L'intercommunalité est un regroupement de communes au sein d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) permettant :
- soit la gestion commune d'équipements ou de services publics locaux (transports urbains, assainissement, ramassage des ordures ménagères) ;
- soit l'élaboration de projets de développement économique, d'aménagement ou d'urbanisme.
Seuls les EPCI dits à fiscalité propre sont concernés par les élections communautaires. Les EPCI à fiscalité propre obéissent au principe d'exclusivité selon lequel seul l'EPCI peut agir dans les domaines qui se rattachent aux compétences transférées par les communes (les communes ne peuvent pas exercer les compétences qu'elles ont transférées aux EPCI).
L'intercommunalité ou les intercommunalités ?
L'intercommunalité au singulier désigne l'outil en tant que tel. Le terme "intercommunalités" au pluriel désigne génériquement tous les EPCI (métropole, communauté de communes…). Les intercommunalités ne sont pas des collectivités locales mais des établissements publics.
Le Guide de l'intercommunalité 2025 édité par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) énumère les EPCI à fiscalité propre :
- la communauté de communes ;
- la communauté d'agglomération ;
- la communauté urbaine ;
- la métropole.
Il existe 19 métropoles de droit commun et deux métropoles à statut particulier (métropole du Grand Paris [MGP] et métropole d'Aix-Marseille-Provence).
À noter que la métropole de Lyon est une collectivité à statut particulier, pas une métropole au sens d'EPCI à fiscalité propre.
Le nombre d'intercommunalités est relativement stable, les objectifs fixés notamment par la loi RCT et la loi NOTRe, ayant été atteints.
| 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Métropole | 21 | 21 | 21 | 21 | 21 |
| Communautés urbaines | 14 | 14 | 14 | 14 | 14 |
| Communautés d'agglomération | 223 | 227 | 227 | 229 | 230 |
| Communautés de communes | 996 | 992 | 992 | 990 | 989 |
| Nombres d'EPCI à fiscalité propre | 1 253 | 1 254 | 1 254 | 1 254 | 1 254 |
| Source : Bulletin d'information statistique, Département des études et des statistiques locales, DGCL, n° 195 - avril 2025. Rapport du Sénat "Pour une intercommunalité de la confiance, au service des territoires". | |||||
Les EPCI sans fiscalité propre (intercommunalités de projet) sont les syndicats de communes.
L'intercommunalité est, selon le rapport du Sénat "Pour une intercommunalité de la confiance, au service des territoires", une "réponse à l'émiettement communal". Le "mille-feuille" de l'organisation territoriale française est le résultat de de l'opposition entre deux aspirations :
- d'une part, le souhait de préserver le socle communal ;
- d'autre part, l'adaptation nécessaire des périmètres communaux aux réalités socio-économiques des territoires.
Au départ, l'intercommunalité, sur la base du volontariat, devait permettre de mutualiser certaines compétences dont les enjeux dépassent le cadre communal. Puis, des lois ont mis en oeuvre une logique d'injonction à la coopération intercommunale :
- principe d'une couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre (loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dite RCT), d'où découle l'obligation pour chaque commune d'adhérer à une intercommunalité ;
- augmentation du seuil minimal de population afin de constituer des EPCI à fiscalité propre (loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe), accordant une taille suffisante afin de gérer des compétences stratégiques.
En plus ce ces lois, la loi du 27 janvier 2014, dite Maptam, crée un cadre juridique spécifique pour les métropoles.
La montée en puissance de l'intercommunalité a transformé les institutions locales et les équilibres décisionnels locaux.
Les projets structurants et les investissements qui engagent tout un territoire sont décidés à l'échelon intercommunal. La mutualisation peut ainsi éloigner la décision des électeurs.
Dans l'ouvrage "Municipales : quels enjeux démocratiques ?", le politiste Rémi Lefebvre souligne : "Le niveau intercommunal, qui peut apparaître plus pertinent et fonctionnel, s’est donc imposé comme essentiel dans l’action publique locale. Mais son développement n’a pas conduit aux économies d’échelles attendues, tout en contribuant en quelque sorte à dé-démocratiser la décision politique et à l’éloigner du citoyen, à rebours du discours sur la proximité répandu chez les maires. Les représentants élus s’autonomisent ainsi de leurs mandants dans la production de l’action publique locale (...) Les élus intercommunaux sont irresponsables électoralement, puisqu’ils sont jugés (ou pas le plus souvent) lors du scrutin de leur commune".
En outre, le transfert de certaines compétences aux intercommunalités n'est pas connu par les citoyens. Le rapport du Sénat cite l'exemple de la voirie qui est une compétence obligatoirement transférée aux communautés urbaines et aux métropoles. "Les objectifs de ce transfert sont clairs : il s'agit de rationaliser la gestion et de réaliser des économies d'échelle, grâce à la mutualisation des moyens et au renforcement de l'ingénierie, notamment dans les EPCI les plus importants que sont les métropoles. Mais, en pratique, il se heurte à des difficultés, qui tiennent à la fois au manque de proximité, à une gouvernance insuffisante et à un bilan financier pas toujours conforme à ce qui était attendu à l'origine. [Or,] cette compétence est au coeur des enjeux du quotidien et de la proximité dont les élus communaux sont tenus de répondre auprès de leurs administrés. Trop souvent, l'intercommunalité n'est pas identifiée comme l'échelon responsable de l'équipement et les habitants des communes concernées se tournent naturellement vers les élus municipaux, au risque d'aggraver la déconnexion avec une structure considérée comme lointaine".
Les EPCI fonctionnent sur le modèle des collectivités territoriales alors qu'ils n'appartiennent pas à la catégorie des collectivités territoriales mais à celle des établissements publics.
Tout EPCI dispose d'un organe délibérant, le conseil communautaire, composé de conseillers communautaires et d'un organe exécutif.
L'organe délibérant est composé de délégués des communes membres. Dans les communes de 1000 habitants et plus, ils sont élus lors des élections municipales et communautaires. Dans les communes de moins de 1000 habitants, ils sont désignés après l'élection du maire et des adjoints en respectant l'ordre du tableau (maire, 1er adjoint...).Tout conseiller communautaire est nécessairement conseiller municipal. Le nombre de délégués par commune est établi en fonction de la population.
Le président est l'organe exécutif de l'EPCI. Il prépare et exécute les délibérations de l'organe délibérant. Il est l'ordonnateur des dépenses et prescrit l'exécution des recettes. Il est seul chargé de l'administration mais il peut déléguer une partie de ses fonctions aux vice-présidents.
Qu'appelle-t-on le fléchage pour l'élection des conseillers communautaires ?
Dans les communes de plus de 1000 habitants, lors des élections municipales, les électeurs élisent aussi les conseillers communautaires par un système de fléchage. La liste des candidats aux sièges de conseillers communautaires est distincte de la liste des candidats au conseil municipal mais les deux listes figurent sur le même bulletin. Ce bulletin unique peut invisibiliser l'élection des conseils communautaires. L'électeur a tendance à choisir son vote selon des préoccupations communales. De même, les candidats font campagne sur un programme municipal et pas sur un programme intercommunal.
L'installation des organes délibérants des EPCI a lieu après celle des conseils municipaux. Les conseillers communautaires sont convoqués, au plus tard, le vendredi de la quatrième semaine suivant l'élection des maires :
- si l'élection du conseil municipal a été acquise au premier tour dans toutes les communes membres d'une intercommunalité, l'installation du conseil communautaire a lieu, au plus tard, le 17 avril ;
- si une second tour a été organisé dans au moins une commune membre d'une intercommunalité, le conseil communautaire est installé au plus tard le 24 avril.
La séance d'installation du conseil communautaire est consacrée à l'élection du président, à la détermination de la composition du bureau et à l'élection des vice-présidents et membres du bureau.
Dès 2021, l'objectif de couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre a été atteint. Seules quatre communes demeurent isolées, du fait d'une dérogation liée à leur insularité :
- L'Île-d'Yeu ;
- Île-de-Bréhat ;
- Ouessant ;
- Île-de-Sein.
Le rapport sénatorial souligne toutefois que, en dépit de l'atteinte des objectifs, l'achèvement de la carte intercommunale ne s'est pas toujours fait en concertation avec les élus locaux. Des regroupements forcés – que les sénateurs qualifient par ailleurs de "mariages forcés" – ont généré chez les élus concernés un sentiment de défiance et une perte de confiance dans les exécutifs communautaires encore visibles aujourd'hui.
En résulte une très grande hétérogénéité des situations dépendant largement des contextes politiques et institutionnels locaux, mais aussi des modes de gouvernance mis en place par les exécutifs des intercommunalités.
L'intérêt communautaire ou métropolitain constitue la ligne de partage, au sein d'une compétence transférée, entre les domaines d'action transférés à l'EPCI à fiscalité propre et ceux qui demeurent au niveau des communes membres (Guide de l'intercommunalité édité par la DGCL). La reconnaissance de leur intérêt communautaire ou métropolitain conditionne pour certaines compétences leur exercice effectif par les EPCI à fiscalité propre.
Cette notion permet, pour certaines compétences énumérées par la loi, de laisser des compétences de proximité au niveau communal et de transférer à l'EPCI à fiscalité propre les missions s'inscrivant dans une logique intercommunale (mutualisation des moyens, économies d'échelle…).
Pour l'ensemble des EPCI à fiscalité propre, l'intérêt communautaire ou métropolitain est déterminé par l'assemblée délibérante de l'EPCI à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés.
