Rapport d’information (…) sur le thème : « La judiciarisation de la vie publique : une chance pour l’État de droit ? Une mise en question de la démocratie représentative ? Quelles conséquences sur la manière de produire des normes et leur hiérarchie ? »

Auteur(s) moral(aux) : Sénat

Présentation

Plusieurs évolutions ont accru les pouvoirs du juge au cours des dernières décennies. Parmi les plus notables, on peut noter :

  • le développement du contrôle de constitutionnalité, qui a pris un nouvel essor avec l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) en 2008 ;
  • l’extension et l’approfondissement du contrôle exercé par le juge administratif ;
  • la création de procédures de référé qui placent le juge administratif au contact direct de l’action publique ;
  • le développement du contrôle de conventionalité dans un contexte de développement du droit européen.

Ce pouvoir renforcé assumé par le juge est indissociable d’une transformation du droit : à la suprématie de la loi s’est substitué un droit pluriel, aux articulations complexes, qui donne plus de marges de manœuvre au juge. La France n’est plus un pays légicentré : le droit se construit en grande partie en-dehors de la loi, devenue un énoncé plus fragile et précaire, ce qui pose, par ricochet, la question des pouvoirs du Parlement, ainsi que celle de l’inflation législative et de la qualité de la loi.

Cette mission d’information pose un diagnostic précis sur ce phénomène de « judiciarisation » de la vie publique, en évalue les effets sur la démocratie et sur la capacité des pouvoirs publics à mener des politiques publiques efficaces, enfin formule des propositions afin de surmonter les tensions ou les incompréhensions qui ont pu se faire jour.

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Sommaire

L’ESSENTIEL
LISTE DES PRINCIPALES PROPOSITIONS
AVANT-PROPOS


I. LA MONTÉE EN PUISSANCE DU POUVOIR JURIDICTIONNEL A EU DES EFFETS AMBIVALENTS SUR LE FONCTIONNEMENT DE NOTRE DÉMOCRATIE

A. UN INCONTESTABLE RENFORCEMENT D’UN POUVOIR JURIDICTIONNEL
1. Un juge acteur du processus normatif dont le rôle s’est renforcé au cours des dernières décennies
a) Une extension continue du contrôle du juge
b) Un contrôle du juge qui a gagné en intensité
c) De nouveaux outils qui placent le juge au contact direct de l’action publique
d) Un pouvoir prétorien du juge consubstantiel à sa mission
e) La protection des droits fondamentaux ouvre de larges espaces d’interprétation au juge
f) Un double contrôle de constitutionnalité et de conventionnalité marquant la fin de la suprématie de la loi

2. La montée en puissance du droit international et européen
a) Le droit européen irrigue la législation française
b) La Cour de justice de l’Union européenne, « gardienne des promesses de l’Union européenne »
c) La Cour européenne des droits de l’Homme, arbitre des questions de société

3. La tendance à la pénalisation de la vie politique
a) Un phénomène qui a trouvé une nouvelle actualité
b) Les éléments propres à cette deuxième vague de pénalisation
c) Un risque de paralysie de l’action publique ?

4. Un pouvoir illégitime et sans contrôle ?
a) Des jurisprudences difficiles à remettre en cause
b) L’interaction des juridictions


B. UN PHÉNOMÈNE QUI NE DOIT CEPENDANT PAS ÊTRE SURESTIMÉ
1. Un juge capable de prendre des décisions pragmatiques qui lui sont parfois reprochées
a) Pendant la crise sanitaire, une prise en compte des circonstances exceptionnelles qui a pu être reprochée au juge
b) De longue date, le développement d’une jurisprudence pragmatique pour éviter d’entraver l’action publique

2. Une pénalisation parfois spectaculaire mais qui aboutit à peu de condamnations
a) Le bilan modeste de l’activité de la Cour de justice de la République
b) Des poursuites contre les élus locaux qui semblent orientées à la baisse
c) Un écho médiatique et des conséquences politiques qui peuvent en revanche être importants

3. Droit européen : des crispations finalement ponctuelles ?
a) La CEDH déclare irrecevables la plupart des requêtes qui lui sont adressées
b) Des tensions circonscrites avec la CJUE


C. DES EFFETS AMBIVALENTS SUR NOTRE DÉMOCRATIE
1. La plupart de ces changements ont été démocratiquement décidés
2. Dans les démocraties modernes, le pouvoir de la majorité est limité par l’État de droit
3. Ce sont les citoyens qui saisissent le juge : une tension entre la défense des droits de l’individu et la poursuite de l’intérêt général ?
a) Une activité soutenue des juridictions
b) La judiciarisation résulte de mutations sociales profondes
c) Une conséquence de la crise démocratique ?
d) Défense des droits individuels et poursuite de l’intérêt général

4. Des excès à corriger pour préserver l’efficacité de l’action publique
a) Certaines décisions du juge sont contestées lorsqu’elles paraissent, en opportunité, se substituer aux pouvoirs publics
b) Une action publique fragilisée par certaines décisions du juge


II. FACE À CE POUVOIR RENFORCÉ DES JURIDICTIONS, DE NOUVELLES INSTANCES DE RÉGULATION DOIVENT ÊTRE INVENTÉES

A. UN MEILLEUR CONTRÔLE DE LA QUALITÉ DE LA PRODUCTION NORMATIVE
1. Améliorer la qualité et l’effectivité des textes
a) L’inflation normative n’est pas sans conséquence sur la fonction de juger
b) La recherche d’une plus grande autodiscipline
c) Mieux encadrer le recours aux ordonnances
d) Reconnaître à certains parlementaires un intérêt à agir en excès de pouvoir dans des domaines délimités

2. Sur le droit pénal en particulier
a) Sur la définition des infractions
b) Sur la procédure
c) Reconnaître la responsabilité pénale de l’État ?

3. Sur le droit européen
a) Les limites du contrôle de subsidiarité
b) Renforcer le contrôle de subsidiarité
c) Défendre la mise en place de recommandations annuelles du Sénat sur le programme de travail de la Commission européenne et d’un « carton vert »


B. INSTITUER DE NOUVEAUX ESPACES DE DIALOGUE
1. Séparation des pouvoirs ne signifie pas ignorance mutuelle
a) La perspective d’un retour en arrière est peu convaincante
b) Prendre acte du fait que les juridictions prennent parfois des décisions politiques
c) Le dialogue produit des résultats

2. Enrichir le processus de décision juridictionnel
a) Faire connaître le point de vue de la représentation nationale
b) Valoriser l’expertise des parlementaires
c) Une procédure ouverte à l’ensemble des parties prenantes

3. Favoriser un dialogue interinstitutionnel plus nourri
a) Mieux expliquer le sens des décisions de justice
b) Des juridictions qui rendent compte de leur action
c) Créer des moments de réflexion partagée avec le Conseil constitutionnel
d) Envisager l’audition des juges français à la CJUE


C. EXERCER LE POUVOIR JURIDICTIONNEL AVEC RETENUE
1. Concilier indépendance et reddition des comptes : un office du juge responsable
a) Intégrer les questions d’autorégulation et la prise en compte de l’intérêt général à la formation des magistrats
b) Veiller à la diversité des profils dans les recrutements et les nominations
c) Moderniser les conditions de la responsabilité des magistrats judiciaires
d) Faire aboutir la révision constitutionnelle relative au statut des magistrats du parquet

2. Rechercher un meilleur partage entre responsabilité pénale et responsabilité politique
3. L’identité constitutionnelle de la France, arme de dissuasion contre d’éventuels empiètements du droit européen
a) Une notion dégagée par le Conseil constitutionnel
b) Simple instrument d’articulation fonctionnel entre les ordres juridiques ou « arme de dissuasion » à l’égard du droit européen ?

4. Le pouvoir politique doit reprendre l’initiative en cas de désaccord
a) Vis-à-vis des juridictions nationales
b) Vis-à-vis des juridictions européennes
c) Dans les rapports avec le Conseil constitutionnel
d) Des propositions plus radicales écartées
e) Une invitation à donner un nouveau souffle à notre démocratie


EXAMEN EN COMMISSION (MARDI 29 MARS 2022)

RÉUNION CONSTITUTIVE (MERCREDI 15 DÉCEMBRE 2021)

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS DE LA MISSION D’INFORMATION

Audition de M. Pierre Steinmetz, ancien membre du Conseil constitutionnel
Audition de M. Jean-Éric Schoettl, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel
Audition de MM. Antoine Garapon, magistrat, docteur en droit, ancien secrétaire général de l’Institut des hautes études sur la justice, et Philippe Raynaud, professeur des universités, professeur émérite en sciences politiques de l’Université Paris II Panthéon-Assas
Audition de Mme Pascale Joannin, directrice générale de la Fondation Robert Schuman, et M. Jacques Ziller, professeur de droit européen à l’université de Pavie, ancien professeur de droit public à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne
Audition de spécialistes de droit public et de droit constitutionnel : MM. Paul Cassia, professeur de droit public à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Jean-Philippe Derosier, professeur de droit constitutionnel à l’Université de Lille, Bertrand Mathieu, conseiller d’État en service extraordinaire, professeur à l’École de droit de la Sorbonne de l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Dominique Rousseau, professeur à l’École de droit de la Sorbonne de l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne et Guillaume Tusseau, professeur de droit public à Sciences Po
Audition de Mme Angelika Nussberger, professeure de droit constitutionnel à l’Université de Cologne, ancienne juge à la Cour européenne des droits de l’homme, et M. Mattias Wendel, professeur de droit public à l’Université de Leipzig
Audition de MM. Dominique Pauthe, président, Christian Pers, président de la commission des requêtes, et Mme Janine Drai, présidente de la commission d’instruction, de la Cour de justice de la République
Audition de Mme Cécile Guérin-Bargues, professeur de droit public à l’Université Paris II Panthéon-Assas, auteur de « Juger les politiques ? La Cour de justice de la République » et « Immunités parlementaires et régime représentatif : L’apport du droit constitutionnel comparé (France, Royaume-Uni, États-Unis) »
Audition de M. André Potocki, conseiller honoraire à la Cour de cassation, ancien juge à la Cour européenne des droits de l’homme, président de la commission de réflexion sur la « Cour de cassation 2030 »
Audition de M. Didier-Roland Tabuteau, vice-président du Conseil d’État
Audition de M. Bernard Stirn, président de section honoraire au Conseil d’État, membre de l’Institut
Audition consacrée au droit européen de M. Baptiste Bonnet, professeur de droit public à l’université Jean Monnet de Saint-Étienne, université de Lyon, doyen de la faculté de droit, Mmes Laurence Burgorgue-Larsen, professeure de droit public à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne, Diane Fromage, chercheuse individuelle Marie Sklodowska-Curie à Sciences Po et Hélène Gaudin, professeure de droit public à l’université Toulouse I Capitole
Audition de M. Jean-Claude Bonichot, conseiller d’État, juge français à la Cour de justice de l’Union européenne

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR

PROGRAMME DU DÉPLACEMENT À LA COUR DE CASSATION

ANNEXE : CONTRIBUTIONS ÉCRITES DES GROUPES POLITIQUES

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 375 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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