L'intercommunalité, une constante des réformes territoriales

Syndicats, communautés de communes et d’agglomération, communautés urbaines et métropoles, le renforcement des intercommunalités est un fil rouge des réformes territoriales récentes. Plusieurs lois successives ont accompagné le développement de l’intercommunalité et rencontré un réel succès.

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L’intercommunalité consiste à transférer la gestion d’un ou plusieurs services publics à une structure intercommunale qui a le statut d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Elle permet aux communes intéressées par la construction d’un équipement ou la fourniture d’un service public de mutualiser leurs moyens.

Depuis les années 90, le renforcement des intercommunalités s'est opéré selon deux axes :

  • l’agrandissement des périmètres par le relèvement du seuil démographique minimum de constitution des EPCI à fiscalité propre ;
  • l’accroissement des compétences des EPCI.

L'intercommunalité se veut une réponse aux problèmes posés par l’émiettement communal. Elle tente de pallier les inconvénients de l’émiettement communal en permettant une préservation de l’identité communale tout en réorganisant le cadre de l’administration territoriale.

De nombreuses formes de coopération ont été créées (syndicats de communes, SIVOM, districts urbains, communautés urbaines, communautés de villes, communautés de communes, métropoles), et la multiplication des structures s’est accompagnée d’une grande complexité du régime juridique et financier, chaque catégorie étant dotée de règles spécifiques. La loi du 12 juillet 1999 est une première tentative pour rationaliser les modes de coopération intercommunale.

 

L'intercommunalité dans la réforme de 2010

La loi du 16 décembre 2010 consacre l’intercommunalité en imposant sa généralisation par le rattachement des dernières communes isolées. Il s’agit d’améliorer les collaborations entre les intercommunalités et les collectivités territoriales et de rationaliser les mutualisations des compétences et des moyens.

Le préfet, aidé par la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), se voit confier un rôle important dans la rationalisation des groupements de coopération intercommunale.

Le préfet doit élaborer les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) en suivant les orientations fixées par le gouvernement dans une circulaire du 27 décembre 2010 : constituer des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre regroupant au moins 5000 habitants, améliorer la cohérence spatiale des EPCI, accroître la solidarité financière, réduire le nombre de syndicats mixtes et de syndicats de communes éventuellement en transférant leurs compétences à des EPCI.

En outre, lorsqu'une commune n’appartient à aucun EPCI à fiscalité propre, ou qu’elle crée une enclave au sein du périmètre existant, le préfet a le pouvoir de la rattacher par arrêté à un EPCI existant, après avis de l’organe délibérant de l’EPCI et de la CDCI. Le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales aurait dû conduire à laisser aux communes isolées le soin de proposer leur rattachement à une intercommunalité de leur choix.

L’objectif de la loi est de parvenir à un maillage intercommunal du territoire en créant de nouvelles structures plus adaptées aux grandes agglomérations. Ainsi, la métropole est un EPCI regroupant plusieurs communes, d’un seul tenant et sans enclave, qui s’associent pour élaborer un projet d’aménagement et de développement commun afin d’améliorer la compétitivité et la cohésion du territoire. Une métropole rassemble au moins 500 000 habitants, elle exerce de plein droit des compétences à la place des communes membres.

La loi crée également les pôles métropolitains, établissements publics regroupant des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants.

La loi du 16 décembre 2010 privilégie l’intercommunalité d’agglomération, dessine de nouvelles relations entre les communes et les intercommunalités et organise des rapprochements entre départements et régions. Quant à déterminer si la réforme relève d’une démarche centralisatrice ou décentralisatrice, cela relève, pour l’heure, de l’appréciation politique avant une mise en oeuvre complète et les premiers bilans de la loi.

Le développement des métropoles avec les lois Maptam et NOTRe

La loi NOTRe rend obligatoire le rattachement des communes à un ensemble intercommunal. Elle entraîne une révision des schémas départementaux de coopération intercommunale vers des EPCI de plus en plus grands. Les fusions d’EPCI se multiplient.

Au 1er janvier 2019, on compte 1 258 EPCI à fiscalité propre contre 2 601 au 1er janvier 2009. Seules quatre communes restent isolées : les quatre îles monocommunales, Yeu, Bréhat, Sein et Ouessant, qui bénéficient d’une dérogation à l’obligation de regroupement intercommunal.

La création de métropoles a été encouragée par la loi Maptam du 27 janvier 2014. La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain a encore assoupli les critères d’accès au statut de métropole.

Au 1er janvier 2019, la France compte 21 métropoles de droit commun et la métropole de Lyon.

Cette politique en faveur des métropoles inquiète les territoires qui n’appartiennent pas à une métropole. Selon une étude de France Stratégie de février 2017, "la métropolisation du développement économique est tirée par une tendance à la concentration géographique des emplois de cadres (...). Sur la période 2006-2013, les créations d’emploi se concentrent sur les aires urbaines de plus de 500 000 habitants". "Les territoires dans la périphérie des métropoles apparaissent nettement moins dynamiques, en matière d’emplois, que les couronnes périurbaines".

Les intercommunalités couvrent des territoires de plus en plus vastes, ce qui peut créer des obstacles à une gestion au plus près du terrain. Un rapport du Sénat note que "les élus communaux regrettent que le renforcement de l’intercommunalité s’accompagne du transfert de compétences communales, transformant les communes en coquilles vides. Ce constat renforce chez certains élus municipaux le sentiment d’une subordination des communes envers l’intercommunalité mais également, notamment en milieu rural, d’une perte d’identité des communes et de leurs habitants, la peur d’un déclassement, en raison de leur éloignement aux services publics. Cette perte de proximité est d’autant plus mal vécue dans un contexte d’agrandissement des régions et des intercommunalités".

La création de communes nouvelles

La loi du 16 décembre 2010 crée les communes nouvelles. La loi Marcellin de 1971 relative aux fusions de communes n’ayant pas donné les résultats attendus, la loi de vise à favoriser la fusion de communes par l’instauration de communes nouvelles.

La commune nouvelle dispose de toutes les compétences de la commune et de la clause générale de compétence. La création d’une commune nouvelle peut concerner des communes contiguës ou résulter de la transformation d’un EPCI, elle requiert l’accord des conseils municipaux ou des populations concernées.

Les anciennes communes peuvent conserver une représentation institutionnelle dans la nouvelle commune en tant que communes déléguées dont le statut est assez proche de celui des mairies d’arrondissement de Paris, Lyon et Marseille.

Cette possibilité ouverte par la loi est cependant peu utilisée. C’est la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle qui est déterminante dans le succès du dispositif.

Alors qu’entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2015, seules 25 communes nouvelles avaient vu le jour, 517 communes nouvelles issues de la fusion de 1 760 communes sont créées entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2016.

L’incitation financière prévue par la loi de 2015 a eu un effet de levier sur l’ensemble des projets de regroupement (exonération de la baisse de la dotation forfaitaire durant trois ans).

Parmi les autres facteurs du succès récent des communes nouvelles :

  • la baisse des dotations de l’État aux collectivités locales a amené les communes à réduire leurs charges de fonctionnement et la mutualisation avec d’autres communes est apparue comme une solution ;
  • face à la création d’intercommunalités de plus en plus grandes, les petites communes craignent que leurs spécificités ne soient plus entendues lors de prises de décisions communautaires. La fusion de communes permet de renforcer leur position au sein des intercommunalités.

Par ce dispositif, le nombre total des communes en France est passé en dessous du seuil symbolique des 35 000. Au 1er janvier 2019, la direction générale des collectivités locales recense 34 970 communes.

Quel avenir pour la commune ?

Pris en tenaille entre le renforcement des structures intercommunales et la baisse des dotations financières de l’État, les communes et leurs élus s’inquiètent pour l’avenir du périmètre communal. Si l’intercommunalité parvient à remédier à certains inconvénients du morcellement communal, elle pose cependant le problème de la gouvernance et de la légitimité démocratique des nouvelles instances exécutives.

L’enchevêtrement des compétences des nouvelles intercommunalités "XXL" va à l’encontre de la clarté de la répartition des compétences. Cet empilement des structures est à l’origine de la confusion des responsabilités et peut être à l’origine d’un affaiblissement de la démocratie locale. Il présente le risque d’éloigner les élus communaux, surtout des petites communes, des centres de décision politique et rend encore moins lisible l’organisation territoriale.

Par ailleurs, l’intercommunalité en s’ajoutant au mille-feuille territorial peut générer des doublons et des hausses du personnel. Par exemple, le législateur a prévu, dans la procédure de création des communes nouvelles, la possibilité de créer des mairies annexes avec des maires délégués pour garder le lien entre les citoyens des communes fusionnées et le nouveau centre de décision communal.

Dans un contexte de restriction budgétaire et de suppression progressive de la taxe d’habitation, certains estiment que seule une forte réduction des communes et des intercommunalités pourra réaliser de substantielles économies en masse salariale et en frais de gestion.

Les sondages montrent cependant que les Français restent très attachés à leur commune, considérée comme un pilier de la démocratie et du vivre ensemble. La commune représente, aux yeux de la population, l’expression de la démocratie locale où s’établissent des liens directs entre les électeurs et le maire. La figure du maire qui demeure très populaire auprès des citoyens reste ancrée dans la culture nationale. Le tissu communal très dense avec plus de 500 000 élus municipaux présente des avantages tant sur le plan de la démocratie locale et que pour le maintien de services publics de proximité.