Présentation

Au cœur du dispositif juridique élaboré pour favoriser la convergence nécessaire à la création de l’union économique et monétaire, les règles budgétaires européennes, symbolisées par les fameux « critères de Maastricht », n’ont cessé de susciter la controverse entre les États membres et la contestation d’une partie des populations de l’Union européenne.
Au fil des années, ces règles sont devenues de plus en plus complexes, les réformes et communications interprétatives successives tentant, avec un succès mitigé, de les adapter à une situation économique changeante et de concilier les intérêts de pays aux traditions politiques différentes et aux économies divergentes.

Malgré ce processus d’adaptation, le décalage entre le cadre budgétaire européen hérité du traité de Maastricht et du pacte de stabilité et de croissance et le contexte macroéconomique n’a cessé de grandir. Les critiques, d’abord cantonnées aux États incapables de respecter les règles et à certaines forces politiques, sont désormais émises par de nombreux économistes et organisations internationales telles que l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et le Fonds monétaire international (FMI).

Consciente des défauts des règles actuelles, la Commission européenne a initié en février 2020 un réexamen du cadre de gouvernance économique et budgétaire. Ce réexamen a été interrompu par la pandémie de covid-19, qui a nécessité le déclenchement de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité. Il a été relancé à l’automne, en vue d’un rétablissement des règles pour 2023. Le débat européen n’en est encore qu’au stade des consultations et des discussions préalables ; aucune proposition de modification législative n’a été formulée. À partir des nombreux travaux d’économistes sur le sujet, le présent rapport a pour objet d’alimenter la réflexion en présentant un bilan de l’application des règles budgétaires actuelles et en dressant un panorama des pistes d’évolution envisagées par les experts.

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Sommaire

INTRODUCTION

I. UN CORPUS COMPLEXE ISSU DE MODIFICATIONS SUCCESSIVES

A. DES RÈGLES ÉLABORÉES DANS LA PERSPECTIVE DE L’UNION MONÉTAIRE

B. ... ET COMPLEXIFIÉES AU FIL DES RÉFORMES SUCCESSIVES
1. La réforme de 2005 : mieux prendre en compte la situation économique et budgétaire propre à chaque État membre
2. Six pack (2011) et two pack (2013) : renforcer la surveillance budgétaire
3. TSCG : une règle d’or renforcée et inscrite dans le droit national
4. Des flexibilités confortées en 2015

II. DES CRITIQUES RÉCURRENTES ET AMPLIFIÉES PAR LA CRISE

A. DES INSATISFACTIONS EXPRIMÉES PAR DE NOMBREUX ÉCONOMISTES ET INSTITUTIONS
1. Un système d’une excessive complexité
2. Des variables clés non mesurables
3. Des règles pro-cycliques
4. Une trop grande indifférence à la qualité des finances publiques
5. Un défaut d’appropriation conduisant à un respect limité des règles
6. Une incapacité à prévenir l’hétérogénéité des trajectoires de finances publiques des États membres
7. Des critères numériques indifférents à l’évolution du contexte macroéconomique

B. UN RÉEXAMEN DES RÈGLES INITIÉ EN 2020, MIS EN SOMMEIL, PUIS RELANCÉ PAR LA CRISE
1. Le déclenchement de la clause dérogatoire générale
2. Des divergences entre États accentuées sur fond de dégradation générale des finances publiques
3. Quelles règles à la fin de la clause dérogatoire générale ?

III. UNE RÉFORME DIFFICILE MAIS NÉCESSAIRE

A. UNE RÉFLEXION ENSERRÉE DANS DES CONTRAINTES JURIDIQUES ET POLITIQUES

B. UN DÉBAT ENCORE TRÈS GÉNÉRAL AU NIVEAU POLITIQUE

1. Les orientations du Parlement européen
2. Des États membres aux positions différentes, mais moins antagonistes que par le passé
3. Prudente, la Commission n’a pas encore fait de proposition concrète

C. UN DÉBAT PUBLIC ANIMÉ PAR DE NOMBREUSES PROPOSITIONS D’ÉCONOMISTES
1. Un relatif consensus académique sur la simplification de l’architecture
2. Les propositions les plus radicales : la suppression des règles numériques
a. Remplacer les règles par des standards (Olivier Blanchard)
b. Des politiques budgétaires coordonnées mais autonomes (Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak)
3. Adapter le plafond de la dette au nouveau contexte macroéconomique
4. La soutenabilité de la dette comme clé de voute d’un pacte rénové (Conseil d’analyse économique)
5. Une règle d’or pour les investissements verts (Bruegel)
6. Des trajectoires d’ajustement différenciées (Comité budgétaire européen)
7. Une proposition franco-italienne pour allier croissance durable et finances publiques soutenables

D. POSER LES ENJEUX D’UNE RÉFORME AVANT DE DISCUTER DE SES MODALITÉS

TRAVAUX DE LA COMMISSION
ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 79 pages

Édité par : Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

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