Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le débat d'orientation budgétaire

INTRODUCTION

CHAPITRE PREMIER : CHRONIQUE D'UNE CROISSANCE ANNONCÉE

A. CLARIFIER LES RESPONSABILITÉS DES AGENCES EN ADAPTANT LEUR FONCTIONNEMENT
1. Renforcer le rôle propre de chaque autorité en adaptant ses moyens et son organisation
a) Remédier aux insuffisances de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé en révisant son fonctionnement
b) Maintenir le rôle spécifique de la Haute Autorité de santé
c) Conserver les atouts du Comité économique des produits de santé
d) Conférer à l’Institut national de veille sanitaire une mission générale de surveillance et de prévention de la mortalité et de la morbidité
2. Garantir l’indépendance des autorités de santé, une exigence qu’impose l’affaire du Mediator
a) Réformer le mode de financement de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé
b) Relever le défi de la compétence et de l’indépendance des experts
c) Mettre en oeuvre un régime de publication exhaustive des liens d’intérêt
d) Renforcer le caractère collégial, contradictoire et transparent des procédures
 
B. INSTAURER UNE MEILLEURE COMMUNICATION ENTRE LES AUTORITÉS DE SANTÉ ET UTILISER L’OUTIL DU REMBOURSEMENT
1. Mettre en place une structure de coopération entre les organismes compétents
a) Veiller à l’échange d’informations entre les autorités de santé
b) Développer le rôle de coordination de la Direction générale de la santé
c) Garantir une information éclairée et rapide du ministre chargé de la santé
 
2. Faire de la politique du remboursement un véritable moyen d’action
a) Conserver une influence sur la consommation des produits bénéficiant d’une autorisation européenne de mise sur le marché
b) Prendre en compte l’amélioration du service médical rendu dans les décisions de remboursement des médicaments
 

CHAPITRE II : CONSTATER L'ÉTAT D'URGENCE FINANCIÈRE

I. UN DÉFICIT STRUCTUREL ANORMALEMENT ÉLEVÉ
A. UN DÉFICIT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES PLUS DÉGRADÉ QUE CELUI DES AUTRES MEMBRES DE LA ZONE EURO
1. Le déficit des administrations publiques : 4,1 % en 2003
2. Une comparaison européenne peu favorable à la France
B. UN DÉFICIT STRUCTUREL QUI PEINE À ÊTRE RÉSORBÉ
1. Des déficits publics français essentiellement d'origine structurelle
2. Un effort de maîtrise des finances publiques insuffisant sur longue période
 
II. LA MENACE DE L'ENDETTEMENT PUBLIC
A. SUR LONGUE PÉRIODE, UNE PROGRESSION TRÈS MARQUÉE DE L'ENDETTEMENT PUBLIC1. En pourcentage du PIB, un triplement en 25 ans
2. Une dynamique très forte de la dette
B. UNE LOURDE HYPOTHÈQUE
1. Les conditions théoriques de la soutenabilité de la dette
2. Une dette publique « au mieux faiblement soutenable »
3. La nécessité d'un objectif de soutenabilité des finances publiques
 
III. LES ALÉAS DES RECETTES BUDGÉTAIRES
A. L'EXÉCUTION DU BUDGET DE L'ETAT EN 2003
1. Un retournement de tendance depuis 2002
2. D'importantes moins-values de recettes fiscales
B. LES PRÉVISIONS D'EXÉCUTION POUR 2004 ET AU-DELÀ
1. Des recettes en augmentation de 6 % par rapport à la même période de l'année précédente
2. Les recettes fiscales risquent-elles d'être inférieures aux prévisions de la loi de finances ?
3. Les prévisions à moyen terme

CHAPITRE III : EN FINIR AVEC LA PRÉFÉRENCE POUR LA DÉPENSE PUBLIQUE

I. UNE SINGULARITÉ FRANÇAISE QUI FAIT OBSTACLE À LA DÉCRUE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
A. LE POIDS DES DÉPENSES PUBLIQUES EN FRANCE SUR LONGUE PÉRIODE
1. La part des dépenses publiques dans le PIB : + 20 % en 25 ans
2. La précédente législature : l'affectation d'une forte part des fruits de la croissance à la dépense publique
B. UNE SITUATION ATYPIQUE PAR RAPPORT AUX AUTRES PAYS EUROPÉENS
1. Une évolution contraire à celle des autres pays européens
2. L'explication du décalage : le poids des dépenses sociales et de santé
C. LA LABORIEUSE STABILISATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
1. La stabilité des prélèvements obligatoires en 2003
2. La part croissante des prélèvements sociaux
 
II. UNE DÉPENSE PUBLIQUE DE PLUS EN PLUS RIGIDE
A. LA POUSSÉE DES DÉPENSES QUASI OBLIGATOIRES DANS LE BUDGET DE L'ETAT
1. Le poids des dépenses de personnel
2. Une projection à long terme préoccupante des charges annuelles de fonction publique
B. LA MULTIPLICATION DES PRIORITÉS
1. L'exemple de la précédente législature
2. Trop de priorités tuent les priorités

CHAPITRE IV : MAITRISER LES DÉFIS ECONOMIQUES ET BUDGÉTAIRE DE L'ÉLARGISSEMENT

I. LE CHOC ÉCONOMIQUE ET FISCAL DE L'ÉLARGISSEMENT
A. DES DISPARITÉS INÉDITES QUE TEMPÈRE UN POTENTIEL DE CROISSANCE
B. DES PERSPECTIVES DE CONVERGENCE LENTES ET INÉGALESC. UN DUMPING FISCAL RÉVÉLATEUR DU MANQUE DE COMPÉTITIVITÉ DE LA FRANCE ET DES INSUFFISANCES DE LA COORDINATION ENTRE ETATS MEMBRES
1. Une fiscalité des sociétés particulièrement attractive
2. Un risque budgétaire qui illustre les carences françaises
3. La nécessité d'une plus grande harmonisation des pratiques fiscales en Europe
4. Concrétiser la lutte contre les paradis fiscaux
 
II. UN CADRE BUDGÉTAIRE EUROPÉEN ENCORE MAÎTRISÉ JUSQU'EN 2006
A. LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2004-2006
B. LA PART DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ÉLARGISSEMENT D'ICI 2006
C. UN COÛT BUDGÉTAIRE ENCORE MODÉRÉ POUR LES QUINZE ET LA FRANCE EN PARTICULIER
D. L'IRRÉSISTIBLE ASCENSION DE LA CONTRIBUTION NETTE DE LA FRANCE E. UN PROJET DE BUDGET 2005 PLUS FORTEMENT MARQUÉ PAR L'ÉLARGISSEMENT QUE LORS DES EXERCICES PRÉCÉDENTS
 
III. LES ENJEUX DES PROCHAINES PERSPECTIVES FINANCIÈRES POUR 2007-2013
A. UNE FORTE PRESSION À LA HAUSSE DU BUDGET COMMUNAUTAIRE
B. LES TROIS SCÉNARII D'ÉVOLUTION EN PRÉSENCE
1. Le scénario de la Commission européenne : un relèvement sans doute excessif des dépenses
2. La proposition des six plus gros contributeurs nets : 1 % du PNB communautaire
3. Un scénario alternatif à 1,1 % du PNB
C. DES ARBITRAGES DÉLICATS SUR LES DOMAINES D'INTERVENTION
1. La politique agricole commune
2. La politique régionale
3. Les autres domaines d'intervention

CHAPITRE V : ADAPTER LE PACTE DE STABILITÉ

I. LA MULTIPLICATION DES PROCÉDURES POUR DÉFICIT EXCESSIF
A. LA SITUATION DE LA FRANCE À LA FIN DE L'ANNÉE 2003
1. La France en situation de déficit excessif
2. Les recommandations de la Commission au Conseil
3. L'absence de compétence liée du Conseil
4. Le renoncement de la Commission à proposer l'imposition de sanctions à la France
5. La recommandation de la Commission : mettre la France en demeure de mettre fin à son déficit excessif en 2005, et de réduire son déficit structurel de 1 point en 2004
6. Une recommandation qui imposait une réduction du déficit trop importante
B. LA SUSPENSION DE LA PROCÉDURE PAR LE CONSEIL DU 25 NOVEMBRE 2003
1. Le rejet des recommandations de la Commission
2. L'adoption de « conclusions »
C. LA SAISINE PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE DE LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
1. Une action qui porte uniquement sur la procédure
2. L'absence de véritable désaccord de fond
3. Selon la Commission, les recommandations antérieures aux « conclusions » du 25 novembre 2003 demeurent en vigueur
4. La décision de la Commission de saisir la CJCE était-elle opportune ?D. LE DÉCLENCHEMENT EN 2004 DE NEUF NOUVELLES PROCÉDURES POUR DÉFICIT EXCESSIF
1. Onze Etats membres ont eu un déficit public supérieur à 3 % du PIB en 2003
2. Le déclenchement de neuf nouvelles procédures pour déficit excessif
3. La reconnaissance par la Commission européenne de « circonstances particulières » dans le cas des nouveaux Etats membres
4. Quand les nouveaux Etats membres adopteront-ils l'euro ?
 
II. RÉFLEXIONS SUR LE PACTE DE STABILITÉ
A. LE PACTE DE STABILITÉ FAVORISE-T-IL LES « PETITS » PAYS PAR RAPPORT AUX « GRANDS » PAYS?
1. Les « petits » pays sont dans une situation budgétaire plus favorable que les « grands » pays
2. Un phénomène dont le caractère structurel demeure à démontrer
B. QUELLES PERSPECTIVES DE RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ ?
1. Le projet de traité constitutionnel réforme partiellement le pacte de stabilité
2. Les propositions présentées par la Commission européenne le 24 juin 2004

CHAPITRE VI : ASSUMER UNE VRAIE STRATÉGIE BUDGÉTAIRE ET FISCALE

I. SUSCITER LA CONFIANCE GRÂCE À LA STABILISATION DES DÉPENSES PUBLIQUES
A. UN PLAN DE RELANCE QUI AFFICHE LA VOLONTÉ DE CROISSANCE DU GOUVERNEMENT
1. Les mesures fiscales
2. Les mesures non fiscales
B. LES COUTS BUDGÉTAIRES ET L'IMPACT ÉCONOMIQUE
1. Les mesures fiscales
2. Les mesures non fiscales
C. UNE INITIATIVE À CONFORTER PAR D'AUTRES SIGNAUX POSITIFS
1. L'incitation au rapatriement des capitaux
2. Plus de flexibilité pour inciter au travail
 
II. REDONNER COHERENCE ET TRANSPARENCE AU SYSTÈME FISCAL POUR STIMULER LA CROISSANCE
A. REMETTRE EN CAUSE « L'EXCEPTION FISCALE » FRANÇAISE
1. La complexité du système fiscal : fatalité ou commodité ?
2. Vers un impôt personnel plus simple et plus neutre
B. EXPLORER DES PISTES DE RÉFORME À MOYEN TERME
1. Poursuivre la réhabilitation du travail et de l'initiative
2. Etudier une répartition plus équilibrée des prélèvements obligatoires
 
III. SE DOTER DE RÈGLES DURABLES DE SAGESSE BUDGÉTAIRE
A. DU BON USAGE DES BAISSES D'IMPÔTS
1. Des baisses d'impôt que l'on peut dans certains cas tolérer en période de croissance faible
2. Des baisses contestables en période de croissance économique forte
B. LES QUESTIONS DE MÉTHODE
1. Des idées intéressantes d'affectation des surplus de recettes
2. Les propositions de méthode de votre commission des finances

CHAPITRE VII : MODERNISER L'ETAT ET RÉDUIRE LE CHAMP DU SECTEUR PUBLIC

I. MAÎTRISER LES EFFECTIFS DES AGENTS PUBLICS
A. LES ENJEUX FINANCIERS DU CHOC DÉMOGRAPHIQUE EN COURS
1. Les risques inflationnistes
2. Les marges de manœuvre
B. LES PERSPECTIVES DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS
1. Des efforts limités jusqu'à présent
2. Les voies d'un réel dégonflement des effectifs
 
II. DYNAMISER LA GESTION DE L'ETAT
A. LE DÉPLACEMENT DE LA LIGNE DE PARTAGE ENTRE LE PUBLIC ET LE PRIVÉ
1. Les partenariats public-privé : 5 milliards d'euros par an ?
2. L'externalisation complète ou partielle de certaines fonctions
B. LES LEÇONS À TIRER DE LA GESTION DES ENTREPRISES
1. La gestion immobilière
2. La modernisation de la fonction « achat »
 
III. ADAPTER LE SECTEUR PUBLIC ET ACCÉLERER LES CESSIONS D'ACTIFS A. UNE RÉFORME INÉLUCTABLE
1. De puissants moteurs de changement
2. Un aggiornamento des entreprises publiques ?
B. LA NÉCESSAIRE RELANCE DES CESSIONS D'ACTIFS PUBLICS
1. Les cessions d'actifs publics 1997-2003
2. Un potentiel de mise sur le marché de plus de 100 milliards d'euros
 

CHAPITRE VIII : UTILISER LA LOI ORGANIQUE COMME LEVIER DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT

I. LES PROGRÈS DE LA NOUVELLE ARCHITECTURE DU BUDGET DE L'ÉTAT
A. LA CRÉATION DE NOUVELLES MISSIONS RENFORCE LE CARACTÈRE INTERMINISTÉRIEL DE CERTAINES POLITIQUES PUBLIQUES
1. L'identification de deux nouvelles missions interministérielles
2. La création de trois nouvelles missions ministérielles traduisant la cohérence de l'action publique
3. Les missions mono-programmes constituent désormais l'exception
B. L'AUGMENTATION DU NOMBRE DE PROGRAMMES TRADUIT UN MEILLEUR RESPECT DES COMPÉTENCES DU PARLEMENT
1. La scission du programme « Agriculture, pêche et territoires ruraux » de la mission « Agriculture, pêche et affaires rurales »
2. Les modifications de nomenclature des missions relatives à l'enseignement et à la recherche
3. Des arbitrages en retrait par rapport aux propositions du Sénat pour les missions « Défense » et « Gestion et contrôle des finances publiques »
4. L'identification des crédits relevant de la fonction publique et de la réforme de l'Etat
5. Les programmes de la mission « Transports »
6. De nouveaux programmes pour les missions hors budget général de l'Etat
C. DES AMÉNAGEMENTS DE NOMENCLATURE AU NIVEAU DES ACTIONS REPRENNENT CERTAINES PROPOSITIONS DU SÉNAT
1. L'identification d'actions spécifiques au sein de certains programmes
2. Des changements de nomenclature concernant les programmes supports
 
II. LA DÉFINITION DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE, CONDITION D'ÉMERGENCE D'UNE CULTURE DE RÉSULTATS
A. UNE MÉTHODE FONDÉE SUR LA DÉFINITION PRÉALABLE DES OBJECTIFS STRATÉGIQUES
1. Une stratégie de définition initiale des objectifs recherchés
2. L'élaboration des indicateurs traduisant les objectifs à atteindre
3. Le suivi et le contrôle par le Parlement : les projets et les rapports annuels de performance
B. DE NOUVELLES RESPONSABILITÉS POUR UN PILOTAGE EFFICACE RÉPONDANT AUX OBJECTIFS DÉFINIS
1. La mise en oeœuvre des objectifs opérationnels par les responsables de budget opérationnel de programme
2. Le dialogue de gestion et la formation de l'ensemble des acteurs impliqués dans la réforme budgétaire

CHAPITRE IX : CONFORTER L'EXCÉDENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES

I. UNE CONTRIBUTION POSITIVE DES COLLECTIVITÉS LOCALES AU SOLDE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES MENACÉE PAR LA CROISSANCE DE LEURS CHARGES ?
A. LES COLLECTIVITÉS LOCALES CONTRIBUENT À LA RÉDUCTION DE LA DETTE PUBLIQUE
1. Les explications d'un solde positif depuis 1996
2. Une part décroissante dans la dette publique
3. La dégradation en 2003 : épiphénomène ou nouvelle tendance ?
B. L'ACCROISSEMENT DE LA FISCALITÉ DIRECTE LOCALE : UNE ATTITUDE RESPONSABLE POUR FAIRE FACE AUX CHARGES TRANSFÉRÉES
1. Les communes et les groupements
2. Les départements
3. Les régions
C. VERS UN « PACTE DE STABILITÉ INTERNE » ?
 
II. METTRE À PROFIT L'ANNÉE POUR APAISER LES CRAINTES DES ÉLUS LOCAUX ET CRÉER LES CONDITIONS D'UN DÉBAT SEREIN
A. LA MISE EN PLACE DU RMI/RMA : DES DIFFICULTÉS À VENIR ?
B. LE REMPLACEMENT DE LA TAXE PROFESSIONNELLE : NE PAS DISTENDRE LE LIEN ENTRE LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
C. LA PLACE DES RESSOURCES PROPRES DANS LES RESSOURCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN DÉBAT
 

CHAPITRE X : METTRE EN ŒUVRE LA RÉFORME STRUCTURELLE DES COMPTES SOCIAUX

I. LA DÉTÉRIORATION PERSISTANTE DES COMPTES SOCIAUX
A. L'ÉCART STRUCTUREL ENTRE CROISSANCE DES PRODUITS ET CROISSANCE DES CHARGES À L'ORIGINE DE LA DÉGRADATION DES COMPTES SOCIAUX
1. Une moindre progression des recettes en 2003
2. Une croissance des charges supérieure de près de trois points à celle des produits en 2003
B. POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS DIX ANS, L'ENSEMBLE DES BRANCHES DU RÉGIME GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DÉFICITAIRES EN 2004
1. L'impasse du déficit de la branche maladie
2. Les trois autres branches de la sécurité sociale également déficitaires en 2004
3. Un solde de trésorerie inquiétant
C. LES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE CONTRIBUENT MAJORITAIREMENT À L'AUGMENTATION DU DÉFICIT PUBLIC EN 2003
 
II. LA VOIE DES RÉFORMES
A. LA RÉFORME DES RETRAITES
B. LA RÉFORME DE L'ASSURANCE MALADIE
 
EXAMEN EN COMMISSION