Rapport d'information déposé par la commission des affaires européennes sur le détachement des travailleurs

 INTRODUCTION

PREMIERE PARTIE : L’APPLICATION PARALLELE MAIS JUSTIFIEE DE DEUX CORPS DE REGLES, L’UN POUR LA SECURITE SOCIALE, L’AUTRE POUR LE DROIT DU TRAVAIL

I. UN SUJET INTRINSEQUE A LA LOGIQUE DU MARCHE INTERIEUR ET IDENTIFIE DES L’ORIGINE DE LA CONSTRUCTION EUROPEENNE
 A. UN PHENOMENE CROISSANT POUR CE QUI CONCERNE LE DETACHEMENT DES SALARIES DES AUTRES ETATS MEMBRES DE L’UNION EUROPEENNE VERS LA FRANCE
 1. Les détachements de la France vers les autres pays européens :
 une stagnation, avec un pic en 2005
 2. La croissance des détachements vers la France
 3. Un phénomène important pour les départements frontaliers : le cas
 de la Moselle
 4. Les données européennes
 
 B. UNE QUESTION INHERENTE A LA DISPARITE DES REGLES SOCIALES DANS LES ETATS MEMBRES L’UNION EUROPEENNE
 
 C. UN POINT TRAITE DES LA CECA, AU TOUT DEBUT DE LA CONSTRUCTION
 EUROPEENNE
 
 II. LE DISPOSITIF RETENU EN MATIERE DE SECURITE SOCIALE : LE CHOIX DE LA SIMPLICITE ADMINISTRATIVE AVEC LE MAINTIEN TEMPORAIRE DU RATTACHEMENT AU SYSTEME DU PAYS D’ENVOI, PAR DEROGATION AU PRINCIPE DE TERRITORIALITE DU DROIT DU PAYS D’EXECUTION DU TRAVAIL
 A. DES PRINCIPES ET DES REGLES APPLIQUES PENDANT TROIS DECENNIES DANS LE CADRE DU REGLEMENT (CEE) N° 1408/71 DE COORDINATION DES SYSTEMES DE SECURITE SOCIALE DES ETATS MEMBRES
 1. L’application dérogatoire, et temporaire, du rattachement du salarié au régime de sécurité sociale d’origine
 2. Une extension aux non-salariés
 3. Le fonctionnement concret des règles sur le détachement
 a) L’aspect formel : le formulaire spécifique de détachement délivré par
 l’organisme d’affiliation et la présomption qui lui est associée
 b) Un champ d’application large qui concerne l’ensemble des secteurs économiques
 c) Le cas très particulier des détachements de plus de deux ans, dits
 exceptionnels ou de longue durée
 d) Un dispositif récemment remplacé par celui du nouveau règlement de
 coordination des régimes de sécurité sociale
 4. Le cas des prestations de services ne répondant pas aux critères
 du détachement : l’affiliation à la sécurité sociale du pays
 d’exécution de la prestation
 a) Un cas de figure bien identifié
 b) Le rôle du Centre national des firmes étrangères (CNFE) en France
 5. Un texte complété par des conventions bilatérales de sécurité sociale pour le recouvrement des cotisations sociales
 
 B. LES COMPLEMENTS ET PRECISIONS APPORTES PAR LE REGLEMENT (CE) N° 883/2004 ENTREE EN VIGUEUR EN MAI DERNIER
 1. Le maintien des principes antérieurs
 2. Un nouveau formulaire attestant des droits
 3. L’ajout de précisions et conditions complémentaires pour éviter les abus, dans le cadre du règlement d’application (CE) n° 987/2009
 a) L’exigence d’une activité réelle de l’entreprise dans l’Etat d’envoi
 b) L’obligation d’une affiliation préalable et effective du salarié au régime de sécurité sociale du pays d’envoi
 c) L’exigence de la persistance du lien organique entre l’employeur et le salarié pendant toute la durée du détachement
 d) Un délai de carence de deux mois entre deux détachements dans la même entreprise
 e) Des éléments contre les abus relatifs à l’auto-détachement des non salariés
 
 III. LA SOLUTION, PLUS TARDIVE, RETENUE POUR LE DROIT DU TRAVAIL : LE SOUCI DE LA LOYAUTE DE LA CONCURRENCE AVEC L’APPLICATION DES PRINCIPALES REGLES DU PAYS D’ACCUEIL
 A. DES SOLUTIONS D’ABORD JURISPRUDENTIELLES POUR PERMETTRE AUX ETATS MEMBRES DE RENDRE OBLIGATOIRE L’APPLICATION D’UNE PARTIE DE LEUR DROIT DU TRAVAIL AUX ENTREPRISES ETRANGERES PRESTATAIRES DE SERVICES
 
 B. L’INSUFFISANCE, CONSTATEE AU DEBUT DE ANNEES 1990, DE CES SOLUTIONS JURISPRUDENTIELLES, A LA SUITE DE L’ARRET DE 1990 RUSH PORTUGUESA LDA CONTRE OFFICE NATIONAL D’IMMIGRATION
 
 C. LA DIRECTIVE DE 1996 SUR LE DETACHEMENT DES TRAVAILLEURS : UNE APPLICATION OBLIGATOIRE ET NON PLUS FACULTATIVE POUR LES ETATS MEMBRES, DES REGLES DU PAYS HOTE, SUR LES ELEMENTS SUSCEPTIBLES DE DUMPING SOCIAL : LES SALAIRES MINIMA, LE TEMPS DE
 TRAVAIL ET LA SECURITE AU TRAVAIL
 1. Un texte qui ne concerne que les seuls salariés
 2. Une définition précise du détachement
 3. Le « socle minimal » ou « noyau dur » des règles de droit du travail du pays d’accueil applicable aux salariés détachés lorsqu’il est plus favorable que les règles du pays d’origine : salaires, temps de travail, temps de repos, congés, sécurité et santé au travail et respect de l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes
 
 D. UNE APPLICATION QUI VISE SURTOUT LE SECTEUR DE LA CONSTRUCTION, MAIS PEUT CONCERNER DE LA MEME MANIERE, SAUF EXCEPTION, TOUTES LES PRESTATIONS DE SERVICES
 1. La faculté pour les Etats membres d’étendre cette obligation à des dispositions de l’ordre public social
 2. Des dérogations éventuelles et limitées aux prestations de courtes durées et aux travaux de faible ampleur
 3. L’articulation avec la convention de Rome
 4. Une coopération entre Etats membres pour assurer l’échange d’informations en cas de contrôle
 5. Des obligations d’information des entreprises, complément des
 mesures de contrôle et de sanction des irrégularités éventuellement constatées, comme des salariés
 6. Une application coordonnées avec les détachement provenant des pays tiers
 
 E. UNE TRANSPOSITION QUI REPOSE PARFOIS, COMME C’EST LE CAS EN FRANCE, SUR UNE DECLARATION PREALABLE A L’ADMINISTRATION COMPETENTE DU PAYS D’ACCUEIL
 1. Une obligation assez générale de déclaration du détachement dans l’Etat du lieu d’exécution du travail
 2. La transposition en France
 3. La transposition dans les autres Etats membres

DEUXIEME PARTIE : UNE REVISION LIMITEE MAIS NECESSAIRE DU CADRE FIXE PAR LA DIRECTIVE DE 1996

I. UN CONSTAT ASSEZ PARTAGE SUR LES DIFFICULTES D’APPLICATION A. DES ELEMENTS PERÇUS ASSEZ TOT ET DE MANIERE RECURRENTE, AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE COMME SUR LE PLAN NATIONAL
 1. Les enseignements du suivi régulier de la Commission européenne
 a) Des difficultés en matière de coopération des Etats membres et d’échange d’informations, ainsi que sur le niveau d’information des entreprises et des travailleurs
 b) La recommandation du 31 mars 2008 : la mise en place d’un système d’échange d’informations électronique, sur le modèle du système d’échange d’information du marché intérieur
 c) La question des chaînes de sous-traitance
 
 B. UNE JURISPRUDENCE ESTIMEE TROP LIBERALE DE LA COUR DE JUSTICE VIS-A-VIS DE LA DIRECTIVE DE 1996
 1. Des contentieux importants initiés non seulement par les entreprises, mais aussi par la Commission européenne
 2. La prépondérance du principe de la libre prestation de services et un contrôle strict des mesures susceptibles de l’entraver, même pour celles destinées à garantir la protection des travailleurs
 a) L’approche d’ensemble de la Cour de Justice : la faculté pour les Etats membres de limiter la libre prestation de services pour des raisons d’intérêt général, mais de manière non discriminatoire, adaptée et
 proportionnée, en dépit de la pertinence de l’objectif de protection des travailleurs
 b) L’impossibilité pour un Etat membre de justifier une dérogation à la libre prestation de services par des considérations administratives
 c) L’irrégularité de dispositions protectrices pour les travailleurs dès lors que des mesures équivalentes sont en vigueur dans l’Etat d’origine
 3. Un encadrement en pratique très strict des exigences concrètes des Etats membres vis-à-vis des entreprises prestataires de services
 a) La nécessité d’éviter aux entreprises des obligations administratives devenues superflues en raison de la coopération entre Etats membres et des procédures d’assistance administrative réciproques
 b) L’impossibilité d’imposer un représentant sur place
 c) L’interdiction pour l’Etat d’accueil d’imposer une durée minimale d’emploi préalable des travailleurs détachés originaires de pays tiers
 d) Une interprétation restrictive de l’exception d’ordre public et des facultés pour les Etats membres de prendre des mesures favorables aux salariés dans l’arrêt Luxembourg de juin 2008
 e) Une conception des obligations linguistiques des entreprises plus large que celle de la Commission européenne, mais qui n’est pas non plus extensive
 4. Les difficultés provoquées dans les Etats membres de l’Europe du Nord dont le modèle social repose sur la négociation sociale et la convention collective
 a) L’arrêt Laval de décembre 2007 : l’impossibilité pour les syndicats d’exiger l’adhésion à une convention collective ou l’engagement de négociations salariales dans un Etat membre sans dispositif d’application générale des conventions collectives
 b) L’arrêt Viking de décembre 2007 : l’obligation pour les organisations syndicales de respecter le principe de proportionnalité pour leurs action collective destinées à assurer la protection sociale des travailleurs
 c) L’arrêt Rüffert d’avril 2008 : l’impossibilité pour la loi d’imposer aux soumissionnaires de marchés publics de respecter les dispositions d’une convention collective qui n’est pas d’application générale
 d) Les mesures correctrices prises par les Etats membres concernés 5. Une confirmation de cette approche libérale par la jurisprudence sur les délais en matière de sécurité sociale, avec la possibilité de fournir rétroactivement le document attestant du rattachement
 
 C. LES PROBLEMES CONSTATES EN FRANCE
 1. Les difficultés du contrôle et de la sanction des infractions
 a) Le rappel des modalités de contrôle : contrôle sur pièces, contrôle sur place et opérations ponctuelles
 b) Les constats très concrets sur le terrain : l’absence de déclaration ; la langue ; les difficultés de la coopération et les difficultés inhérentes à l’obtention d’informations à l’étranger c) Le problème général de l’application des sanctions et décisions de justice dans l’Union européenne, au-delà de la question interne du
 niveau de pénalisation des infractions sociales
 2. Le constat d’une gradation dans le respect des règles par les entreprises
 a) Quatre grands cas de figure de détachement
 b) La nécessité de bien distinguer les fraudes à la législation du travail, qui ne portent pas préjudice aux finances publiques, et les cas d’optimisation ou de fraudes sociales destinées à éluder les cotisations de sécurité sociale
 3. Quelques exemples types de fraudes bien identifiées
 a) Les mécanismes de fraude couramment cités : les embauches en vue du détachement ; les sociétés écrans et les faux indépendants
 b) La situation très difficile, mais parfois ambivalente, des personnes concernées
 4. Des cas concrets de stratégies très organisées d’optimisation sociale ou bien de fraude
 a) Le cas du transport aérien
 b) Les entreprises de travail temporaire au Luxembourg, mais aussi dans d’autres Etats membres
 c) Les plates formes de travailleurs détachés
 d) Le recours abusif au détachement sur des postes en fait pérennes
 
 II. DES AMELIORATIONS, COMPLEMENTS ET AJOUTS INDISPENSABLES, SUR UNE BASE PRAGMATIQUE ET REALISTE, A LA DIRECTIVE DE 1996
 
 A. UNE VOLONTE POLITIQUE COMMUNE DE LA COMMISSION EUROPEENNE ET DU PARLEMENT EUROPEEN QUI REJOINT, SUR LE PRINCIPE, LES PREOCCUPATIONS DE LA CONFEDERATION EUROPEENNE DES SYNDICATS
 1. L’absence de nécessité d’une nouvelle révision au règlement de coordination de la sécurité sociale, entré en vigueur en mai 2010
 2. La résolution de 2008 du Parlement européen en faveur d’une révision partielle de la directive de 1996
 3. L’inscription d’une proposition de directive au programme de travail de la Commission européenne pour l’année 2011
 4. Une demande forte de la Confédération européenne des syndicats
 a) La résolution des 9-10 mars 2010
 b) L’affirmation de la portée de la convention 94 de l’OIT sur les marchés publics
 5. La position du Sénat français en décembre 2009
 
 B. UNE REVISION INDISPENSABLE, IMPORTANTE ET SIGNIFICATIVE MAIS CONCRETE, PRATIQUE ET DONC D’AMPLEUR ASSEZ LIMITEE DU DISPOSITIF DE 1996
 1. Le maintien en l’état du « socle minimal » ou « noyau dur », mais l’ajout d’une obligation de logement décent
 a) Un maintien en l’état du « noyau dur » qui trouve d’autres justifications que dans l’immobilisme
 b) L’insertion d’une obligation de logement salubre et décent des salariés détachés
 2. L’introduction d’une référence au cocontractant et à ses droits et obligations
 a) L’adjonction d’une clause de solidarité semblable à celle de la directive de 2009 sur la responsabilité des employeurs de travailleurs irréguliers originaires des pays tiers
 b) Le droit du cocontractant à collationner les principaux éléments sur le salarié détaché
 3. L’ajout d’un critère social annoncé par le commissaire au Marché intérieur, dans le cadre de la révision des règles de marché public
 4. Une coopération entre les Etats membres en plein développement et à renforcer de manière continue, notamment par l’interconnexion du registre des sociétés
 5. Une clarification et une amélioration de la coordination de la directive détachement des travailleurs et du règlement de coordination des systèmes de sécurité sociale, pour donner davantage de cohérence à la lutte contre les abus : sociétés fictives, embauches en vue du seul détachement et recours abusif au statut d’indépendant
 6. La nécessité de répondre au besoin d’information légitime des entreprises sur les règles qui s’imposent à elles comme des salariés sur les droits
 7. La possibilité d’évoquer, selon les attentes des Etats membres, la question de l’action syndicale et des droits syndicaux
 
 C. TROIS ORIENTATIONS POUR DES AMELIORATIONS AU NIVEAU NATIONAL
 1. Poursuivre le développement en cours d’une approche intégrée de la lutte contre les fraudes
 a) La coordination et la coopération entre services
 b) L’amélioration de la circulation de l’information, notamment par la transmission informatique, et le renforcement de l’accès partagé aux informations
 c) Une certaine spécialisation
 d) L’adaptation aux besoins des moyens et de l’organisation
 2. Garantir une bonne information des entreprises et des salariés, notamment des prestataires et des salariés étrangers, par une amélioration des éléments disponibles en ligne et des possibilités de télédéclaration
 a) Le diagnostic de l’Institut du travail de Strasbourg sur les carences actuelles des sites Internet en Europe, mais aussi en France, notamment sur le droit conventionnel
 b) Moderniser l’architecture Internet en vue sinon d’un site unique, au moins de sites coordonnés, aisément accessibles, le plus plurilingues possible, régulièrement mis à jour, donnant les adresses utiles et
 présentant de manière synthétique les obligations à respecter, notamment en matière salariale
 c) Réaliser l’objectif de la déclaration en ligne pour les prestataires extérieurs
 d) Engager une réflexion pour trouver des relais d’information de base auprès des organismes professionnels comme des organisations syndicales
 3. Adapter le régime de sanction des infractions aux règles sur le
 détachement à la réalité du terrain
 a) Créer un régime de sanctions financières administratives « sur site» pour les infractions aux règles administratives du détachement de manière à bien clarifier le domaine de la sanction pénale
 b) Réfléchir à une infraction pénale spécifique pour certains cas intermédiaires de fraude

TRAVAUX DE LA COMMISSION
 
 CONCLUSIONS ADOPTEES PAR LA COMMISSION
 
 ANNEXE : PERSONNES ENTENDUES PAR LA RAPPORTEURE