Revue des dépenses socio-fiscales en faveur de la politique familiale

Auteur(s) moral(aux) : Inspection générale des Affaires sociales

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Présentation

Pilier du modèle social français, la politique familiale a accompagné une dynamique démographique qui place la France au premier rang européen en taux de natalité, même si ce dernier tend à diminuer depuis une dizaine d’années. A destination de 9 millions de familles, aux situations et besoins variés, cette politique publique prend plusieurs formes : offre de services (principalement pour l’accueil du jeune enfant), aides fiscales (quotient familial et crédits d’impôts) et prestations sociales, pour un effort financier de la Nation à hauteur de 63 Md€ - élevé en comparaison internationale, quoiqu’en léger recul rapporté à la richesse nationale.
Le rapport de l’IGAS et de l’IGF analyse l’évolution de ces dépenses et les effets de la politique familiale, et propose des pistes d’évolution.
Si ses effets redistributifs restent puissants, cette politique prend imparfaitement en compte les nouvelles configurations familiales et la précarité économique des familles monoparentales, qui justifient une action renforcée et coordonnée dans ce domaine (notamment avec Pôle emploi et les Départements). Quant à la complexité qui lui est souvent reprochée, inhérente à la multiplicité des outils mobilisés, celle-ci ne pourrait être véritablement allégée que par une réforme systémique, articulée avec le projet de « revenu unique d’activité ».
Enfin, la réduction des inégalités (territoriales et sociales) dans l’offre d’accueil du jeune enfant doit constituer une priorité ; cela suppose à la fois un renforcement des soutiens apportés par les CAF, une réforme du « complément de mode de garde » afin de mieux solvabiliser l’accès aux assistantes maternelles pour les familles modestes, et une redéfinition de la gouvernance territoriale de l’offre d’accueil, comme l’ont fait d’autres pays européens.

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Sommaire

INTRODUCTION


1. LA POLITIQUE FAMILIALE POURSUIT UNE PLURALITÉ D’OBJECTIFS À TRAVERS UNE GRANDE DIVERSITÉ DE DISPOSITIFS SOCIO-FISCAUX ET D’OFFRES DE SERVICES QUI ENSEMBLE REPRÉSENTENT UN EFFORT FINANCIER D’AU MOINS 63 MDS €

1.1. La politique de la famille poursuit principalement les objectifs de compensation des charges de famille, de lutte contre la précarité des familles et de conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle
1.1.1. Les objectifs de la politique de la famille ont évolué depuis sa création et sont officiellement au nombre de quatre

1.2. Ces objectifs sont mis en oeuvre par un continuum de dispositifs financiers de nature socio-fiscale et d’offre de services
1.2.1. Dans le périmètre retenu par la mission, l’effort financier en faveur de la politique de la famille représente au moins 63 Mds € en 2019
1.2.2. Résultant de déterminants structurels (inflation, démographie) et des réformes adoptées, l’effort global en faveur de la politique de la famille a connu une très légère baisse en euros constants au cours des dix dernières années

1.3. Au premier rang de l’OCDE pour le niveau d’effort en faveur de la famille, la France accompagne l’enfant de sa naissance jusqu’à ses 20 ans avec un poids important du levier fiscal
1.3.1. La France est le pays de l’OCDE où les dépenses publiques consacrées à la famille sont les plus importantes en pourcentage du PIB
1.3.2. La politique de la famille en France repose davantage qu’ailleurs sur la composante fiscale pour assurer les transferts aux ménages et présente une part de dépenses en faveur des services dans la moyenne

1.4. Au niveau national, la gouvernance de la politique de la famille n’inclut pas suffisamment la dimension fiscale, tandis qu’au niveau local, elle souffre d’un manque de chef de file
1.4.1. Intervenant en amont de la décision publique, le HCFEA joue un rôle consultatif visant à nourrir le débat et produire des orientations pour la politique de la famille
1.4.2. Au niveau national, la conception et le pilotage de la politique de la famille sont assurés par plusieurs directions d’administration centrale
1.4.3. Assurée par la CNAF dans le cadre de la COG, la gestion opérationnelle de la branche famille a pour enjeu majeur l’accès effectif aux prestations
1.4.4. À l’échelon territorial, les communes sont des acteurs clés du développement et de la gestion de l’offre d’accueil des jeunes enfants, même si cette dernière ne constitue pas une compétence obligatoire


2. LE CONTEXTE DE BAISSE TENDANCIELLE DE LA FÉCONDITÉ OBSERVÉE DEPUIS 2010 INVITE À S’INTERROGER SUR LE RÔLE QUE PEUT ET DOIT JOUER LA POLITIQUE FAMILIALE SUR LA NATALITÉ

2.1. Même si un large spectre de facteurs entre dans la décision d’avoir un ou des enfants, la politique de la famille a un impact réel, bien que limité et difficilement mesurable, sur la natalité
2.1.1. Divers facteurs dont le désir d’enfant pèsent sur la fécondité
2.1.2. La littérature suggère que la politique familiale a un impact réel mais d’ampleur limitée sur la natalité

2.2. Par plusieurs de ses aspects, la politique familiale française porte l’héritage de son orientation nataliste originelle

2.3. Bien qu’elle soit toujours au premier rang de l’Union Européenne par son taux de fécondité, la France est aujourd’hui confrontée à une baisse tendancielle de sa natalité
2.3.1. Alors qu’historiquement la France bénéficie d’un niveau de fécondité élevé, elle est, comme d’autres pays européens, confrontée à une baisse sensible de la fécondité
2.3.2. Bien qu’il soit difficile de préjuger d’une tendance à venir, les perspectives aujourd’hui retenues en matière de fécondité sont plutôt orientées à la baisse

2.4. Au regard des conséquences associées, la baisse de la fécondité amène à s’interroger sur l’opportunité de reconsidérer la place du soutien à la natalité dans la politique familiale


3. DEVENUE UN INSTRUMENT DE REDISTRIBUTION VERTICALE PLUTÔT EFFICACE EN FAVEUR DES FAMILLES LES PLUS PAUVRES, LA POLITIQUE DE LA FAMILLE, QUI RESTE UN PUISSANT OUTIL DE REDISTRIBUTION HORIZONTALE, N’APPRÉHENDE EN REVANCHE QU’IMPARFAITEMENT L’ÉVOLUTION DES CONFIGURATIONS FAMILIALES ET SE CARACTÉRISE PAR UNE EXTRÊME COMPLEXITÉ

3.1. La politique familiale française reste un puissant levier de redistribution horizontale, en faveur des familles avec enfants notamment des familles nombreuses

3.2. La politique familiale française apporte un soutien important aux familles les plus pauvres et son impact sur la réduction de la pauvreté des enfants est sensible
3.2.1. À la faveur des réformes successives des prestations familiales et de solidarité, l’aide monétaire aux familles les plus modestes s’est fortement renforcée au sein de la politique familiale
3.2.2. La politique familiale, en articulation avec l’ensemble du système redistributif socio-fiscal, contribue significativement à la réduction de la pauvreté des familles mais cette dernière se maintient à un niveau élevé pour les familles nombreuses et monoparentales
3.2.3. Si les familles dites « traditionnelles » avec enfants vivant avec leurs deux parents demeurent le modèle majoritaire en France, le développement d’autres configurations familiales est une tendance forte des dernières décennies
3.2.4. Les familles monoparentales font l’objet d’un soutien monétaire significatif qui ne parvient cependant pas à éviter leur surexposition massive à la précarité
3.2.5. Les séparations conjugales appellent un accompagnement actif en termes d’accès aux droits et font l’objet d’incohérences dans leur traitement sociofiscal, complexes à corriger
3.2.6. Les situations de résidence alternée sont insuffisamment prises en compte par les modalités actuelles de partage des prestations qui ne couvrent pas le coût réel de l’enfant associé à cette configuration familiale et qui, dans certains cas, peuvent conduire à réduire le montant total des prestations allouées

3.3. Le système socio-fiscal actuel, composé d’un foisonnement de dispositifs répondant à des objectifs variés, est d’une grande complexité et de ce fait à la fois source d’inefficacité et d’inéquités perçues, difficile à piloter pour les pouvoirs publics et peu compréhensible pour ses bénéficiaires
3.3.1. Le système socio-fiscal associé à la politique de la famille est d’une extrême complexité
3.3.2. Ce foisonnement des dispositifs a pour corollaire des incohérences et effets non désirés qui nuisent à l’efficacité du système socio-fiscal, génèrent parfois un sentiment d’inéquité et le rendent à la fois difficilement lisible pour les bénéficiaires et difficilement pilotable par l’administration

3.4. Autant le bilan coût/avantages d’une simplification partielle apparaît négatif, autant l’hypothèse une refonte globale du système socio-fiscal de la politique familiale mériterait d’être considérée dans une vision de long terme
3.4.1. En matière de politique familiale, la stabilité a une grande valeur intrinsèque
3.4.2. Dans ce contexte les diverses réformes de simplification partielle consistant à fusionner les prestations d’entretien existantes présentent peu d’avantages réels au regard de leurs effets déstabilisants
3.4.3. Un scénario de simplification radicale du système socio-fiscal de la politique familiale aurait, en revanche, un sens dans une perspective de long terme
3.4.4. Des optimisations ciblées devraient être envisagées afin d’améliorer l’articulation de certains dispositifs et de rationnaliser l’architecture des prestations monétaires en minimisant les facteurs d’instabilité


4. LE RENFORCEMENT DE L’OFFRE DE SERVICES DOIT ÊTRE LA PRIORITÉ DE LA POLITIQUE FAMILIALE, CE QUI JUSTIFIE NOTAMMENT DES CHANGEMENTS FORTS EN TERMES DE GOUVERNANCE LOCALE, ET À PLUS COURT TERME DES MESURES POUR RÉDUIRE LES INÉGALITÉS D’ACCÈS À L’OFFRE D’ACCUEIL DU JEUNE ENFANT

4.1. Fondée sur le principe du libre choix tant pour la décision de retour à l’emploi qu’entre les différents modes de garde formels du jeune enfant, la politique de la famille présente, en moyenne, d’assez bons résultats en termes de conciliation entre vie familiale et professionnelle
4.1.1. Un continuum de dispositifs facilite la conciliation de la vie privée avec la vie professionnelle
4.1.2. Après un fort développement, le nombre de places d’accueil formel du jeune enfant stagne depuis 2015
4.1.3. Sur le plan de la participation des femmes au marché du travail et de l’offre d’accueil du très jeune enfant, les analyses suggèrent que la France offre des résultats plutôt dans la moyenne de l’UE mais significativement en-dessous des pays scandinaves

4.2. Les difficultés d’accès aux modes d’accueil formel du jeune enfant et les modalités de fonctionnement de la Prépare pèsent sur le développement et le bien-être du très jeune enfant et sur le maintien et/ou le retour à l’emploi des mères
4.2.1. Malgré divers dispositifs de soutien et les efforts réalisés pour développer l’offre de places en crèches, l’inégalité d’accès aux modes de garde est particulièrement forte en France
4.2.2. Cette situation a des conséquences à la fois pour le développement des jeunes enfants et pour l’intégration et/ ou le maintien des mères dans l’emploi en particulier pour celles qui sont isolées

4.3. Les résultats insatisfaisants rencontrés jusqu’à présent justifient à moyen terme de viser des changements profonds en termes de gouvernance ainsi que dans l’immédiat des mesures fortes pour contribuer à la réduction des inégalités territoriales et sociales
4.3.1. L’effort sur l’ensemble de l’offre de garde formelle et son adaptation dans chaque territoire aux besoins des familles doivent être portés par une gouvernance locale clarifiée
4.3.2. Pour encourager le maintien ou le retour dans l’emploi des mères, notamment celles qui sont isolées, une réponse globale combinant offre d’accueil, formation et refonte de la Prépare est souhaitable
4.3.3. Les efforts actuellement réalisés pour encourager l’offre de garde auprès d’assistantes maternelles et pour soutenir la demande des familles par l’évolution du CMG doivent être poursuivis


Annexes et pièce jointe

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'inspection

Pagination : 434 pages

Édité par : Inspection générale des affaires sociales

Collection :

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