des pouvoirs, le Parlement doit être le seul compétent pour déterminer son budget. Concrètement, ce sont les questeurs de chaque assemblée qui proposent les crédits nécessaires avant que ces derniers soient arrêtés en dernière instance par une commission, commune aux deux assemblées et présidée par un président de chambre à la Cour des comptes (art. 7 de l’ordonnance n° 58-1100 du 7 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires).
Comme tout budget, celui des assemblées comprend deux volets : recettes et dépenses. S’agissant du premier volet, les ressources des assemblées sont constituées principalement de dotations financées par le budget de l'État. Elles s'élevaient en 2024 à 353 millions d’euros (loi de finances initiale pour 2024) pour le Sénat sur un total de 372 millions d’euros de recettes (Annexe au projet de loi de finances pour 2025, Pouvoirs publics, p. 34). Pour l'Assemblée nationale, la proportion est analogue puisque la dotation au budget initial de 2024 était de 607 millions d’euros sur un total de 620 millions d'euros (Annexe au projet de loi de finances pour 2025, Pouvoirs publics, p. 7 et 18). Les ressources propres sont marginales. S'agissant du second volet, les dépenses principales sont des dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissement, essentiellement de l’investissement immobilier, étant mineures (5,8% en prévision pour l’Assemblée nationale en 2025).
Les deux dotations provenant du budget de l'État s’additionnent alors à moins d’un milliard (960 millions d’euros) en 2024, ce qui est moins de 0,2% du total du budget général pour 2024 (582 milliards). À titre de comparaison :
- la mission "Média, livre et industrie culturelles" est dotée de 736 millions d’euros ;
- celle dénommée "Conseil et contrôle de l’État" (elle englobe le Conseil l’État, le CESE et la Cour des comptes et d’autres juridictions) de 884 millions d’euros ;
- en revanche, "Enseignement scolaire", la plus importante, outre les remboursements, est dotée de 87 milliards.
Les dépenses de fonctionnement les plus importantes sont liées aux mandats parlementaires. Elles comprennent notamment les dépenses relatives au secrétariat parlementaire, les charges sociales (régimes de retraite par exemple) et les indemnités parlementaires. Remarquons à cet égard que les budgets des assemblées peuvent être en déficit à l’instar de celui de l’Assemblée nationale dont le solde budgétaire était négatif en 2022 à hauteur de 39 millions d’euros. L'Assemblée nationale, comme le Sénat d’ailleurs, doit opérer des prélèvements sur ses réserves pour atteindre l’équilibre budgétaire.
La liberté dont disposent les assemblées dans l’élaboration de leurs budgets ne s’oppose pas à la prise en considération d’un contexte budgétaire contraint. Entre 2008 et 2021, les dotations des assemblées n’ont pas augmenté. Pour les budgets de 2025, les deux assemblées ont renoncé à indexer la dotation de l'État sur le taux d'inflation face à la polémique suscitée par la perspective d’une augmentation des budgets dans un contexte global de dérapage des finances publiques.
Les moyens financiers du parlementaire : inférieurs à certains pays voisins
Les moyens financiers du parlementaire regroupent tous les moyens affectés au bénéfice direct d'un parlementaire afin que ce dernier puisse exercer sa fonction dans les meilleures conditions.
En tant que titulaires d'un mandat de représentant de la nation, les parlementaires se voient appliquer des règles de rémunération spécifiques, ayant pour objectif de protéger leur mandat et non de les enrichir personnellement. Ce régime particulier fait référence à des indemnités, en excluant le terme de salaire ou de traitement, afin d'insister sur le fait que les parlementaires exercent une mission d'intérêt général et non un métier (ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement.)
Les indemnités des parlementaires sont justifiées par la nécessité de préserver leur indépendance. Elles visent à garantir un niveau de vie digne permettant aux parlementaires de se consacrer entièrement et uniquement à leur fonction, et leur montant doit être suffisamment élevé pour écarter le risque d'influences extérieures, en particulier de corruption. En outre, conformément à un système représentatif dans lequel chaque parlementaire représente à titre égal la nation, les élus doivent disposer d'indemnités identiques peu importe leur statut social ou leur richesse économique.
Les indemnités des parlementaires sont composées principalement de trois catégories s'additionnant à un brut mensuel de 7 637,39 euros :
- une indemnité de base indexée sur le traitement d'une catégorie de fonctionnaires (5 931,95 euros brut au 1er janvier 2024) ;
- une indemnité de résidence (3% de l'indemnité de base – 177,96 euros) ;
- une indemnité de fonction (25% des deux précédentes indemnités – 1 527,48 euros).
Des indemnités supplémentaires sont accordées aux parlementaires exerçant certaines fonctions, comme le Président d'une assemblée (7698 euros pour l'Assemblée nationale ; 7591 euros pour le Sénat). En outre, les assemblées peuvent mettre en place des mécanismes particuliers. Par exemple, en compensation de la précarité d'un mandat électif, les assemblées octroient une indemnité de fin de fonction pour certains parlementaires non réélus. L'indemnité parlementaire n'est pas compatible avec une autre rémunération publique hormis quelques exceptions (professeur d'université par exemple). En présence d'un cumul avec l'indemnité d'un mandat local, cette dernière ne peut dépasser une fois et demie le montant de l'indemnité de base.
Les parlementaires français ne sont pas les mieux rémunérés. En termes d'équivalence de pouvoir d'achat, l'Allemagne (Bundestag), l'Italie, le Royaume-Uni ou encore les États-Unis rémunèrent mieux leurs parlementaires. L'indemnité mensuelle d'un membre du Bundestag, chambre basse de la République fédérale d'Allemagne, s'élève depuis le 1er juillet 2024 à 11 227,20 euros. On notera que l'Espagne et la Suisse sont des États qui rémunèrent moins bien leurs parlementaires.
Dans un contexte d'accroissement de la défiance de la classe politique, la situation financière des parlementaires est limitée par la volonté d'afficher une exemplarité des élus et par le respect d'obligations déontologiques.
Les assemblées ont souhaité atténuer la particularité du statut des parlementaires. Ainsi, le régime des pensions de retraite des parlementaires tend à s'aligner sur celui du droit commun malgré la persistance de spécificités, en particulier pour le régime de protection complémentaire des sénateurs. La réduction du montant de l'allocation pour frais de funérailles d'un ancien député constitue une autre illustration. De même, il est indiqué explicitement sur le site du Sénat que toutes les autres facilités (restaurant ou salon de coiffure) sont des prestations à la charge des sénateurs.
Concernant les obligations déontologiques, les assemblées imposent aux parlementaires de déclarer un éventuel conflit d'intérêts ainsi que les dons, avantages et invitations à un voyage qu'ils ont reçu. Signalons également que les parlementaires doivent déclarer auprès de la Haute Autorité de la transparence de la vie publique (HATVP) leurs situations patrimoniales ainsi que leurs activités professionnelles passées.
Les moyens matériels du Parlement : environ 1,5 fonctionnaire par député
L'exercice d'un mandat suppose également des moyens matériels affectés par le Parlement. À cet égard, dans l'exercice de leurs fonctions législatives, les parlementaires peuvent s'appuyer sur l'assistance et l'expertise de fonctionnaires parlementaires. Ces derniers sont des fonctionnaires de l'État mais ne sont pas soumis au statut général de la fonction publique (art. L. 6 du code général de la fonction publique). L'autonomie de ce statut est à mettre en parallèle avec l'autonomie financière des assemblées en ce qu'elle résulte, elle aussi, d'un principe de séparation des pouvoirs. Le statut est déterminé par le bureau de l'assemblée (art. 8 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires), organe chargé de veiller au bon fonctionnement de l'Assemblée en interprétant et appliquant le règlement intérieur, et inscrit dans un règlement spécifiquement consacré à l'organisation et au fonctionnement des services (art. 18 du Règlement de l'Assemblée nationale ; art. 102 du Règlement du Sénat).
Chaque assemblée dispose ainsi de sa propre administration. Le règlement intérieur de l'Assemblée nationale fixe un effectif maximal de 1353 fonctionnaires. Au 1er décembre 2022, 867 fonctionnaires étaient en poste à l'Assemblée, ce qui fait environ 1,5 fonctionnaire par député. Les emplois occupés par des fonctionnaires parlementaires sont ceux d'administrateurs, d'administrateurs adjoints, d'assistants de direction et de gestion, et d'agents. Ce sont essentiellement les administrateurs parlementaires qui vont apporter une assistance technique et une expertise aux parlementaires pour l'élaboration de la loi et le contrôle de l'action du Gouvernement.
De manière analogue à la rémunération des parlementaires, il peut être constaté que la France, comparée à d'autres pays, n'est pas en tête des effectifs dédiés aux fonctions parlementaire. Le Bundestag allemand est épaulé par une administration d'environ 3 200 personnes.
Les fonctionnaires parlementaires sont par principe, et dans leur grande majorité, recrutés par la voie de concours spécifiquement organisés par les assemblées. Toutefois, des "fonctionnaires extérieurs" (Sénat) peuvent ponctuellement travailler dans une assemblée, et le recrutement par la voie contractuelle s'est développé, comme dans l'ensemble de la fonction publique.
Le travail des fonctionnaires parlementaires est soumis à de lourdes contraintes issues des conditions de travail particulières en assemblée. Elles peuvent être résumées en deux points :
- une grande disponibilité ;
- une neutralité politique renforcée.
Concernant la disponibilité, l'amplitude des horaires des agents des services peut-être très étendue en raison de séances de nuit durant lesquelles tous les services administratifs sont en principe ouverts.
Concernant la neutralité, si tout fonctionnaire est soumis à ce principe, le fonctionnaire parlementaire est soumis à un devoir très strict de discrétion professionnelle et de neutralité politique, en particulier lors de sa participation à des fonctions de législation ou de contrôle du gouvernement. Selon les majorités politiques, le fonctionnaire parlementaire met en forme, dans des documents parlementaires (rapport ou amendement, par exemple), des prises de position fortement opposées. En contrepartie de ces lourdes contraintes, ces fonctionnaires bénéficient d'une grille indiciaire avantageuse par rapport au reste de la fonction publique.
En 2018, à l'initiative du Président François De Rugy, un rapport a été rédigé par deux secrétaires généraux de l'Assemblée nationale afin d'envisager une réforme de la fonction publique parlementaire. L'enjeu était d'envisager les hypothèses de modernisation des fonctionnaires parlementaires en interrogeant la pertinence de leur autonomie et des avantages conférés par leur statut. À la suite de ce rapport, le bureau de l'Assemblée nationale a adopté un calendrier de réformes visant à supprimer certaines indemnités de leur régime de rémunération et à "dynamiser la gestion des carrières et les ouvrir sur l'extérieur". Depuis, des décisions éparses ont été adoptées afin de développer les mobilités internes et externes, ainsi que pour supprimer certains avantages (par ex., suppression de l'avance remboursable pour l'acquisition d'une résidence principale en Île-de-France).
Les moyens matériels du parlementaire : maximum 5 collaborateurs par parlementaire
Les moyens matériels du parlementaire sont les moyens affectés au service d'une activité parlementaire. Outre les moyens mis à disposition du groupe parlementaire (frais de secrétariat notamment), le parlementaire bénéficie de soutiens importants du Parlement pour exercer son activité. Il est possible d'en évoquer deux.
D'abord, le parlementaire dispose d'un crédit mensuel affecté à la rémunération de collaborateurs (en janvier 2024, 11 118 euros pour l'Assemblée nationale ; en juillet 2023, 8 827,40 euros brut pour le Sénat). Ces collaborateurs assistent le parlementaire dans ses fonctions législatives à l'assemblée mais aussi en circonscription.
Le parlementaire dispose également de crédits pour rembourser ses frais liés directement à l'exercice de son mandat. Ces crédits prennent la forme soit d'une prise en charge directe (ex. billet d'avion) soit d'une avance pour frais de mandat (AFM), qui a remplacé l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) avec la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. Depuis le mois de mai 2025, le montant de l'AFM à l'Assemblée nationale est de 6 353 euros par mois pour les députés élus dans l'hexagone.
Comme pour l'indemnité des parlementaires, ou encore les moyens matériels du Parlement, une perspective comparée montre que ce volume de crédit pour des collaborateurs est loin d'être le plus élevé. Ainsi, en Allemagne, chaque membre du Bundestag dispose d'un budget mensuel de 25 874 euros pour financer des collaborateurs (hors membre de sa famille).
À titre de comparaison avec la situation d'un député allemand : si on cumule le budget collaborateur à l'indemnité parlementaire et aux crédits pour frais, le député français dispose d'un volume global d'environ 25 000 euros pour effectuer son travail. Outre-Rhin, ce même volume s'élève à un peu plus de 37 000 euros.
En France, le nombre de collaborateurs s'élève au maximum à 5 par parlementaire qui a la qualité d'employeur. C'est ce dernier qui recrute, détermine les conditions de travail et de rémunération et qui, le cas échéant, licencie. En pratique, la gestion du crédit collaborateur est couramment déléguée aux services des assemblées. Au regard du caractère précaire d'un contrat lié à l'exercice d'un mandat politique, la situation des collaborateurs s'est substantiellement améliorée : représentation syndicale, négociation collective, couverture sociale du collaborateur salarié, dispositif renforcé d'indemnisation et d'accompagnement en cas de perte d'emploi ont contribué à la reconnaissance des droits des collaborateurs.
Les moyens matériels du Parlement ont fait l'objet d'importantes évolutions à la suite de nombreuses controverses. Pour le crédit collaborateur, des modifications sont intervenues afin de lutter contre le risque d'emplois fictifs à la suite de l'"affaire François Fillon" révélée en 2017. La loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a interdit le recrutement de collaborateurs issus de l'entourage familial immédiat. Au-delà de ces hypothèses de détournement, l'Assemblée nationale a prévu dans son code de déontologie l'hypothèse spécifique du cas de harcèlement moral ou sexuel (art. 6 du code de déontologie).
Concernant les avances de frais de mandat, les dépenses doivent présenter un lien avec l'exercice du mandat parlementaire et avoir un caractère raisonnable. Elles font l'objet d'un contrôle attentif par le déontologue de l'Assemblée nationale ou le conseil déontologique du Sénat, qui peuvent être consultés sur l'éligibilité de certaines dépenses. Ce contrôle s'est renforcé à la suite des nombreuses polémiques suscitées par l'ancienne IRFM dont le manque d'encadrement précis avait entraîné des utilisations détournées. Depuis la loi du 15 septembre 2017, les cas dans lesquels l'AFM peut être utilisée sont plus encadrés par les bureaux de chaque assemblée. Le 7 mai 2025, deux députés ont fait l'objet de sanctions disciplinaires en raison d'une utilisation abusive de l'AFM. Le Sénat publie un guide déontologique précis sur leur utilisation. Même si une partie de l'avance n'a toujours pas à être accompagnée de justificatifs, l'essentiel des dépenses doit être justifié, et le cas échéant remboursé.
Le renforcement des précautions n'élimine pas les controverses sur l'encadrement de ces avances, à l'instar des nombreuses critiques suscitées par la décision du bureau de l'Assemblée nationale du mercredi 24 janvier 2024 d'augmenter de plus de 300 euros par mois l'avance au profit des députés.
Renforcer le contrôle déontologique sur les moyens mis à disposition
Il résulte de l'ensemble de ces éléments que les moyens financiers et matériels à la disposition du Parlement et des parlementaires ne sont pas disproportionnés au regard tant du budget de l'État qu'en comparaison avec des Parlements étrangers. Ces moyens trouvent leur fondement dans un mandat de représentant de la Nation, élément indissociable d'une souveraineté nationale qui appartient au peuple (art. 3 de la Constitution). Malgré l'affaiblissement du Parlement dans la Constitution de 1958, cet organe a besoin de moyens matériels et financiers dès lors qu'il est un élément essentiel du système représentatif français, surtout dans la configuration politique actuelle d'absence de majorité absolue à l'Assemblée nationale.
L'exercice concret d'un mandat parlementaire suppose alors de garantir l'indépendance du parlementaire et l'efficacité de la fonction législative pour élaborer la loi et contrôler l'action du Gouvernement (soutien des collaborateurs et fonctionnaires parlementaires). On remarquera à cet égard qu'il peut y avoir un paradoxe à vouloir réduire les moyens du Parlement en souhaitant, en même temps, un renforcement du pouvoir législatif face au développement du présidentialisme dans la pratique politique de la Ve République.
Il n'en demeure pas moins que du point de vue de l'opinion publique, les moyens du Parlement sont souvent contestés. Une des revendications du mouvement des gilets jaunes était que tout représentant élu soit rémunéré au niveau du salaire médian. La limitation du cumul des mandats, censée lutter contre l'absentéisme des parlementaires, n'a pas répondu à toutes les critiques sur la légitimité des moyens du Parlement.
La difficulté essentielle réside moins dans l'importance des moyens du Parlement que dans leur usage. Dans un contexte de crise majeure de confiance à l'égard de la vie politique, il apparaît plus que jamais nécessaire de continuer, et de renforcer, le contrôle déontologique sur les moyens mis à la disposition des parlementaires. Les multiples affaires concernant par exemple la rémunération des collaborateurs des parlementaires (affaire Fillon) ou encore l'utilisation de l'avance de frais de mandat (par exemple, l'utilisation par un député de cette avance pour une consommation de drogue) ont pour effet de fragiliser les moyens du Parlement à exercer son action. Le renforcement de la formation des parlementaires sur leurs droits et obligations permettrait certainement de prévenir davantage le risque d'abus.
En complément de cette logique préventive, l'outil disciplinaire est aussi dissuasif. Les sanctions adoptées le 7 mai 2025 contre deux députés s'inscrivent dans cette voie. Ces deux volets, préventifs et disciplinaires, peuvent être exploités afin de renforcer la légitimité de moyens nécessaires à la fonction législative.
