Rapport d'information (...) sur l'évaluation de la transformation de l'impôt sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et la création du prélèvement forfaitaire unique - Tome I : rapport

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Sénat. Commission des finances

Présentation

La loi de finances initiale pour 2018 a procédé au remplacement de l'ISF par l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) et à la création d'un prélèvement forfaitaire unique (PFU) sur les revenus du capital. 
Le présent rapport dresse ainsi un premier bilan des mesures prises au regard de leur coût pour les finances publiques, de leurs effets redistributifs et de leur impact sur l'activité économique. 
Le deuxième tome du rapport rend compte de l'"Évaluation d’impact de la fiscalité des dividendes" produite par l’Institut des politiques publiques (IPP).

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Sommaire

AVANT-PROPOS 

PREMIÈRE PARTIE LA SITUATION AVANT LA RÉFORME

I. L’IMPÔT SUR LA FORTUNE (ISF) AVANT LA RÉFORME 
A. LES ENSEIGNEMENTS DE LA LITTÉRATURE ÉCONOMIQUE ET DES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES SUR LA PERTINENCE DE CETTE FORME D’IMPOSITION SONT CONTRASTÉS 
1. Du point de vue théorique, la concentration croissante de la richesse et l’insuffisance des autres formes d’imposition du capital des plus fortunés sont avancées pour justifier la mise en place d’un ISF 
2. Du point de vue empirique, les effets des impôts sur la fortune sur l’activité économique restent difficiles à appréhender mais paraissent plus défavorables que ceux d’autres formes d’imposition 
3. La disparition progressive des impôts sur la fortune au sein de l’OCDE tient autant aux difficultés pratiques qu’ils ont pu engendrer qu’à la volonté de contenir le risque d’exil fiscal
4. Une littérature émergente plaide pour la mise en place de nouvelles formes d’impôt sur la fortune, dans des conditions et selon des modalités qui paraissent toutefois difficilement transposables au cas français 

B. SI L’ISF CONSTITUAIT EN FRANCE UN IMPÔT DYNAMIQUE ET POPULAIRE, IL SOUFFRAIT DE DÉFAUTS CROISSANTS DU POINT DE VUE DE L’ÉQUITÉ ET DE L’EFFICACITÉ QUI RENDAIENT SA RÉFORME INDISPENSABLE 
1. Si l’ISF occupait une place modeste à l’échelle du système socio-fiscal, son rendement budgétaire était dynamique 
2. Les enquêtes d’opinion suggèrent qu’il s’agissait d’une forme d’imposition populaire, contrairement notamment à la fiscalité des successions 
3. L’ISF souffrait pourtant de défauts croissants du point de vue de l’équité, compte tenu de l’inflation immobilière et des possibilités de contournement liées au mécanisme de plafonnement 
4. En outre, la combinaison de taux élevés et d’une assiette progressivement mitée, dans un contexte de concurrence fiscale accrue, était sous-optimale au plan économique 

II. L’IMPOSITION DES REVENUS DU CAPITAL AVANT LA RÉFORME 
A. L’IMPOSITION DES REVENUS DU CAPITAL SELON UN BARÈME PROGRESSIF OU UN TAUX PROPORTIONNEL : UNE LITTÉRATURE DIVISÉE QUI RÉFLÈTE LA POURSUITE D’OBJECTIFS DIFFÉRENTS 
1. Les objectifs avancés pour l’imposition progressive des revenus du capital : la recherche d’une neutralité fiscale et d’une redistributivité accrue 
2. Un traitement fiscal forfaitaire des revenus du capital présente toutefois des avantages en économie ouverte 
3. Si les expériences étrangères permettent d’identifier des défauts de mise en œuvre propres à chacun de deux modèles... 
4. ... le choix de la « barémisation » des revenus en 2013 s’est inscrit à rebours de la tendance générale observée en Europe, au risque de pénaliser l’attractivité fiscale de la France

B. LA BARÉMISATION DES REVENUS DU CAPITAL ENTRE 2013 ET 2018 : UNE PARENTHÈSE FISCALE CONTESTÉE, AUX EFFETS BUDGÉTAIRES ET ÉCONOMIQUES À NUANCER 
1. L’imposition au barème des revenus du capital a été contestée en raison de son caractère complexe, pouvant aboutir à des taux d’imposition marginaux jugés excessifs 
2. D’un point de vue budgétaire, l’évaluation ex-post commandée par la commission des finances conclut que la « mise au barème » des dividendes s’est traduite par une perte de recettes 
3. D’un point de vue économique, l’évaluation ex-post commandée par la commission des finances du Sénat laisse à penser que la « barémisation » n’aurait pas eu d’effet sur les décisions d’investissement des entreprises concernées et aurait renforcé les fonds propres de celles-ci... 
4. ... mais elle a toutefois eu un effet négatif sur le résultat net des entreprises, dont les causes restent à identifier
5. Si l’impact causal de la « barémisation » sur l’exil fiscal ne peut être mesuré, un faisceau d’indices suggère une dégradation de l’attractivité fiscale de la France parallèlement à son instauration 

DEUXIÈME PARTIE UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME

I. UN PREMIER BILAN DE LA MISE EN PLACE DE L’IMPÔT SUR LA FORTUNE IMMOBILIÈRE 
A. LE COÛT BUDGÉTAIRE DE LA RÉFORME EST PROCHE DE CELUI ESCOMPTÉ EN 2018 
1. Le coût global de la réforme était estimé à 3,15 milliards d’euros en raisonnant par différence avec la situation en 2017 
2. En retenant la même méthode, le coût de la réforme pour les finances publiques atteint finalement 2,9 milliards d’euros à l’issue de l’exercice 2018 
3. Tenir compte du rendement de l’ISF qui aurait été observé en 2018 en l’absence de réforme conduirait à majorer le coût de cette dernière 
4. À plus long terme, le dynamisme de l’IFI dépendra principalement de l’évolution des prix de l’immobilier et des comportements d’optimisation des redevables
 
B. TAXER UNIQUEMENT LA « RICHESSE IMMOBILIÈRE » A CONTRIBUÉ AU CARACTÈRE ANTI-REDISTRIBUTIF DE LA RÉFORME 
1. La réforme conduit à exonérer totalement de très hauts patrimoines financiers, alors même que des redevables de l’ISF restent assujettis à l’IFI sans pour autant disposer de revenus très élevés 
2. Ce choix conduit plus globalement à concentrer davantage le gain fiscal, même si la taxation de la détention indirecte d’immeubles a atténué cet effet 
3. Au total, le gain fiscal lié à la réforme s’élève en moyenne à 8 338 euros par foyer et atteint 1,2 million d’euros pour les 100 premiers contribuables à l’ISF 
4. Le mécanisme de plafonnement bénéficie de manière prépondérante aux plus hauts patrimoines mais emporte des effets plus limités que son prédécesseur 

C. IL EST TROP TÔT POUR PORTER UN JUGEMENT DÉFINITIF SUR L’EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE DE LA RÉFORME 
1. Il est trop tôt pour déterminer l’impact causal de la réforme à l’aide de méthodes d’évaluation robustes 
2. Sur le plan de l’investissement et du financement en fonds propres des entreprises, les premiers indices sont contrastés 
3. Sur le plan de l’exil fiscal, la réforme pourrait avoir contribué à freiner les départs, sans pour autant provoquer de retours 

D. LES « EFFETS DE BORD » DE LA RÉFORME, INSUFFISAMMENT ANTICIPÉS PAR LE GOUVERNEMENT, ONT DESTABILISÉ CERTAINS SECTEURS 
1. Le renforcement temporaire de la réduction d’impôt « Madelin », loin d’avoir contrebalancé la disparition de l’« ISF-PME », en a au contraire accentué l’effet déstabilisateur pour les gestionnaires de fonds fiscaux, faute d’accord de la Commission européenne 
2. Le ralentissement important des investissements solidaires causé par la disparition de l’« ISF-PME » a jusqu’à présent été compensé par les investisseurs institutionnels 
3. Le secteur de la générosité publique a souffert de la disparition de l’ISF et du faible recours à la réduction d’impôt « IFI-dons », qui n’avait pas été anticipé 
4. Le secteur de la « pierre-papier » semble pour l’instant relativement préservé 

E. DU POINT DE VUE DES REDEVABLES, L’IFI CONSTITUE UNE FORME D’IMPOSITION PLUS COMPLEXE ENCORE QUE L’ISF 

II. UN PREMIER BILAN DE LA MISE EN PLACE DU PRÉLÈVEMENT FORFAITAIRE UNIQUE (PFU) 
A.UN COÛT POUR LES FINANCES PUBLIQUES NETTEMENT INFÉRIEUR À CELUI QUI ÉTAIT PRÉVU 
1.Le coût de la mise en place du PFU était estimé à 1,3 milliard d’euros en 2018 et à 1,9 milliard d’euros à compter de 2019, pour le seul volet « impôt sur le revenu » 
2.Parallèlement, les prélèvements sociaux sur l’ensemble des revenus du capital ont été significativement augmentés 
3.Le coût de la réforme a été surestimé en ne tenant pas compte de la forte réaction des dividendes à la fiscalité, qui a généré des recettes supplémentaires tant au titre de l’impôt sur le revenu que des prélèvements sociaux 
4.L’évaluation ex-post commandée par la commission des finances laisse à penser que la reprise de la distribution de dividendes observée en 2018 devrait se maintenir au cours des prochains exercices 

B.LA RÉFORME BÉNÉFICIE ESSENTIELLEMENT AUX PLUS HAUTS REVENUS MAIS L’ANALYSE DE SES EFFETS REDISTRIBUTIFS DOIT TENIR COMPTE DE LA HAUSSE DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX INTERVENUE EN PARALLÈLE 
C.L’EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE DE LA RÉFORME RESTE À CE JOUR DIFFICILE À ÉTABLIR 
1.L’évaluation ex-post de la mise en place du PFU commandée par la commission des finances confirme que la réforme s’est déjà traduite par une diminution des fonds propres des entreprises concernées, sans que l’effet sur l’investissement ne puisse à ce stade être estimé 
2.Au niveau agrégé, la Banque de France estime que les ménages devraient réallouer une partie de leur épargne vers les produits de fonds propres, ce qui pourrait compenser en partie cet effet 
3.Les conséquences sur l’exil fiscal sont encore incertaines
.
D. UN DÉPLACEMENT DES SALAIRES VERS LES DIVIDENDES EST À CRAINDRE MAIS NE PEUT ÊTRE OBSERVÉ À CE STADE, FAUTE DE DONNÉES 

TROISIÈME PARTIE CONCLUSIONS ET PRÉCONISATIONS

I. UN REGRET COMMUN : UNE RÉFORME RÉALISÉE DANS LA PRÉCIPITATION, UNE CULTURE INSUFFISANTE DE L’ÉVALUATION 
A. EN DÉPIT DE L’IMPORTANCE DE LA RÉFORME, LE GOUVERNEMENT APRÉFÉRÉ LÉGIFÉRER « À L’AVEUGLE »... 
B. ... POSANT AINSI LA QUESTION DES MOYENS CONFÉRÉS AU PARLEMENT POUR L’EXERCICE DE SES MISSIONS 
C. LA CULTURE DU CHIFFRAGE BUDGÉTAIRE « À COMPORTEMENT INCHANGÉ » A ATTEINT SES LIMITES 

II. UNE CONVICTION COMMUNE : DES MESURES DOIVENT ÊTRE PRISES À COURT TERME POUR SE PRÉMUNIR DE CERTAINS EFFETS INDÉSIRABLES DE LA RÉFORME ET EN AMÉLIORER L’EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE 
A. LES MESURES RELATIVES À L’IFI 
1. L’indexation du seuil d’assujettissement sur l’inflation permettrait de limiter l’entrée de nouveaux contribuables dans l’IFI en raison de la flambée des prix de l’immobilier 
2. Le renforcement de la réduction d’impôt « IFI-dons » pourrait limiter l’effet défavorable de la réforme sur la générosité publique 

B. LES MESURES RELATIVES AU PFU 
1. Le maintien des abattements pour durée de détention éviterait que la réforme ne pénalise les entrepreneurs 
2. La refonte de l’articulation entre le PFU et l’assurance vie permettrait de flécher l’épargne vers l’investissement productif 
3. L’adoption d’une mesure anti-abus permettrait de faire obstacle aux déplacements dividendes-salaire 

III. À MOYEN TERME, UNE DIVERGENCE ENTRE LES RAPPORTEURS SUR LES MOYENS DE REMÉDIER AU « VICE DE CONCEPTION » DE L’IFI 
A. LE PRÉSIDENT VINCENT ÉBLÉ PRIVILÉGIE UN RETOUR DE L’ISF SOUS UNE FORME MODERNISÉE 
B. LE RAPPORTEUR GÉNÉRAL ALBÉRIC DE MONTGOLFIER RECOMMANDE DE TRANSFORMER RADICALEMENT L’IFI POUR EN FAIRE UN « IMPÔT SUR LA FORTUNE IMPRODUCTIVE »

TRAVAUX EN COMMISSION 

I. AUDITION PRÉPARATOIRE (10 AVRIL 2019) 

II. EXAMEN DU RAPPORT (9 OCTOBRE 2019) 

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 

 

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Fiche technique

Autre titre : Transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) : un premier bilan

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 211 pages

Édité par : Sénat

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