Texte intégral
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs,
Je suis très heureux de l'opportunité qui m'est donnée de vous présenter aujourd'hui l'état de la politique du Gouvernement en faveur des collectivités locales et de débattre avec vous de ses enjeux.
Quinze ans après les lois de décentralisation, malgré les difficultés inhérentes à toute entreprise de réorganisation de cette envergure, nos concitoyens sont globalement satisfaits de leurs collectivités locales qui facilitent l'accès aux services publics et donnent à la démocratie un véritable enracinement.
La décentralisation et l'affirmation du rôle des collectivités locales sont incontestablement un acquis pour la France.
Le développement de la décentralisation a, certes, été nettement accentué depuis une quinzaine d'années, mais il traduit un mouvement de fond plus ancien voulu par l'Etat, qui doit être poursuivi et accompagné.
Le bilan est positif, comme nous l'avions souligné lors du débat qui s'est tenu le 13 mars dernier. Je crois utile d'insister à nouveau sur ce constat.
Le rôle accru des collectivités territoriales est un facteur de renforcement de la démocratie. Il est aussi le vecteur d'une amélioration qualitative considérable des services rendus au public. Il n'est que de constater les changements opérés dans la physionomie de nos communes, en milieu urbain comme en milieu rural, ou bien l'ampleur de la modernisation de nos établissements scolaires, lycées ou collèges.
Nos élus locaux ont su se saisir de leurs nouvelles responsabilités, et leur apport est devenu décisif dans l'équipement du pays ou la conduite de politiques aussi essentielles que les transports, l'éducation ou l'action sociale.
Tout ne doit pas se décider à l'échelon central : au contraire, il est indispensable que, pour la plupart des services publics, les citoyens trouvent une réponse complète au niveau des administrations locales.
Depuis une vingtaine d'années, les responsabilités liées à la gestion de proximité ont été largement redistribuées de l'Etat vers les collectivités territoriales. Un équilibre qui me paraît satisfaisant dans l'ensemble a pu être trouvé, même s'il est évolutif et perfectible.
Au vu de ce bilan, on peut considérer que la décentralisation entre maintenant dans une période de maturité, où chaque collectivité a, pour l'essentiel, trouvé sa place.
Comme le suggérait, à juste titre, le rapporteur du groupe de travail de votre commission des lois, M. Daniel Hoeffel, nous devons éviter les " faux débats " opposant l'Etat et les collectivités locales, ou les collectivités locales entre elles. Cette démarche, j'en suis convaincu, serait totalement stérile. Elle oublierait que, pour le citoyen, l'Etat et les collectivités territoriales sont les facettes d'une même entité à son service, la puissance publique.
Cessons d'appeler à des relances ou à des redéfinitions générales de la décentralisation, méconnaissant la réalité et non étayées, en fait, par des propositions concrètes. Le Gouvernement préfère une approche positive et constructive.
Prenons l'exemple des débats sur la coexistence de plusieurs niveaux de collectivités territoriales ou sur la clarification des compétences.
Il faut être clair sur ce sujet. Chacun souhaite la clarification mais rechigne à céder sa part de prérogative. Dans la pratique, les partenariats sont souvent peu contournables, sur le plan financier comme sur le plan politique. En outre, il est plus facile de refaire des partages lorsque les moyens sont confortables que lorsqu'ils sont plus tendus.
C'est ce qui explique aussi pourquoi l'éventualité de nouveaux transferts de compétences, pour être tout à fait souhaitable, ne peut faire abstraction des marges de manoeuvre existantes. Or, toute la fiscalité à assiette localisée a déjà été transférée. Il n'est donc plus possible de confier à la décision des collectivités locales de nouveaux impôts, garantissant leur capacité à faire face à de nouvelles responsabilités.
Aussi le Gouvernement a-t-il souhaité entreprendre, avec les représentants des élus locaux, un travail réaliste et pragmatique, pour identifier les points sur lesquels une amélioration peut être apportée dans un strict cadre de neutralité financière.
C'est ainsi que nous pouvons conclure à la fois à la nécessité et à la faisabilité d'une meilleure distinction des interventions de l'Etat et des collectivités en matière sanitaire et sociale.
Le texte récent sur la prestation spécifique dépendance, issu de l'initiative de votre assemblée comme le projet de loi en cours de discussion sur la cohésion sociale fournissent la possibilité d'une première série de clarifications en la matière.
Les discussions liées à la préparation du projet de loi sur l'assurance maladie universelle permettront, j'en suis convaincu, d'aller plus loin.
Il n'y aura donc, en tout état de cause, pas de " grand soir " institutionnel ni de bouleversement redécoupant les structures territoriales : ce n'est ni l'attente de nos concitoyens, j'en suis persuadé, ni la réponse adaptée aux besoins réels et immédiats des collectivités territoriales.
En revanche, il faut continuer d'assurer aux collectivités locales les moyens de leur action et de leur développement.
C'est l'orientation qui a guidé et qui doit continuer de guider l'ensemble des actions en faveur de la décentralisation. Dans un contexte de participation à l'effort national de maîtrise de la dépense et des charges publiques, nous y parviendrons en cherchant à atteindre simultanément deux grands objectifs. Il s'agit, d'une part, de permettre aux collectivités locales de disposer de plus de souplesse et de capacités d'initiative. Il s'agit, d'autre part, de leur garantir, en même temps, une meilleure sécurité et une plus grande lisibilité de leur cadre d'intervention, aussi bien sur le plan administratif que sur le plan financier.
Ce sont les fils conducteurs de l'action du Gouvernement pour les collectivités locales, à travers les politiques lancées en 1993 et en 1995, et qui seront poursuivies.
Découlent de ces objectifs l'amélioration des mécanismes de l'intercommunalité, la politique financière et fiscale, l'amélioration de la sécurité budgétaire et des instruments d'intervention économique, ainsi que l'accompagnement de la décentralisation par son " deuxième pilier " : la déconcentration.
Je dirai quelques mots sur l'intercommunalité. J'ai pu m'exprimer devant vous sur ce sujet le 13 mars dernier. Je vous avais alors présenté les grandes lignes du projet de loi sur l'intercommunalité que j'entendais proposer à M. le Premier ministre.
Leur validation par le dernier Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire, le CIADT, me permet aujourd'hui de vous confirmer pleinement les orientations de ce texte, que j'aurai l'honneur de vous soumettre dans quelques semaines.
Je m'en tiendrai donc à un rappel très rapide de l'objet et des principales innovations de ce projet de loi.
Il s'agit de favoriser les initiatives communales, de renforcer l'efficacité de leur coopération, dans un cadre à la fois plus simple et plus souple. Ce texte offrira de plus larges possibilités de choix et d'évolution en fonction des besoins et des projets locaux.
C'est la réponse prioritaire que le Gouvernement a choisi de retenir pour tenir compte de l'identité territoriale de notre pays : identité forte, assise sur une carte communale dense, à laquelle nos concitoyens sont attachés, et sur des échelons territoriaux de solidarité et d'animation.
Je vous l'ai dit, notre préoccupation n'est pas d'imaginer un bouleversement institutionnel, qui pourrait casser la dynamique de l'engagement des élus locaux.
Il faut plutôt se préoccuper d'apporter aux collectivités locales des instruments de coopération et de complémentarité plus simples et plus adaptés. C'est le constat qui vient à l'esprit à l'observation du développement très rapide de l'intercommunalité.
La coopération intercommunale occupe une place importante - je le constate à chacun de mes déplacements - dans les préoccupations des élus locaux en termes d'organisation de l'exercice des compétences, de répartition des charges, mais aussi d'allocation des ressources, qu'il s'agisse de ressources fiscales ou de la dotation globale de fonctionnement, la DGF.
C'est la raison pour laquelle le premier objectif du projet de loi consistera à unifier en une seule catégorie les districts, communautés de communes et communautés de villes.
Le deuxième objectif sera d'encourager, je l'ai déjà dit, le développement de la taxe professionnelle d'agglomération, en levant les obstacles à son adoption.
Enfin, le projet de loi aura également pour objet de favoriser une meilleure allocation des ressources. Il s'agira notamment de mieux répartir la DGF au service de l'intercommunalité de projets, en tenant mieux compte de l'activité des groupements.
L'unification des groupements en une seule catégorie juridique aura également pour effet de permettre aux districts de bénéficier du FCTVA, le Fonds de compensation pour la TVA, l'année même de la réalisation de la dépense.
C'est ce même souci d'une règle du jeu plus adaptée qui détermine, plus généralement, l'évolution des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.
J'évoquerai en quelques mots la politique financière et fiscale en faveur des collectivités territoriales.
Aujourd'hui, l'Etat comme les collectivités locales, nous le savons bien, agissent dans un environnement financier contraint. Il importe de faire mieux avec des moyens en progression plus faible qu'au cours des années passées, car nos concitoyens sont légitimement attentifs à l'évolution de la fiscalité.
Cette situation exige, j'en suis convaincu, que les collectivités locales aient la pleine maîtrise de leur budget et qu'elles puissent conduire une réflexion sélective sur les politiques menées.
Le produit fiscal doit demeurer essentiel dans les ressources des collectivités locales, afin que les élus conservent la responsabilité des politiques conduites. C'est la raison pour laquelle je ne suis pas favorable aux propositions récentes du Conseil des impôts, visant à transformer la taxe professionnelle en dotation.
Mais l'Etat doit également leur assurer une plus grande prévisibilité budgétaire et veiller à compenser par des dispositifs de solidarité les inégalités de ressources et de charges constatées.
C'est tout le sens des réformes récemment voulues par le Gouvernement et le Parlement, et de celles que nous poursuivons.
J'évoquerai tout d'abord la stabilité des budgets locaux.
La mise en place du pacte financier triennal assure depuis 1996 une indexation des principales dotations de l'Etat au rythme de l'inflation. Elle préserve ainsi la stabilité des budgets locaux.
En 1997, sa mise en oeuvre a ainsi autorisé une progression de l'ensemble des concours aux collectivités locales supérieure à l'inflation, alors que le budget de l'Etat était tout juste maintenu en francs courants. C'est donc un bon dispositif.
Mais assurer l'évolution des recettes des collectivités locales ne suffit pas et le Gouvernement est pleinement conscient des préoccupations des élus en matière de charges.
Pour donner toute sa portée à l'effort de stabilisation des charges, nous avons pris plusieurs initiatives d'évaluation de ces charges.
Cela s'est traduit notamment par la réactivation et l'extension de la compétence de la commission consultative d'évaluation des charges, la CCEC. Celle-ci s'est réunie six fois depuis que M. Hoeffel, alors ministre, l'a réactivée en 1994. Elle a établi à l'intention du Parlement le bilan entre 1984 et 1993 de l'évolution des charges liées aux transferts de compétences effectués au bénéfice des collectivités locales.
Je rappellerai aussi la création de l'observatoire des finances locales, présidé par M. Fourcade. Il s'est réuni à deux reprises en 1996. M. le sénateur Bourdin a présenté un rapport sur la situation financière des collectivités locales, qui fera l'objet d'une actualisation annuelle, et je sais qu'il travaille déjà au prochain rapport.
Enfin, M. Girod a soumis à l'observatoire des finances locales un rapport sur la compensation financière des transferts de compétences pour les départements et pour les régions. Il souligne notamment que la couverture des dépenses liées aux transferts de compétences a été correctement assurée, même s'il a regretté que la couverture par les recettes transférées se soit dégradée, tout en restant supérieure au droit à compensation.
Par ailleurs, le Gouvernement veille à éviter de nouveaux transferts de charges. (" Ah ! " sur plusieurs travées du RPR.) Plusieurs mesures de première importance en témoignent, comme le principe posé d'une étude d'impact préalable à tout projet de loi ou de décret.
A cet égard, il nous appartient à tous de veiller à ne pas multiplier l'édiction de normes.dans des proportions et selon un calendrier incompatible avec les capacités budgétaires locales. L'Etat a apporté, enfin, une aide spécifique quand des charges nouvelles sont apparues qui relevaient d'enjeux nationaux exceptionnels.
Les efforts engagés pour prévenir un relèvement des taux de cotisations employeurs à la CNRACL, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, participent du même souci de ne pas déstabiliser les budgets locaux. L'engagement pris a été tenu : il n'y a pas eu de charges nouvelles en 1996 et en 1997. Je puis vous indiquer, à cet égard, que, selon les chiffres les plus récents, l'abondement opéré sur les réserves du fonds ATI en 1997 permettra à la caisse d'atteindre la fin de l'exercice 1997 avec des réserves positives et d'aborder 1998 sous de meilleurs auspices.
J'évoquerai maintenant la péréquation.
L'Etat s'est également efforcé de renforcer les dispositifs de péréquation au cours des dernières années : les réformes de la dotation globale de fonctionnement, du FNPTP, le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, ont ainsi permis de réduire les écarts dans la répartition des dotations de l'Etat par habitant et par commune, qui se situaient de 1 à 2,2 en 1986 et sont passées de 1 à 1,81 en 1996. Le processus retenu est progressif mais il est continu, afin de ne pas bouleverser les budgets locaux.
Ainsi, le FNPTP a été, dans les dernières années, recentré vers la péréquation. Les corrections des insuffisances de potentiel fiscal de taxe professionnelle mises en place depuis 1995 en constituent une bonne illustration.
La réforme de la dotation globale de fonctionnement présentée par M. Hoeffel, en 1993, a permis de dégager des marges de péréquation et des moyens propres à financer l'intercommunalité.
La réforme de la dotation de solidarité urbaine effectuée en mars 1996 va également dans le sens du renforcement de la péréquation.
Le Gouvernement déposera avant l'été prochain le rapport prescrit par la loi d'orientation de février 1995 sur l'ensemble du dispositif organisant la péréquation financière. D'ores et déjà, les résultats disponibles font apparaître des écarts de ressources limités entre les espaces régionaux ; toutefois, l'hétérogénéité des budgets locaux laisse à penser qu'il sera difficile d'établir un instrument de mesure unique des écarts de ressources.
Etant donné la faiblesse des marges de croissance, il serait pour autant peu réaliste de proposer une modification substantielle des mécanismes de solidarité ou de péréquation mis en oeuvre actuellement, sauf à risquer de déstabiliser les budgets locaux.
Mais cette démarche en profondeur pour une plus grande sécurité des budgets locaux doit être complétée en accentuant la transparence des choix locaux et en renforçant les moyens d'intervention des collectivités.
Je voudrais maintenant aborder cette question de l'amélioration de la sécurité budgétaire et des instruments d'intervention économique.
J'envisage en effet d'engager avec vous une concertation, afin d'aboutir prochainement au dépôt d'un projet de loi ayant un triple objet.
Il s'agit, d'abord, d'améliorer le dispositif de suivi budgétaire des collectivités locales. En nous appuyant sur la mise en oeuvre de la comptabilité M 14 au 1er janvier 1997, il nous faut assurer une meilleure prise en compte des risques et une meilleure lisibilité des comptes des collectivités.
Il s'agit, ensuite, de clarifier les relations financières et contractuelles entre les sociétés d'économie mixte et les collectivités locales.
Il s'agit, enfin, d'élargir les conditions de participation des collectivités locales aux sociétés de capital-risque et aux sociétés de garantie.
En matière de sécurité budgétaire, plusieurs dispositions pourraient être envisagées pour prévenir le plus en amont possible d'éventuelles difficultés financières des collectivités locales et pour définir une procédure de redressement durable. Elles auraient notamment pour objet de repréciser les notions d'équilibre budgétaire ainsi que les modalités tant de la reprise du résultat du compte administratif que de l'organisation d'une procédure de redressement pluriannuel.
Ce projet de loi pourrait redéfinir également les relations financières et contractuelles qui prévalent entre les sociétés d'économie mixte et les collectivités locales, au terme d'une concertation qui associe déjà la fédération nationale des sociétés d'économie mixte et qui doit être prolongée avec les associations représentatives des collectivités locales actionnaires.
Sous réserve du respect des principes du régime des interventions économiques et du code des marchés publics, pourraient ainsi être autorisées des avances en compte courant d'associés, dans le cadre de conventions précises.
Il conviendrait aussi de repréciser les conditions d'intervention des collectivités locales dans les situations suivantes : opérations de construction réalisées sous mandat, concessions d'aménagement, sociétés d'économie mixte en charge de la réalisation de logements sociaux.
Enfin - je sais que c'est un enjeu qui tient à coeur au président de la Haute Assemblée, M. Monory - nous n'échapperons pas, à terme, à une réforme d'ensemble du régime des interventions économiques. Il s'agira de substituer à l'actuel dispositif, qui distingue aides directes encadrées et aides indirectes, un dispositif plus adapté aux besoins des entreprises, en conservant deux préoccupations : autoriser les interventions jusqu'au niveau permis par la réglementation européenne et confiner le risque pris par les collectivités locales.
Mais sans attendre cette réforme qui nécessite encore une mise au point technique et une concertation, il me semble d'ores et déjà possible d'encourager le développement des interventions des collectivités locales par le biais de structures intermédiaires associant des professionnels de la banque et des entreprises.
Ainsi, nous pourrions envisager d'élargir les conditions de participation des collectivités locales aux sociétés de garantie et aux sociétés de capital-risque. Leur développement permettrait de mieux répondre aux besoins en fonds propres des entreprises, tout en limitant le risque encouru par les collectivités locales.
Nous débattrons prochainement de toutes ces orientations sur lesquelles j'entends mener une large concertation avec les élus et leurs associations représentatives.
Enfin, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais souligner le fait que la décentralisation ne progressera pas sans la réforme de l'Etat, notamment sans la déconcentration.
Je n'hésiterai pas à dire que la déconcentration constitue sans doute le deuxième pilier de la décentralisation.
L'un des enjeux majeurs de la décentralisation réside désormais dans le nouveau contrat de confiance entre l'Etat et les collectivités locales résultant de la clarification de leurs relations et d'une meilleure coordination de leurs actions.
L'Etat n'a probablement pas tiré toutes les conséquences de la décentralisation quant à son mode d'organisation et de fonctionnement.
Ses procédures sont devenues de plus en plus complexes. Les élus ont trop d'interlocuteurs et ne savent plus bien à qui s'adresser ou à qui adresser leurs concitoyens,.d'où la nécessité de réaliser une véritable déconcentration. Elle entraînera un changement profond de la relation du service public avec le citoyen.
Le décret du 15 janvier dernier a fait du préfet l'autorité de droit commun pour les décisions individuelles et décidé de l'expérimentation du regroupement de services déconcentrés. Le préfet sera désormais l'interlocuteur unique voulu par les élus locaux.
La réorganisation des services déconcentrés a pour objet de simplifier, de responsabiliser, d'unifier, d'adapter les services aux caractéristiques locales. Elle participe ainsi du même esprit que la décentralisation : rapprocher le service public du citoyen.
La déconcentration doit également être financière : les préfets disposent déjà d'une enveloppe fongible de crédits pour l'emploi ; en 1998, pour les trois politiques publiques que sont l'emploi, la lutte contre l'exclusion et la ville, les crédits seront largement regroupés pour que la décision préfectorale soit mieux adaptée.
Les crédits déconcentrés seront identifiables sur des chapitres spécifiques dès la loi de finances de 1998. Les contrats de service seront développés.
Un effort considérable de simplification du droit et de transparence est parallèlement en cours. La partie législative du code général des collectivités territoriales est ainsi le premier texte que j'ai eu l'honneur de défendre au Parlement.
Mesdames, messieurs les sénateurs, comme vous le voyez, l'Etat maintient résolument son choix pour la décentralisation, qui permet de mobiliser les énergies, de libérer les initiatives en faveur de l'emploi et d'être à l'écoute directe de nos concitoyens.
Non seulement le Gouvernement entend conforter la décentralisation dans ses fondements mais, en plus, il met en oeuvre une dynamique profonde pour l'améliorer tant sur le plan institutionnel que sur le plan économique et financier.
Je suis convaincu que le présent débat permettra de mieux fixer encore les priorités que je viens d'évoquer et de les enrichir de vos idées et de vos expériences.
(Source http://www.senat.fr, le 19 février 2002)
Mesdames, messieurs les sénateurs, ces quelques heures que nous avons passées ensemble à réfléchir sur la situation des collectivités locales et les problèmes que nous devons traiter m'ont paru fort intéressantes. Je vais essayer de répondre ou de me faire l'écho de telle ou telle réflexion par rapport à l'ensemble des suggestions qui ont été formulées par les orateurs.
Je voudrais remercier M. Poncelet et l'ensemble de ceux qui ont souhaité ce débat, fort utile en un moment où, les uns et les autres, nous avons à proposer un certain nombre de solutions pour améliorer le fonctionnement de nos institutions, en particulier nos institutions locales.
Je reprendrai une formule qui a été utilisée par de nombreux orateurs et qui me semble résumer assez bien le sens profond de ce débat : il nous faut recréer une meilleure confiance entre l'Etat et les collectivités locales.
C'est là, selon moi, une bonne manière de résumer nos échanges. Je vais essayer, pour ce qui me concerne, d'apporter ma contribution à cette recherche d'une plus grande confiance entre l'Etat et les collectivités locales.étant entendu que, pour moi, cela forme un tout. Je dirai simplement, en écho à certaines phrases qui allaient peut-être au-delà de la pensée de certains orateurs, que, selon moi, il ne peut y avoir d'antagonisme entre les collectivités locales et l'Etat tant il est vrai que nous sommes dans une république qui est une et qui assume l'ensemble du destin national. Il n'est sans doute pas inutile de le dire, surtout lorsque s'exprime du haut de la tribune de l'une des chambres du Parlement.
J'évoquerai, en premier lieu, la question de l'évolution des dotations, autrement dit la question financière. Elle a été évoquée par de nombreux orateurs, en particulier par MM. Poncelet, Fourcade, Régnault, Fischer et Peyronnet.
Je voudrais d'abord redire ma conviction - c'est le ministre qui a préparé le budget de 1997 qui l'affirme pour l'avoir constaté à ce moment-là, et M. Poncelet a bien voulu le souligner - que le pacte de stabilité a été et est protecteur des finances des collectivités locales. En effet, à un moment où l'Etat s'impose la contrainte de budgets fixes en francs courants, le pacte de stabilité, qui assure une progression suivant le rythme de l'inflation, est protecteur ; c'est une évidence. Sans cette protection, sans ce pacte, les dotations risquaient inévitablement de ne pas évoluer d'une année sur l'autre. Il n'est pas inutile de le dire.
Je préciserai d'ailleurs à M. Régnault que la comparaison de pourcentages d'augmentation des dotations sur une période de quinze ans pendant laquelle le rythme de l'inflation a évolué considérablement ne me paraît pas satisfaisante. En effet, comparer l'évolution des dotations au milieu des années quatre-vingt avec celle des dotations au milieu des années quatre-vingt-dix ne me semble pas légitime. Il faut, bien entendu, rapporter les chiffres d'évolution à l'inflation pour présenter des données comparables.
En deuxième lieu, je voudrais évoquer la question des charges. Je soulignerai le fait que, un peu dans le même esprit que mon prédécesseur M. Hoeffel, nous avons réactivé d'un commun accord, en particulier avec le Comité des finances locales, tous les dispositifs de suivi des charges. Cela me paraît extrêmement important. En effet, nous avons maintenant mis en place, les uns et les autres - élus locaux, représentants des élus locaux et Gouvernement - les dispositifs permettant d'avoir un suivi de l'évolution des charges qui est considéré par tous comme incontestable et qui, j'en suis sûr, sera un élément durable dans les discussions que pourront mener les collectivités locales avec les gouvernements dans l'avenir.
En troisième lieu, s'agissant toujours des budgets locaux, j'évoquerai la question des masses salariales et les discussions sur l'aspect financier de la fonction publique territoriale.
Conformément à l'engagement que j'avais pris à cette tribune voilà quelques mois, j'ai, pour les salaires de 1997, et pour la première fois, en tant que ministre de la fonction publique, associé véritablement, dans la préparation de la négociation avec les organisations syndicales, les représentants des associations d'élus. Nous avons échangé nos analyses sur la situation, sur la manière dont il fallait concevoir les choses, ce qui m'a conforté dans mon idée d'une nécessaire maîtrise de la masse salariale de la fonction publique et ce qui a abouti, vous le savez, aux décisions prises de manière unilatérale par le Gouvernement d'une augmentation de 0,5 % respectivement aux mois de mars et d'octobre sur l'indice de calcul de la fonction publique.
S'agissant maintenant de la CNRACL, que j'évoquerai peut-être de nouveau d'un mot tout à l'heure, l'utilisation des réserves, des excédents de l'ATI, mesure qui a parfois été un peu décriée, nous permettra de disposer, à la fin de l'année 1997, d'une certaine marge, et le maintien de réserves sera assuré à concurrence d'environ 3,5 milliards de francs. Par ailleurs, l'année 1998, en termes d'équilibre sur l'ensemble de l'année, devrait se présenter dans de bonnes conditions, même si nous risquons - il faut que les chiffres s'affinent au fur et à mesure du déroulement de l'année 1997 - de rencontrer des difficultés au titre de la trésorerie.
Voilà qui démontre que la mesure que j'avais proposée et qui m'avait été présentée ici même par certains sénateurs comme tout à fait insuffisante - on m'avait prédit que nous ne passerions pas l'année 1997 ! - n'était pas si mauvaise que cela : l'année 1997 se terminera avec un excédent, et l'année 1998 me paraît se présenter beaucoup mieux que certains ne le pensaient avec beaucoup de force il y a six mois.
En conséquence, les budgets locaux de 1997 devraient évoluer, en termes de contrainte sur la fiscalité, de manière plus favorable qu'en 1996. L'ensemble des chiffres commence à être connu, et cela permet de ramener à leurs justes proportions un certain nombre de critiques qui se sont élevées, en particulier voilà un instant : monsieur Peyronnet, un certain nombre de mesures que vous avez regrettées datent, me semble-t-il, sous réserve de l'analyse du texte écrit que je ne manquerai pas de faire, de l'année 1992. Mes amis politiques et moi-même ne sommes donc pour rien dans les décisions prises à cette époque,.telles, par exemple, les mesures concernant la DCTP.
Je voudrais revenir un instant sur les propos tenus en particulier par MM. Fourcade et Paul Girod concernant la DGF des groupements.
Il y a, c'est vrai, une difficulté à terme. M. Paul Girod a indiqué que l'on n'avait peut-être pas perçu en 1992 - tel a été le cas du parlementaire que j'étais à l'époque - le risque que pouvait comporter le système d'incitation.
Aujourd'hui, nous voyons bien apparaître le danger sur l'ensemble du dispositif de la DGF. Je vous proposerai donc, dans le cadre du texte sur l'intercommunalité, un dispositif permettant de moraliser l'incitation financière à travers la DGF pour les groupements, dispositif que je crois raisonnable et applicable dans une période de budget stable et de ressources relativement contraintes.
Je ne suis pas sûr que nous ayons la capacité d'aller beaucoup plus vite. Le dispositif que je proposerai permettrait, à mon sens, de passer la période d'augmentation quantitative des structures intercommunales, et il me semble qu'une réforme éventuelle de l'ensemble du dispositif ne devrait être envisagée qu'au moment où l'on aura le sentiment que l'intercommunalité aura atteint l'essentiel de ses objectifs en termes de couverture territoriale.
Il me paraît plus raisonnable - nous aurons sans doute l'occasion d'en reparler - d'étudier les choses calmement au moment où l'ensemble du processus de construction de l'intercommunalité sera pour l'essentiel achevé.
Cette progression de la DGF des groupements n'a pas pénalisé, pour l'instant, et ne devrait pas pénaliser les dotations de solidarité, dont M. Huchon a parlé tout spécialement. Cette année, la DSU est en augmentation de 2 % et la DSR de 5 %. On en reste donc à des chiffres qui paraissent satisfaisants.
La question de la compensation des transferts de compétences, le problème des charges nouvelles constituent sans doute le sujet le plus difficile que nous ayons à traiter et que nous aurons à traiter dans les années qui viennent.
Il s'agit non pas tant de la compensation des transferts de compétences, point sur lequel le rapport de M. Paul Girod est parfaitement clair. Les obligations légales ont, pour l'essentiel, été respectées par l'Etat. Les collectivités territoriales, s'agissant des prestations, sont allées au-delà de leurs propres obligations légales et ont dépassé largement ce qui était accompli antérieurement par l'Etat, d'où l'effet de ciseaux que nous connaissons.
Mais je ne pense pas que ce point suscite de difficultés pour l'avenir. M. le Premier ministre a clairement dit que, lorsque nous serons amenés à opérer des corrections de frontières de compétences, il faudra le faire très clairement, en prévoyant des compensations intégrales des transferts de compétences, quel que soit le sens dans lequel se feront ces transferts. Je ne crois donc pas que, à cet égard, nous ayons à craindre des difficultés pour l'avenir.
La question qui se pose davantage, à mon sens, a trait aux normes, notamment dans les domaines techniques, de sécurité et d'environnement.
Je confirme tout à fait les chiffres. Nombre d'intervenants, notamment MM. Fourcade, Vasselle, Hoeffel, et Puech les ont évoqués. L'ensemble des normes concernant l'assainissement et les déchets représente un coût d'environ 200 milliards de francs à dépenser dans les quatre ans.
Cela revient à ajouter un budget des collectivités territoriales - le budget d'investissement s'élève en effet, grosso modo, à 70 milliards de francs - sur quatre années. Je dirai, après nombre d'orateurs, que cela ne me paraît pas réaliste.
Nous sommes donc là véritablement interpellés. Il faut que nous réfléchissions à la manière de surmonter cette difficulté, et c'est ce que fera le membre du Gouvernement que je suis : faut-il revoir le calendrier ? Faut-il s'interroger sur la rédaction même de ces normes ? Est-il vraiment sûr qu'une usine d'incinération soit systématiquement préférable à une décharge contrôlée ?
Je ne suis ni ingénieur ni technicien. Je n'en suis pas moins un homme de bon sens qui a observé quantité de choses au cours de sa vie et qui, en l'espèce, s'interroge. Je le dis en toute modestie car, encore une fois, je ne suis pas un spécialiste : faut-il toujours considérer comme un acquis définitif des choses sous prétexte qu'elles ont été affirmées par d'autres ? En tout cas, je ne partage pas cette optique. Je suis très conscient que nous sommes là en présence d'un vrai sujet. Je suis bien incapable de vous apporter une réponse aujourd'hui. Il n'en demeure pas moins que ces quelques chiffres démontrent bien la nécessité de traiter ce problème.
Pour les autres normes, M. le Premier ministre a pris une décision qui s'impose aux administrations. Certains, au cours de l'après-midi, ont évoqué l'idée de légaliser l'obligation de l'étude d'impact. C'est une idée qui ne me scandalise pas.
Peut-être pourrons-nous en reparler à l'occasion de la discussion de tel ou tel texte législatif. En effet, il me paraît indispensable que celles et ceux qui assument des responsabilités tout à fait légitimes et honorables en matière de normes et de définitions réglementaires aient l'obligation d'évaluer le coût pour les contribuables. Dans mon esprit, cela dépasse le problème des collectivités locales, car la question se pose aussi pour les dépenses de l'Etat, des entreprises et des particuliers. Mais notre société a un tel besoin de sécurité que l'on en arrive à accumuler des normes les unes sur les autres : ce qui, jusqu'à il y a très peu d'années, était considéré comme la bonne manière de mener des travaux et des chantiers est maintenant décrit très précisément dans des textes, des décrets, des arrêtés, etc., ce qui constitue des surcoûts considérables. Le législateur et le Gouvernement ont à mon avis le devoir d'alerter nos concitoyens sur les conséquences de tout cela.
S'agissant de la CNRACL, dont j'ai déjà dit un mot tout à l'heure, je voudrais confirmer le chiffre que j'évoquais, suite aux interrogations de MM. Régnault, Fischer et Paul Girod. Les résultats, à la fin de l'année 1997, devraient être de 3,5 milliards de francs, ce qui, je pense, nous laisse quelques mois pour réfléchir à la manière de traiter de façon efficace l'année 1998.
J'en viens à la réforme de la fiscalité locale. Depuis que j'ai en charge ce département ministériel, vous ne m'avez jamais entendu évoquer de grandes réformes de la fiscalité locale, car je connais les difficultés de la tâche. En revanche, je me suis engagé, avec tous les élus qui m'ont aidé dans la définition du projet, dans une réflexion concrète pour réaliser une meilleure répartition géographique de la taxe professionnelle. Je souhaite pouvoir apporter ainsi ma contribution à la correction d'un des défauts de la fiscalité locale en incitant à la généralisation de la taxe professionnelle d'agglomération qui, j'en suis convaincu, apportera un élément de réponse aux questions que nous nous posons sur la fiscalité locale. Je sais que M. Poncelet va présider le groupe de travail mis en place par M. le ministre de l'économie et des finances à partir d'une ambition plus large, celle de réfléchir à l'impôt lui-même, à ses bases, à ses modes d'évolution. Je pense que ce sera également quelque chose d'important.
J'ai entendu avec plaisir que nous partagions la même analyse sur le refus du taux unique au plan national. En effet, celui-ci aurait pour conséquence dramatique de faire baisser à 25 % les ressources propres des collectivités locales, qui ne sont déjà qu'à 50 %. Autant dire que la décentralisation perdrait tout contenu politique véritable, car il ne peut y avoir d'exercice des responsabilités locales que si la liberté de dépenser est équilibrée par la liberté, si je puis dire, de lever l'impôt. Sinon, le système serait extraordinairement dangereux, car l'élu local deviendrait un " dépensier ", qui irait chercher son argent ailleurs...
En revanche, je suis convaincu que nous devons procéder à la révision des bases cadastrales, dont M. Fourcade a reparlé tout à l'heure. A la suite des observations du Comité des finances locales, le ministre de l'économie et des finances a réexaminé le dossier. Je pense que M. Arthuis pourra vous proposer très prochainement un projet de loi qui sera pour l'essentiel conforme aux orientations souhaitées par le comité des finances locales, à l'exception d'un élément qui est technique mais qui, pour le ministère chargé de la direction générale des collectivités locales, sera important, à savoir l'intégration en une fois des nouvelles bases. Il en résulterait bien entendu le lissage de la contribution des contribuables.
Cela nécessitera, comme vous l'avez immédiatement compris, que nous mettions au point un système de lissage de l'évolution des dotations aux collectivités locales. Les conséquences de ce dispositif pour les collectivités locales devront être aménagées, comme elles doivent aussi l'être pour les contribuables.
MM. Puech, Eckenspieller et Pastor ont évoqué le problème de l'efficacité du contrôle de légalité.
Dans l'optique de la réforme de l'Etat et des efforts de réorganisation des services déconcentrés, j'ai bien l'intention, avec l'appui de M. le Premier ministre, de faire en sorte que se constituent autour des préfets des cellules de contrôle de légalité dont la compétence et la capacité de traiter les dossiers seront mieux adaptées à la situation réelle dans les départements.
Il est donc nécessaire, en particulier sur le plan juridique, de renforcer les équipes qui, dans les préfectures, sont susceptibles d'aider les préfets à exercer cette fonction tout à fait importante.
Dans la pratique, ce contrôle s'accompagne souvent de ce que nous connaissons depuis bien longtemps - et qui préexistait à la décentralisation - à savoir le conseil préalable des préfets, des sous-préfets et de leurs collaborateurs auprès des élus qui le souhaitent.
Permettez-moi, à cet égard, de citer un chiffre : sur 5 millions d'actes, seuls 2 000 sont déférés devant les tribunaux. Voilà qui remet les choses à leur place quant à la qualité des décisions prises par les collectivités locales, et c'est peut-être une bonne manière de répondre à certaines critiques que l'on peut lire ici ou là et que beaucoup ont stigmatisées au cours du débat.
Il nous faut toutefois améliorer l'ensemble du dispositif, ce qui est possible d'abord en clarifiant le cadre juridique : il est bien évident que plus nous aurons des codes précis, plus la présentation de la législation sera compréhensible, plus les circulaires seront claires, moins les élus seront à la merci d'une irrégularité ou d'une illégalité.
Je souhaite également que nous puissions renforcer la coordination des services déconcentrés et des moyens qui sont mis à leur disposition. Ce sera une façon pour l'Etat d'aider les collectivités territoriales à assumer leurs responsabilités, à mieux assurer l'information préalable, notamment en matière de marchés publics ou d'interventions économiques, et, enfin, comme le souhaitait M. Puech, de faire en sorte que les élus aient effectivement à leur disposition des dispositifs d'information et de conseil.
Nous pourrions y réfléchir, en particulier avec l'association que vous présidez, monsieur le sénateur, pour étudier comment un nouveau mode de relation entre les préfectures et les élus locaux pourrait s'instaurer. Il s'agit non pas de reprendre les vieilles pratiques du contrôle a priori, qui était d'ailleurs plus un conseil a priori et qui offrait une grande sécurité, mais, dans le climat nouveau de liberté des collectivités territoriales, de faire en sorte que l'on n'attende pas le contrôle de légalité ou les observations de la chambre régionale des comptes pour aider les élus à assumer leurs responsabilités.
C'est, au fond, le système d'alerte que M. Dulait appelait tout à l'heure de ses voeux.
En ce qui concerne les chambres régionales des comptes, je crois que tout a été dit. Mme Bergé-Lavigne, MM. Puech, Fourcade, Pastor et Eckenspieller ont évoqué ce sujet, et j'avais d'ailleurs eu l'occasion de présenter quelques commentaires à ce sujet lorsqu'une proposition sénatoriale a été évoquée dans la presse. Je crois que ce que nous avons, en réalité, un peu de mal à supporter en tant qu'élus locaux, c'est que se manifeste une confusion apparente entre la correction des irrégularités et des illégalités et le conseil à la gestion.
Je pense que le groupe de travail que certains de vos collègues ont mis en place avec les magistrats des chambres régionales des comptes devrait permettre, à cet égard, d'apporter des améliorations. Je crois qu'il n'est pas illégitime que les chambres régionales des comptes aillent au-delà du contrôle de légalité, du contrôle de la régularité et de l'aspect financier des problèmes. Les conseils, les critiques sur l'efficacité peuvent être utiles pour les élus et les collectivités locales, mais encore faut-il qu'ils soient présentés comme tels. Je pense qu'il s'agit surtout, dans cette affaire, d'une question de forme : le travail des chambres régionales des comptes ne doit pas être perçu par les responsables des collectivités locales comme un acte systématiquement politique, et l'éventail politique actuel permet, si je puis dire, d'" égaliser les chances ". Il est nécessaire, je crois, de faire le départ entre ce qui relève du contrôle de légalité, de régularité et l'aspect proprement " conseil ".
J'en viens maintenant naturellement, après avoir évoqué les chambres régionales des comptes, à ce que certains d'entre vous ont appelé la " vulnérabilité des élus locaux ", c'est-à-dire à l'aspect " responsabilité ", une responsabilité de plus en plus souvent pénale.
La remarque que je vais faire sera sans doute peu opératoire, mais elle n'est peut-être pas inutile : nous sommes devant un phénomène qui dépasse de beaucoup les collectivités territoriales. J'observe, comme vous tous sans doute, que nous vivons dans une société qui pénalise à outrance. Alors que, dans le passé - et même dans un passé récent - on en restait à des questions de responsabilité civile, on en vient désormais souvent, et très vite, voire par priorité, à la responsabilité pénale.
Ce phénomène, encore une fois, n'est pas propre aux seules collectivités territoriales, mais il est très préoccupant pour la raison, toute simple mais redoutable, que c'est le meilleur moyen de décourager ceux que j'appellerai " les acteurs ", élus locaux, chefs d'entreprise, hauts fonctionnaires de l'Etat, que sais-je encore.
Nous le savons bien, toute action comporte des risques, et c'est bien pour cela que certains sont des acteurs tandis que d'autres le sont moins par tempérament.
Si notre société pénalise systématiquement, c'est l'action même qui sera intimidée, et je pense que ce ne sera pas sans dommages pour l'évolution de notre pays, pour sa capacité d'initiative, pour sa dynamique économique et sociale.
Que pouvons-nous faire dans le secteur des collectivités locales ? Sur votre initiative a été pris un texte - la loi du 13 mai 1996 - qui permet d'imposer une appréciation in concreto, comme disent les juristes, des moyens dont dispose l'élu et des difficultés propres aux missions que la loi lui confie.
Nous allons suivre l'évolution de la jurisprudence à cet égard car il est bien clair que nous devons veiller à freiner cette évolution, que je regrette, pour ma part, tout à fait clairement. Chaque fois que cela sera possible, nous aurons toujours intérêt - cela peut paraître paradoxal et peut-être un peu à contre-courant de ce qui s'est passé depuis une quinzaine d'années - à prévoir un garde-fou sous forme de texte administratif plutôt que de laisser à une jurisprudence civile ou pénale le soin d'apprécier les actions des élus locaux.
C'est ce qui m'amène à être personnellement d'une très grande réticence envers une idée qui a été émise par certains selon laquelle il conviendrait de confier le contrôle de légalité aux tribunaux administratifs. Ce serait aller dans le sens de l'évolution que je stigmatisai il y a un instant.
Sur la clarification des compétences, je voudrais simplement dire, en particulier à M. Puech, mais aussi à MM. Ostermann, Hoeffel et Paul Girod que, comme je l'ai déjà indiqué à plusieurs reprises, ma démarche est tout à fait pragmatique. Nous avons eu l'occasion d'étudier ces sujets avec un certain nombre de groupes de travail composés de représentants de l'association des maires de France, de l'association des présidents de conseils généraux, de l'association des présidents de conseils régionaux et de différents départements ministériels et il nous est apparu très clairement qu'il n'était pas envisageable de mettre au point un éventuel texte législatif balayant, en quelque sorte, l'ensemble des compétences des uns et des autres.
La démarche dans laquelle nous devrions, je crois, nous engager - avec, cette fois, une volonté commune d'aboutir - concernerait le secteur sanitaire et social où, à l'évidence, une certaine confusion, voire une juxtaposition des responsabilités entre l'Etat et les conseils généraux est génératrice de dépenses qui pourraient être évitées.
Il faut, selon moi, chaque fois que cela est possible, supprimer la coresponsabilité. C'est un mauvais dispositif, qui a souvent été retenu par souci de ne pas faire de choix politique, mais, finalement, je crois que cela coûte fort cher au fil des années.
Je suis, pour ma part, convaincu que l'Etat, qui se doit de construire avec plus de clarté et de volonté une politique de santé, comme le disent souvent MM. Barrot et Gaymard, aura intérêt à reprendre un certain nombre de compétences en matière sanitaire, compétences qu'il a été probablement un peu présomptueux de déléguer au département.
En revanche, il nous faudra réfléchir à ce qui pourrait être entrepris pour que, dans le domaine social, le département ait une maîtrise plus complète des différents enjeux qui peuvent être traités avec beaucoup d'efficacité sur le terrain grâce à la connaissance précise des réalités locales qu'ont les élus et leurs collaborateurs.
Il est un second domaine dans lequel je crois nécessaire d'avancer, la révision du mode d'intervention des collectivités locales dans le domaine économique pour disposer d'outils à la fois plus modernes et efficaces pour les entreprises et moins dangereux pour les collectivités territoriales. Peut-être pourrons-nous, dans ce domaine aussi, clarifier les compétences et reprendre éventuellement l'idée lancée il y a quelque temps par Daniel Hoeffel, d'une collectivité chef de file qui, pour l'essentiel, instruirait les dossiers de ce secteur.
La déconcentration et la réforme de l'Etat, dont j'ai parlé tout à l'heure, ont été évoquées par différents orateurs. A ce moment de mon propos, je puis simplement vous dire notre détermination d'avancer dans ce domaine. A cette fin, nous allons, par exemple, expérimenter à partir du mois de juin dans un certain nombre de régions et de départements une réorganisation des services déconcentrés pour faciliter la vie des partenaires de l'administration, qu'il s'agisse des entreprises, des particuliers ou des collectivités territoriales.
Dans le même esprit, l'effort qui sera consenti dans le cadre de la préparation de la loi de finances pour 1998 pour globaliser un certain nombre de crédits et les déconcentrer au niveau des préfets ira dans le sens d'un meilleur partenariat entre les collectivités locales et l'Etat, ce dont, je pense, les élus locaux ne pourront que se réjouir !
Quant à l'intercommunalité, nombre d'entre vous, dont MM. Gerbaud, Hoeffel, Renar, Fourcade et Pastor, en ont parlé, et nous aurons l'occasion d'ici peu d'en débattre ensemble.
Sans aucune ambiguïté, monsieur Gerbaud, le Gouvernement privilégie la liberté dans l'intercommunalité. Il faut que les choses soient bien claires à cet égard. Tous les articles du projet de loi qui sera soumis à votre examen dans quelques semaines mettent en exergue la notion de libre choix dans l'association, dans la fiscalité, dans les compétences. Il convient précisément que l'organisation institutionnelle du territoire soit véritablement capable de relayer la volonté d'initiative, de mouvement, de changement qui, dans notre pays, se manifeste sur le terrain.
Le pouvoir d'appréciation du préfet est, pour moi, un simple garde-fou. L'objet de cette disposition, que je crois nécessaire de conserver, est d'éviter que se constituent des communautés de communes absurdes qui ne se construiraient que pour s'opposer ou pour empêcher. Il faut donc qu'il soit possible de reconnaître que tel ou tel périmètre n'est vraiment pas un projet raisonnable.
Vous avez évoqué des cas concrets, dont un que j'ai pu observer sur le terrain puisque j'étais en Charente lundi dernier. Nous aurons peut-être l'occasion, lors du débat sur l'intercommunalité, de trouver des solutions pour régler de tels problèmes et permettre effectivement à telle ou telle commune d'entrer dans telle communauté de communes ou dans telle autre. Il nous faudra trouver le dispositif adapté.
S'agissant de l'avis des conseils généraux, il faut le maintenir et le généraliser, car il n'était pas prévu dans tous les cas. Dans le cadre de la fusion des structures institutionnelles, il me paraît utile, en effet, que le conseil général se prononce sur la création des structures intercommunales.
M. Puech a évoqué le problème de la représentativité des élus, sujet complexe et qui mérite un débat. Le texte que je vous présenterai dans quelques jours en reste très clairement à la désignation des conseillers communautaires par les conseils municipaux.
Un seul élément me paraît aller dans le sens de vos interrogations, monsieur le sénateur : il me paraît nécessaire - en tout cas, je vous proposerai un texte qui va dans ce sens - de prévoir que les délégués des communes soient des conseillers municipaux. En revanche, j'ai écarté, dans mon projet, l'élection au suffrage universel.qui me paraît prématurée. Nous sommes, en effet, dans une logique de coopération intercommunale et l'élection au suffrage universel relève d'une autre démarche qui, très honnêtement, ne pourrait se concevoir que si le budget de la structure intercommunale dépassait largement le contenu de l'action de chacune des communes additionnée à toutes celles qui font partie de la même structure. Or nous en sommes très loin ! Il faut donc laisser les choses se faire.
Pour ma part, je suis convaincu que nos concitoyens sont très attachés à la structure communale actuelle et que l'introduction de l'élection au suffrage universel à ce moment de la vie institutionnelle de nos collectivités bloquerait le processus de restructuration de l'organisation territoriale.
Nombre d'entre vous ont évoqué la fonction publique territoriale, en particulier MM. Puech, Ostermann, Eckenspieller et Fourcade. J'indiquerai simplement quelle est la ligne de conduite que j'essaie de suivre.
Dans le système actuel coexistent, vous le savez, trois fonctions publiques : la fonction publique de l'Etat, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, qui obéissent à des règles qui sont comparables les unes aux autres.
Depuis que le statut de la fonction publique territoriale a été mis en place, en particulier au cours de ces quinze ou vingt dernières années, le principe de base a été celui de la parité, c'est-à-dire de la correspondance entre les différentes fonctions publiques. Chaque fois, un certain équilibre a été recherché entre le respect des règles statutaires, bien sûr, et une certaine souplesse d'adaptation aux besoins locaux et au fait que la fonction publique territoriale représente une multitude d'employeurs et non pas un employeur unique.
C'est à la recherche de cet équilibre que s'est attachée la loi de décembre 1994, qui porte le nom de votre collègue M. Hoeffel, et qui a ensuite été mise en application au travers d'un certain nombre de décrets.
Très sincèrement, cet équilibre me paraît bon dans la mesure où il faut bien que nous réfléchissions aux conséquences de ce qui pourrait constituer une rupture de ce principe de parité.
Ce n'est pas pour l'Etat que les problèmes se poseraient. La fonction publique de l'Etat représente une masse de plus de deux millions de fonctionnaires, qui peut continuer à évoluer en fonction des décisions qui seront prises par les gouvernements et les majorités qui se succéderont.
La question de la sortie du système de parité est de savoir si l'on maintient ou non l'homogénéité de la fonction publique territoriale. En effet, ma conviction profonde est que le problème se posera entre les collectivités locales.
Tout à l'heure, l'un des intervenants - M. Huchon, me semble-t-il - a dit que la décentralisation a enrichi les collectivités riches et appauvri les collectivités plus pauvres.
Je mets en garde ceux qui sont favorables au décrochage de la fonction publique territoriale. Dans une telle hypothèse, la fonction publique territoriale n'évoluerait pas, globalement, comme une deuxième fonction publique. Je n'en crois rien ! Il ne faut pas s'imaginer que ce rêve puisse se maintenir. Compte tenu de la multiplicité des employeurs, cela aboutirait, au contraire, à l'éclatement de la fonction publique territoriale, ce qui signifie que les collaborateurs des collectivités territoriales deviendraient concurrents sur le marché du travail. Par conséquent, il faut y réfléchir et aller jusqu'au bout du raisonnement.
Bien entendu, cela ne veut pas dire qu'il ne faut pas introduire des éléments de souplesse dans le système actuel ; j'y reviendrai. Mais je vous mets en garde contre le décrochage, car tel est bien le risque que nous courons.
Que se passera-t-il lorsqu'une petite commune relativement éloignée voudra procéder à un recrutement ? Aujourd'hui, chacun offre à peu près le même salaire et a donc accès approximativement à la même qualité de collaborateurs. Si le système implose ou explose - j'ignore quel est le terme le plus adapté - eh bien ! ce ne sera plus le cas. Certaines collectivités pourront se payer des collaborateurs relativement chers, alors que d'autres ne le pourront pas. Il me paraît nécessaire de le dire.
S'agissant de la fonction publique, je vous rappelle très clairement l'engagement du Gouvernement - un certain nombre de mesures sont d'ores et déjà mises en oeuvre - d'associer beaucoup plus étroitement que par le passé les associations d'élus au pilotage de la politique de fonction publique. Nous avons commencé à en prendre quelque peu l'habitude.
Les différentes associations d'élus avec lesquelles nous travaillons comprennent un certain nombre de spécialistes. C'est indispensable pour une meilleure compréhension des choses. Par ailleurs, nous devons continuer à apporter un certain nombre d'assouplissements à des dispositifs sont difficilement applicables aujourd'hui.
Au mois de décembre dernier, j'ai donné un certain nombre d'instructions aux préfets afin que soit améliorée l'harmonisation du champ d'interprétation des conditions de recours aux contractuels. En effet, dans certains départements, le système était totalement bloqué.
J'ai donc rédigé une lettre d'interprétation à l'intention desdits préfets afin de leur permettre d'appréhender les choses de manière intelligente.
Par ailleurs, le toilettage des statuts particuliers sera poursuivi, pour mieux ajuster les conditions de recrutement.
Enfin, un certain nombre d'assouplissements des règles des quotas et des seuils démographiques doivent être recherchés, car ces deux systèmes n'ont plus la même raison d'être qu'auparavant.
S'agissant des régimes indemnitaires, la loi du 16 décembre 1996 a maintenu, c'est vrai, une ambiguïté ; M. Eckenspieller, me semble-t-il, l'a dit de manière très précise. Il faudra que nous levions cette ambiguïté à l'occasion d'un débat législatif, cette année, afin que l'affaire de 1984 ne soit pas une barrière, les uns pouvant être pris en compte, les autres pas. Cela ne me paraît pas raisonnable.
Par ailleurs, un certain nombre de réflexions sont en cours pour essayer d'aller un peu plus loin en matière de participation et d'intéressement, ce qui pourrait constituer un élément de modernisation de la fonction publique.
Je souhaite revenir maintenant sur un ou deux points qui ont été évoqués par certains.
M. Vasselle a fait allusion à l'article 23 de la loi sur la prise en charge des frais de scolarité. Je vais l'examiner de façon plus précise, mais j'ai le sentiment que ce qu'il souhaite doit être possible.
Il vous a été dit que cela n'était pas possible ? Il faudra donc modifier le dispositif en vigueur, car les modalités de mise en oeuvre du service d'accompagnement relèvent, me semble-t-il, de la seule responsabilité de la mairie. A partir du moment où le service est assuré, il n'est pas normal d'exiger la mise en place d'un système collectif.
Votre suggestion est extrêmement importante, car elle peut permettre de régler le problème de nombreuses petites communes qui n'ont pas la possibilité de créer des structures, telles les cantines collectives ou autres, mais qui peuvent nourrir et garder les enfants.
M. Paul Girod a également évoqué le problème de la compatibilité de trois textes qui devraient venir en discussion devant le Parlement : le texte sur les sociétés d'économie mixte, le texte sur les établissements publics locaux, qui est d'origine parlementaire, et le texte sur le code des marchés publics. Bien sûr, les sujets traités sont proches les uns des autres, mais il ne s'agit pas, me semble-t-il, des mêmes choses.
Le texte sur les sociétés d'économie mixte, que j'ai évoqué au cours de mon propos introductif, vise, pour l'essentiel, à clarifier les relations entre les collectivités locales et les sociétés d'économie mixte, afin d'éviter que les collectivités locales ne soient embarquées dans des situations financières difficiles du fait de la défaillance de telle ou telle SEM. Son objectif est donc de bien définir les responsabilités.
S'agissant de la loi sur les marchés publics, c'est un texte qui a été souhaité à la fois par les élus et par les professionnels des entreprises ; il devrait apporter plus de transparence et de simplification au système actuel.
La proposition de loi relative aux établissements publics locaux, qui a été déposée par l'Assemblée nationale, a pour objet de créer un nouvel outil de gestion au service des collectivités locales qui permet d'individualiser une activité sans risque juridique. En d'autres termes, c'est une manière juridiquement sûre de reprendre des activités qui, au cours de ces vingt ou trente dernières années, étaient souvent exercées par des associations paramunicipales, pour éviter d'utiliser la langue de bois, pratiques qui sont aujourd'hui pourchassées, à juste titre, par les chambres régionales des comptes. Ce texte permet d'apporter une réponse concrète aux élus locaux.
Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les réponses qu'il me paraissait possible d'apporter aux différentes interventions qui furent extrêmement fournies et riches.
En conclusion, je répéterai simplement ce que je vous indiquais au début de mon propos.
Le Gouvernement est déterminé à poursuivre dans la voie de la décentralisation. Pour cela, il convient d'adapter les structures de l'Etat au phénomène de la décentralisation et d'aider les collectivités locales à parvenir à une meilleure prévisibilité de leur gestion financière malgré les difficultés qu'elles rencontrent.
Je vous réaffirme également mon souci de faire en sorte que le pacte de stabilité concerne non seulement les recettes, mais également les charges. A cette fin, nous devrons travailler ensemble sur les normes.
Enfin, s'agissant de la fonction publique territoriale, autre grand sujet, il ne faut pas trop brusquer les choses. Je vous exprime sinon ma certitude, du moins ma conviction que tout sera fait pour que, dans le cadre de la loi de 1994, nous ayons à la fois assez de souplesse et de rigueur pour assurer la compatibilité de l'unité du dispositif de la fonction publique et son adaptation aux besoins de chaque collectivité territoriale.
(Source http://www.senat.gouv.fr, le 19 février 2002)
Je suis très heureux de l'opportunité qui m'est donnée de vous présenter aujourd'hui l'état de la politique du Gouvernement en faveur des collectivités locales et de débattre avec vous de ses enjeux.
Quinze ans après les lois de décentralisation, malgré les difficultés inhérentes à toute entreprise de réorganisation de cette envergure, nos concitoyens sont globalement satisfaits de leurs collectivités locales qui facilitent l'accès aux services publics et donnent à la démocratie un véritable enracinement.
La décentralisation et l'affirmation du rôle des collectivités locales sont incontestablement un acquis pour la France.
Le développement de la décentralisation a, certes, été nettement accentué depuis une quinzaine d'années, mais il traduit un mouvement de fond plus ancien voulu par l'Etat, qui doit être poursuivi et accompagné.
Le bilan est positif, comme nous l'avions souligné lors du débat qui s'est tenu le 13 mars dernier. Je crois utile d'insister à nouveau sur ce constat.
Le rôle accru des collectivités territoriales est un facteur de renforcement de la démocratie. Il est aussi le vecteur d'une amélioration qualitative considérable des services rendus au public. Il n'est que de constater les changements opérés dans la physionomie de nos communes, en milieu urbain comme en milieu rural, ou bien l'ampleur de la modernisation de nos établissements scolaires, lycées ou collèges.
Nos élus locaux ont su se saisir de leurs nouvelles responsabilités, et leur apport est devenu décisif dans l'équipement du pays ou la conduite de politiques aussi essentielles que les transports, l'éducation ou l'action sociale.
Tout ne doit pas se décider à l'échelon central : au contraire, il est indispensable que, pour la plupart des services publics, les citoyens trouvent une réponse complète au niveau des administrations locales.
Depuis une vingtaine d'années, les responsabilités liées à la gestion de proximité ont été largement redistribuées de l'Etat vers les collectivités territoriales. Un équilibre qui me paraît satisfaisant dans l'ensemble a pu être trouvé, même s'il est évolutif et perfectible.
Au vu de ce bilan, on peut considérer que la décentralisation entre maintenant dans une période de maturité, où chaque collectivité a, pour l'essentiel, trouvé sa place.
Comme le suggérait, à juste titre, le rapporteur du groupe de travail de votre commission des lois, M. Daniel Hoeffel, nous devons éviter les " faux débats " opposant l'Etat et les collectivités locales, ou les collectivités locales entre elles. Cette démarche, j'en suis convaincu, serait totalement stérile. Elle oublierait que, pour le citoyen, l'Etat et les collectivités territoriales sont les facettes d'une même entité à son service, la puissance publique.
Cessons d'appeler à des relances ou à des redéfinitions générales de la décentralisation, méconnaissant la réalité et non étayées, en fait, par des propositions concrètes. Le Gouvernement préfère une approche positive et constructive.
Prenons l'exemple des débats sur la coexistence de plusieurs niveaux de collectivités territoriales ou sur la clarification des compétences.
Il faut être clair sur ce sujet. Chacun souhaite la clarification mais rechigne à céder sa part de prérogative. Dans la pratique, les partenariats sont souvent peu contournables, sur le plan financier comme sur le plan politique. En outre, il est plus facile de refaire des partages lorsque les moyens sont confortables que lorsqu'ils sont plus tendus.
C'est ce qui explique aussi pourquoi l'éventualité de nouveaux transferts de compétences, pour être tout à fait souhaitable, ne peut faire abstraction des marges de manoeuvre existantes. Or, toute la fiscalité à assiette localisée a déjà été transférée. Il n'est donc plus possible de confier à la décision des collectivités locales de nouveaux impôts, garantissant leur capacité à faire face à de nouvelles responsabilités.
Aussi le Gouvernement a-t-il souhaité entreprendre, avec les représentants des élus locaux, un travail réaliste et pragmatique, pour identifier les points sur lesquels une amélioration peut être apportée dans un strict cadre de neutralité financière.
C'est ainsi que nous pouvons conclure à la fois à la nécessité et à la faisabilité d'une meilleure distinction des interventions de l'Etat et des collectivités en matière sanitaire et sociale.
Le texte récent sur la prestation spécifique dépendance, issu de l'initiative de votre assemblée comme le projet de loi en cours de discussion sur la cohésion sociale fournissent la possibilité d'une première série de clarifications en la matière.
Les discussions liées à la préparation du projet de loi sur l'assurance maladie universelle permettront, j'en suis convaincu, d'aller plus loin.
Il n'y aura donc, en tout état de cause, pas de " grand soir " institutionnel ni de bouleversement redécoupant les structures territoriales : ce n'est ni l'attente de nos concitoyens, j'en suis persuadé, ni la réponse adaptée aux besoins réels et immédiats des collectivités territoriales.
En revanche, il faut continuer d'assurer aux collectivités locales les moyens de leur action et de leur développement.
C'est l'orientation qui a guidé et qui doit continuer de guider l'ensemble des actions en faveur de la décentralisation. Dans un contexte de participation à l'effort national de maîtrise de la dépense et des charges publiques, nous y parviendrons en cherchant à atteindre simultanément deux grands objectifs. Il s'agit, d'une part, de permettre aux collectivités locales de disposer de plus de souplesse et de capacités d'initiative. Il s'agit, d'autre part, de leur garantir, en même temps, une meilleure sécurité et une plus grande lisibilité de leur cadre d'intervention, aussi bien sur le plan administratif que sur le plan financier.
Ce sont les fils conducteurs de l'action du Gouvernement pour les collectivités locales, à travers les politiques lancées en 1993 et en 1995, et qui seront poursuivies.
Découlent de ces objectifs l'amélioration des mécanismes de l'intercommunalité, la politique financière et fiscale, l'amélioration de la sécurité budgétaire et des instruments d'intervention économique, ainsi que l'accompagnement de la décentralisation par son " deuxième pilier " : la déconcentration.
Je dirai quelques mots sur l'intercommunalité. J'ai pu m'exprimer devant vous sur ce sujet le 13 mars dernier. Je vous avais alors présenté les grandes lignes du projet de loi sur l'intercommunalité que j'entendais proposer à M. le Premier ministre.
Leur validation par le dernier Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire, le CIADT, me permet aujourd'hui de vous confirmer pleinement les orientations de ce texte, que j'aurai l'honneur de vous soumettre dans quelques semaines.
Je m'en tiendrai donc à un rappel très rapide de l'objet et des principales innovations de ce projet de loi.
Il s'agit de favoriser les initiatives communales, de renforcer l'efficacité de leur coopération, dans un cadre à la fois plus simple et plus souple. Ce texte offrira de plus larges possibilités de choix et d'évolution en fonction des besoins et des projets locaux.
C'est la réponse prioritaire que le Gouvernement a choisi de retenir pour tenir compte de l'identité territoriale de notre pays : identité forte, assise sur une carte communale dense, à laquelle nos concitoyens sont attachés, et sur des échelons territoriaux de solidarité et d'animation.
Je vous l'ai dit, notre préoccupation n'est pas d'imaginer un bouleversement institutionnel, qui pourrait casser la dynamique de l'engagement des élus locaux.
Il faut plutôt se préoccuper d'apporter aux collectivités locales des instruments de coopération et de complémentarité plus simples et plus adaptés. C'est le constat qui vient à l'esprit à l'observation du développement très rapide de l'intercommunalité.
La coopération intercommunale occupe une place importante - je le constate à chacun de mes déplacements - dans les préoccupations des élus locaux en termes d'organisation de l'exercice des compétences, de répartition des charges, mais aussi d'allocation des ressources, qu'il s'agisse de ressources fiscales ou de la dotation globale de fonctionnement, la DGF.
C'est la raison pour laquelle le premier objectif du projet de loi consistera à unifier en une seule catégorie les districts, communautés de communes et communautés de villes.
Le deuxième objectif sera d'encourager, je l'ai déjà dit, le développement de la taxe professionnelle d'agglomération, en levant les obstacles à son adoption.
Enfin, le projet de loi aura également pour objet de favoriser une meilleure allocation des ressources. Il s'agira notamment de mieux répartir la DGF au service de l'intercommunalité de projets, en tenant mieux compte de l'activité des groupements.
L'unification des groupements en une seule catégorie juridique aura également pour effet de permettre aux districts de bénéficier du FCTVA, le Fonds de compensation pour la TVA, l'année même de la réalisation de la dépense.
C'est ce même souci d'une règle du jeu plus adaptée qui détermine, plus généralement, l'évolution des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.
J'évoquerai en quelques mots la politique financière et fiscale en faveur des collectivités territoriales.
Aujourd'hui, l'Etat comme les collectivités locales, nous le savons bien, agissent dans un environnement financier contraint. Il importe de faire mieux avec des moyens en progression plus faible qu'au cours des années passées, car nos concitoyens sont légitimement attentifs à l'évolution de la fiscalité.
Cette situation exige, j'en suis convaincu, que les collectivités locales aient la pleine maîtrise de leur budget et qu'elles puissent conduire une réflexion sélective sur les politiques menées.
Le produit fiscal doit demeurer essentiel dans les ressources des collectivités locales, afin que les élus conservent la responsabilité des politiques conduites. C'est la raison pour laquelle je ne suis pas favorable aux propositions récentes du Conseil des impôts, visant à transformer la taxe professionnelle en dotation.
Mais l'Etat doit également leur assurer une plus grande prévisibilité budgétaire et veiller à compenser par des dispositifs de solidarité les inégalités de ressources et de charges constatées.
C'est tout le sens des réformes récemment voulues par le Gouvernement et le Parlement, et de celles que nous poursuivons.
J'évoquerai tout d'abord la stabilité des budgets locaux.
La mise en place du pacte financier triennal assure depuis 1996 une indexation des principales dotations de l'Etat au rythme de l'inflation. Elle préserve ainsi la stabilité des budgets locaux.
En 1997, sa mise en oeuvre a ainsi autorisé une progression de l'ensemble des concours aux collectivités locales supérieure à l'inflation, alors que le budget de l'Etat était tout juste maintenu en francs courants. C'est donc un bon dispositif.
Mais assurer l'évolution des recettes des collectivités locales ne suffit pas et le Gouvernement est pleinement conscient des préoccupations des élus en matière de charges.
Pour donner toute sa portée à l'effort de stabilisation des charges, nous avons pris plusieurs initiatives d'évaluation de ces charges.
Cela s'est traduit notamment par la réactivation et l'extension de la compétence de la commission consultative d'évaluation des charges, la CCEC. Celle-ci s'est réunie six fois depuis que M. Hoeffel, alors ministre, l'a réactivée en 1994. Elle a établi à l'intention du Parlement le bilan entre 1984 et 1993 de l'évolution des charges liées aux transferts de compétences effectués au bénéfice des collectivités locales.
Je rappellerai aussi la création de l'observatoire des finances locales, présidé par M. Fourcade. Il s'est réuni à deux reprises en 1996. M. le sénateur Bourdin a présenté un rapport sur la situation financière des collectivités locales, qui fera l'objet d'une actualisation annuelle, et je sais qu'il travaille déjà au prochain rapport.
Enfin, M. Girod a soumis à l'observatoire des finances locales un rapport sur la compensation financière des transferts de compétences pour les départements et pour les régions. Il souligne notamment que la couverture des dépenses liées aux transferts de compétences a été correctement assurée, même s'il a regretté que la couverture par les recettes transférées se soit dégradée, tout en restant supérieure au droit à compensation.
Par ailleurs, le Gouvernement veille à éviter de nouveaux transferts de charges. (" Ah ! " sur plusieurs travées du RPR.) Plusieurs mesures de première importance en témoignent, comme le principe posé d'une étude d'impact préalable à tout projet de loi ou de décret.
A cet égard, il nous appartient à tous de veiller à ne pas multiplier l'édiction de normes.dans des proportions et selon un calendrier incompatible avec les capacités budgétaires locales. L'Etat a apporté, enfin, une aide spécifique quand des charges nouvelles sont apparues qui relevaient d'enjeux nationaux exceptionnels.
Les efforts engagés pour prévenir un relèvement des taux de cotisations employeurs à la CNRACL, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, participent du même souci de ne pas déstabiliser les budgets locaux. L'engagement pris a été tenu : il n'y a pas eu de charges nouvelles en 1996 et en 1997. Je puis vous indiquer, à cet égard, que, selon les chiffres les plus récents, l'abondement opéré sur les réserves du fonds ATI en 1997 permettra à la caisse d'atteindre la fin de l'exercice 1997 avec des réserves positives et d'aborder 1998 sous de meilleurs auspices.
J'évoquerai maintenant la péréquation.
L'Etat s'est également efforcé de renforcer les dispositifs de péréquation au cours des dernières années : les réformes de la dotation globale de fonctionnement, du FNPTP, le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, ont ainsi permis de réduire les écarts dans la répartition des dotations de l'Etat par habitant et par commune, qui se situaient de 1 à 2,2 en 1986 et sont passées de 1 à 1,81 en 1996. Le processus retenu est progressif mais il est continu, afin de ne pas bouleverser les budgets locaux.
Ainsi, le FNPTP a été, dans les dernières années, recentré vers la péréquation. Les corrections des insuffisances de potentiel fiscal de taxe professionnelle mises en place depuis 1995 en constituent une bonne illustration.
La réforme de la dotation globale de fonctionnement présentée par M. Hoeffel, en 1993, a permis de dégager des marges de péréquation et des moyens propres à financer l'intercommunalité.
La réforme de la dotation de solidarité urbaine effectuée en mars 1996 va également dans le sens du renforcement de la péréquation.
Le Gouvernement déposera avant l'été prochain le rapport prescrit par la loi d'orientation de février 1995 sur l'ensemble du dispositif organisant la péréquation financière. D'ores et déjà, les résultats disponibles font apparaître des écarts de ressources limités entre les espaces régionaux ; toutefois, l'hétérogénéité des budgets locaux laisse à penser qu'il sera difficile d'établir un instrument de mesure unique des écarts de ressources.
Etant donné la faiblesse des marges de croissance, il serait pour autant peu réaliste de proposer une modification substantielle des mécanismes de solidarité ou de péréquation mis en oeuvre actuellement, sauf à risquer de déstabiliser les budgets locaux.
Mais cette démarche en profondeur pour une plus grande sécurité des budgets locaux doit être complétée en accentuant la transparence des choix locaux et en renforçant les moyens d'intervention des collectivités.
Je voudrais maintenant aborder cette question de l'amélioration de la sécurité budgétaire et des instruments d'intervention économique.
J'envisage en effet d'engager avec vous une concertation, afin d'aboutir prochainement au dépôt d'un projet de loi ayant un triple objet.
Il s'agit, d'abord, d'améliorer le dispositif de suivi budgétaire des collectivités locales. En nous appuyant sur la mise en oeuvre de la comptabilité M 14 au 1er janvier 1997, il nous faut assurer une meilleure prise en compte des risques et une meilleure lisibilité des comptes des collectivités.
Il s'agit, ensuite, de clarifier les relations financières et contractuelles entre les sociétés d'économie mixte et les collectivités locales.
Il s'agit, enfin, d'élargir les conditions de participation des collectivités locales aux sociétés de capital-risque et aux sociétés de garantie.
En matière de sécurité budgétaire, plusieurs dispositions pourraient être envisagées pour prévenir le plus en amont possible d'éventuelles difficultés financières des collectivités locales et pour définir une procédure de redressement durable. Elles auraient notamment pour objet de repréciser les notions d'équilibre budgétaire ainsi que les modalités tant de la reprise du résultat du compte administratif que de l'organisation d'une procédure de redressement pluriannuel.
Ce projet de loi pourrait redéfinir également les relations financières et contractuelles qui prévalent entre les sociétés d'économie mixte et les collectivités locales, au terme d'une concertation qui associe déjà la fédération nationale des sociétés d'économie mixte et qui doit être prolongée avec les associations représentatives des collectivités locales actionnaires.
Sous réserve du respect des principes du régime des interventions économiques et du code des marchés publics, pourraient ainsi être autorisées des avances en compte courant d'associés, dans le cadre de conventions précises.
Il conviendrait aussi de repréciser les conditions d'intervention des collectivités locales dans les situations suivantes : opérations de construction réalisées sous mandat, concessions d'aménagement, sociétés d'économie mixte en charge de la réalisation de logements sociaux.
Enfin - je sais que c'est un enjeu qui tient à coeur au président de la Haute Assemblée, M. Monory - nous n'échapperons pas, à terme, à une réforme d'ensemble du régime des interventions économiques. Il s'agira de substituer à l'actuel dispositif, qui distingue aides directes encadrées et aides indirectes, un dispositif plus adapté aux besoins des entreprises, en conservant deux préoccupations : autoriser les interventions jusqu'au niveau permis par la réglementation européenne et confiner le risque pris par les collectivités locales.
Mais sans attendre cette réforme qui nécessite encore une mise au point technique et une concertation, il me semble d'ores et déjà possible d'encourager le développement des interventions des collectivités locales par le biais de structures intermédiaires associant des professionnels de la banque et des entreprises.
Ainsi, nous pourrions envisager d'élargir les conditions de participation des collectivités locales aux sociétés de garantie et aux sociétés de capital-risque. Leur développement permettrait de mieux répondre aux besoins en fonds propres des entreprises, tout en limitant le risque encouru par les collectivités locales.
Nous débattrons prochainement de toutes ces orientations sur lesquelles j'entends mener une large concertation avec les élus et leurs associations représentatives.
Enfin, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais souligner le fait que la décentralisation ne progressera pas sans la réforme de l'Etat, notamment sans la déconcentration.
Je n'hésiterai pas à dire que la déconcentration constitue sans doute le deuxième pilier de la décentralisation.
L'un des enjeux majeurs de la décentralisation réside désormais dans le nouveau contrat de confiance entre l'Etat et les collectivités locales résultant de la clarification de leurs relations et d'une meilleure coordination de leurs actions.
L'Etat n'a probablement pas tiré toutes les conséquences de la décentralisation quant à son mode d'organisation et de fonctionnement.
Ses procédures sont devenues de plus en plus complexes. Les élus ont trop d'interlocuteurs et ne savent plus bien à qui s'adresser ou à qui adresser leurs concitoyens,.d'où la nécessité de réaliser une véritable déconcentration. Elle entraînera un changement profond de la relation du service public avec le citoyen.
Le décret du 15 janvier dernier a fait du préfet l'autorité de droit commun pour les décisions individuelles et décidé de l'expérimentation du regroupement de services déconcentrés. Le préfet sera désormais l'interlocuteur unique voulu par les élus locaux.
La réorganisation des services déconcentrés a pour objet de simplifier, de responsabiliser, d'unifier, d'adapter les services aux caractéristiques locales. Elle participe ainsi du même esprit que la décentralisation : rapprocher le service public du citoyen.
La déconcentration doit également être financière : les préfets disposent déjà d'une enveloppe fongible de crédits pour l'emploi ; en 1998, pour les trois politiques publiques que sont l'emploi, la lutte contre l'exclusion et la ville, les crédits seront largement regroupés pour que la décision préfectorale soit mieux adaptée.
Les crédits déconcentrés seront identifiables sur des chapitres spécifiques dès la loi de finances de 1998. Les contrats de service seront développés.
Un effort considérable de simplification du droit et de transparence est parallèlement en cours. La partie législative du code général des collectivités territoriales est ainsi le premier texte que j'ai eu l'honneur de défendre au Parlement.
Mesdames, messieurs les sénateurs, comme vous le voyez, l'Etat maintient résolument son choix pour la décentralisation, qui permet de mobiliser les énergies, de libérer les initiatives en faveur de l'emploi et d'être à l'écoute directe de nos concitoyens.
Non seulement le Gouvernement entend conforter la décentralisation dans ses fondements mais, en plus, il met en oeuvre une dynamique profonde pour l'améliorer tant sur le plan institutionnel que sur le plan économique et financier.
Je suis convaincu que le présent débat permettra de mieux fixer encore les priorités que je viens d'évoquer et de les enrichir de vos idées et de vos expériences.
(Source http://www.senat.fr, le 19 février 2002)
Mesdames, messieurs les sénateurs, ces quelques heures que nous avons passées ensemble à réfléchir sur la situation des collectivités locales et les problèmes que nous devons traiter m'ont paru fort intéressantes. Je vais essayer de répondre ou de me faire l'écho de telle ou telle réflexion par rapport à l'ensemble des suggestions qui ont été formulées par les orateurs.
Je voudrais remercier M. Poncelet et l'ensemble de ceux qui ont souhaité ce débat, fort utile en un moment où, les uns et les autres, nous avons à proposer un certain nombre de solutions pour améliorer le fonctionnement de nos institutions, en particulier nos institutions locales.
Je reprendrai une formule qui a été utilisée par de nombreux orateurs et qui me semble résumer assez bien le sens profond de ce débat : il nous faut recréer une meilleure confiance entre l'Etat et les collectivités locales.
C'est là, selon moi, une bonne manière de résumer nos échanges. Je vais essayer, pour ce qui me concerne, d'apporter ma contribution à cette recherche d'une plus grande confiance entre l'Etat et les collectivités locales.étant entendu que, pour moi, cela forme un tout. Je dirai simplement, en écho à certaines phrases qui allaient peut-être au-delà de la pensée de certains orateurs, que, selon moi, il ne peut y avoir d'antagonisme entre les collectivités locales et l'Etat tant il est vrai que nous sommes dans une république qui est une et qui assume l'ensemble du destin national. Il n'est sans doute pas inutile de le dire, surtout lorsque s'exprime du haut de la tribune de l'une des chambres du Parlement.
J'évoquerai, en premier lieu, la question de l'évolution des dotations, autrement dit la question financière. Elle a été évoquée par de nombreux orateurs, en particulier par MM. Poncelet, Fourcade, Régnault, Fischer et Peyronnet.
Je voudrais d'abord redire ma conviction - c'est le ministre qui a préparé le budget de 1997 qui l'affirme pour l'avoir constaté à ce moment-là, et M. Poncelet a bien voulu le souligner - que le pacte de stabilité a été et est protecteur des finances des collectivités locales. En effet, à un moment où l'Etat s'impose la contrainte de budgets fixes en francs courants, le pacte de stabilité, qui assure une progression suivant le rythme de l'inflation, est protecteur ; c'est une évidence. Sans cette protection, sans ce pacte, les dotations risquaient inévitablement de ne pas évoluer d'une année sur l'autre. Il n'est pas inutile de le dire.
Je préciserai d'ailleurs à M. Régnault que la comparaison de pourcentages d'augmentation des dotations sur une période de quinze ans pendant laquelle le rythme de l'inflation a évolué considérablement ne me paraît pas satisfaisante. En effet, comparer l'évolution des dotations au milieu des années quatre-vingt avec celle des dotations au milieu des années quatre-vingt-dix ne me semble pas légitime. Il faut, bien entendu, rapporter les chiffres d'évolution à l'inflation pour présenter des données comparables.
En deuxième lieu, je voudrais évoquer la question des charges. Je soulignerai le fait que, un peu dans le même esprit que mon prédécesseur M. Hoeffel, nous avons réactivé d'un commun accord, en particulier avec le Comité des finances locales, tous les dispositifs de suivi des charges. Cela me paraît extrêmement important. En effet, nous avons maintenant mis en place, les uns et les autres - élus locaux, représentants des élus locaux et Gouvernement - les dispositifs permettant d'avoir un suivi de l'évolution des charges qui est considéré par tous comme incontestable et qui, j'en suis sûr, sera un élément durable dans les discussions que pourront mener les collectivités locales avec les gouvernements dans l'avenir.
En troisième lieu, s'agissant toujours des budgets locaux, j'évoquerai la question des masses salariales et les discussions sur l'aspect financier de la fonction publique territoriale.
Conformément à l'engagement que j'avais pris à cette tribune voilà quelques mois, j'ai, pour les salaires de 1997, et pour la première fois, en tant que ministre de la fonction publique, associé véritablement, dans la préparation de la négociation avec les organisations syndicales, les représentants des associations d'élus. Nous avons échangé nos analyses sur la situation, sur la manière dont il fallait concevoir les choses, ce qui m'a conforté dans mon idée d'une nécessaire maîtrise de la masse salariale de la fonction publique et ce qui a abouti, vous le savez, aux décisions prises de manière unilatérale par le Gouvernement d'une augmentation de 0,5 % respectivement aux mois de mars et d'octobre sur l'indice de calcul de la fonction publique.
S'agissant maintenant de la CNRACL, que j'évoquerai peut-être de nouveau d'un mot tout à l'heure, l'utilisation des réserves, des excédents de l'ATI, mesure qui a parfois été un peu décriée, nous permettra de disposer, à la fin de l'année 1997, d'une certaine marge, et le maintien de réserves sera assuré à concurrence d'environ 3,5 milliards de francs. Par ailleurs, l'année 1998, en termes d'équilibre sur l'ensemble de l'année, devrait se présenter dans de bonnes conditions, même si nous risquons - il faut que les chiffres s'affinent au fur et à mesure du déroulement de l'année 1997 - de rencontrer des difficultés au titre de la trésorerie.
Voilà qui démontre que la mesure que j'avais proposée et qui m'avait été présentée ici même par certains sénateurs comme tout à fait insuffisante - on m'avait prédit que nous ne passerions pas l'année 1997 ! - n'était pas si mauvaise que cela : l'année 1997 se terminera avec un excédent, et l'année 1998 me paraît se présenter beaucoup mieux que certains ne le pensaient avec beaucoup de force il y a six mois.
En conséquence, les budgets locaux de 1997 devraient évoluer, en termes de contrainte sur la fiscalité, de manière plus favorable qu'en 1996. L'ensemble des chiffres commence à être connu, et cela permet de ramener à leurs justes proportions un certain nombre de critiques qui se sont élevées, en particulier voilà un instant : monsieur Peyronnet, un certain nombre de mesures que vous avez regrettées datent, me semble-t-il, sous réserve de l'analyse du texte écrit que je ne manquerai pas de faire, de l'année 1992. Mes amis politiques et moi-même ne sommes donc pour rien dans les décisions prises à cette époque,.telles, par exemple, les mesures concernant la DCTP.
Je voudrais revenir un instant sur les propos tenus en particulier par MM. Fourcade et Paul Girod concernant la DGF des groupements.
Il y a, c'est vrai, une difficulté à terme. M. Paul Girod a indiqué que l'on n'avait peut-être pas perçu en 1992 - tel a été le cas du parlementaire que j'étais à l'époque - le risque que pouvait comporter le système d'incitation.
Aujourd'hui, nous voyons bien apparaître le danger sur l'ensemble du dispositif de la DGF. Je vous proposerai donc, dans le cadre du texte sur l'intercommunalité, un dispositif permettant de moraliser l'incitation financière à travers la DGF pour les groupements, dispositif que je crois raisonnable et applicable dans une période de budget stable et de ressources relativement contraintes.
Je ne suis pas sûr que nous ayons la capacité d'aller beaucoup plus vite. Le dispositif que je proposerai permettrait, à mon sens, de passer la période d'augmentation quantitative des structures intercommunales, et il me semble qu'une réforme éventuelle de l'ensemble du dispositif ne devrait être envisagée qu'au moment où l'on aura le sentiment que l'intercommunalité aura atteint l'essentiel de ses objectifs en termes de couverture territoriale.
Il me paraît plus raisonnable - nous aurons sans doute l'occasion d'en reparler - d'étudier les choses calmement au moment où l'ensemble du processus de construction de l'intercommunalité sera pour l'essentiel achevé.
Cette progression de la DGF des groupements n'a pas pénalisé, pour l'instant, et ne devrait pas pénaliser les dotations de solidarité, dont M. Huchon a parlé tout spécialement. Cette année, la DSU est en augmentation de 2 % et la DSR de 5 %. On en reste donc à des chiffres qui paraissent satisfaisants.
La question de la compensation des transferts de compétences, le problème des charges nouvelles constituent sans doute le sujet le plus difficile que nous ayons à traiter et que nous aurons à traiter dans les années qui viennent.
Il s'agit non pas tant de la compensation des transferts de compétences, point sur lequel le rapport de M. Paul Girod est parfaitement clair. Les obligations légales ont, pour l'essentiel, été respectées par l'Etat. Les collectivités territoriales, s'agissant des prestations, sont allées au-delà de leurs propres obligations légales et ont dépassé largement ce qui était accompli antérieurement par l'Etat, d'où l'effet de ciseaux que nous connaissons.
Mais je ne pense pas que ce point suscite de difficultés pour l'avenir. M. le Premier ministre a clairement dit que, lorsque nous serons amenés à opérer des corrections de frontières de compétences, il faudra le faire très clairement, en prévoyant des compensations intégrales des transferts de compétences, quel que soit le sens dans lequel se feront ces transferts. Je ne crois donc pas que, à cet égard, nous ayons à craindre des difficultés pour l'avenir.
La question qui se pose davantage, à mon sens, a trait aux normes, notamment dans les domaines techniques, de sécurité et d'environnement.
Je confirme tout à fait les chiffres. Nombre d'intervenants, notamment MM. Fourcade, Vasselle, Hoeffel, et Puech les ont évoqués. L'ensemble des normes concernant l'assainissement et les déchets représente un coût d'environ 200 milliards de francs à dépenser dans les quatre ans.
Cela revient à ajouter un budget des collectivités territoriales - le budget d'investissement s'élève en effet, grosso modo, à 70 milliards de francs - sur quatre années. Je dirai, après nombre d'orateurs, que cela ne me paraît pas réaliste.
Nous sommes donc là véritablement interpellés. Il faut que nous réfléchissions à la manière de surmonter cette difficulté, et c'est ce que fera le membre du Gouvernement que je suis : faut-il revoir le calendrier ? Faut-il s'interroger sur la rédaction même de ces normes ? Est-il vraiment sûr qu'une usine d'incinération soit systématiquement préférable à une décharge contrôlée ?
Je ne suis ni ingénieur ni technicien. Je n'en suis pas moins un homme de bon sens qui a observé quantité de choses au cours de sa vie et qui, en l'espèce, s'interroge. Je le dis en toute modestie car, encore une fois, je ne suis pas un spécialiste : faut-il toujours considérer comme un acquis définitif des choses sous prétexte qu'elles ont été affirmées par d'autres ? En tout cas, je ne partage pas cette optique. Je suis très conscient que nous sommes là en présence d'un vrai sujet. Je suis bien incapable de vous apporter une réponse aujourd'hui. Il n'en demeure pas moins que ces quelques chiffres démontrent bien la nécessité de traiter ce problème.
Pour les autres normes, M. le Premier ministre a pris une décision qui s'impose aux administrations. Certains, au cours de l'après-midi, ont évoqué l'idée de légaliser l'obligation de l'étude d'impact. C'est une idée qui ne me scandalise pas.
Peut-être pourrons-nous en reparler à l'occasion de la discussion de tel ou tel texte législatif. En effet, il me paraît indispensable que celles et ceux qui assument des responsabilités tout à fait légitimes et honorables en matière de normes et de définitions réglementaires aient l'obligation d'évaluer le coût pour les contribuables. Dans mon esprit, cela dépasse le problème des collectivités locales, car la question se pose aussi pour les dépenses de l'Etat, des entreprises et des particuliers. Mais notre société a un tel besoin de sécurité que l'on en arrive à accumuler des normes les unes sur les autres : ce qui, jusqu'à il y a très peu d'années, était considéré comme la bonne manière de mener des travaux et des chantiers est maintenant décrit très précisément dans des textes, des décrets, des arrêtés, etc., ce qui constitue des surcoûts considérables. Le législateur et le Gouvernement ont à mon avis le devoir d'alerter nos concitoyens sur les conséquences de tout cela.
S'agissant de la CNRACL, dont j'ai déjà dit un mot tout à l'heure, je voudrais confirmer le chiffre que j'évoquais, suite aux interrogations de MM. Régnault, Fischer et Paul Girod. Les résultats, à la fin de l'année 1997, devraient être de 3,5 milliards de francs, ce qui, je pense, nous laisse quelques mois pour réfléchir à la manière de traiter de façon efficace l'année 1998.
J'en viens à la réforme de la fiscalité locale. Depuis que j'ai en charge ce département ministériel, vous ne m'avez jamais entendu évoquer de grandes réformes de la fiscalité locale, car je connais les difficultés de la tâche. En revanche, je me suis engagé, avec tous les élus qui m'ont aidé dans la définition du projet, dans une réflexion concrète pour réaliser une meilleure répartition géographique de la taxe professionnelle. Je souhaite pouvoir apporter ainsi ma contribution à la correction d'un des défauts de la fiscalité locale en incitant à la généralisation de la taxe professionnelle d'agglomération qui, j'en suis convaincu, apportera un élément de réponse aux questions que nous nous posons sur la fiscalité locale. Je sais que M. Poncelet va présider le groupe de travail mis en place par M. le ministre de l'économie et des finances à partir d'une ambition plus large, celle de réfléchir à l'impôt lui-même, à ses bases, à ses modes d'évolution. Je pense que ce sera également quelque chose d'important.
J'ai entendu avec plaisir que nous partagions la même analyse sur le refus du taux unique au plan national. En effet, celui-ci aurait pour conséquence dramatique de faire baisser à 25 % les ressources propres des collectivités locales, qui ne sont déjà qu'à 50 %. Autant dire que la décentralisation perdrait tout contenu politique véritable, car il ne peut y avoir d'exercice des responsabilités locales que si la liberté de dépenser est équilibrée par la liberté, si je puis dire, de lever l'impôt. Sinon, le système serait extraordinairement dangereux, car l'élu local deviendrait un " dépensier ", qui irait chercher son argent ailleurs...
En revanche, je suis convaincu que nous devons procéder à la révision des bases cadastrales, dont M. Fourcade a reparlé tout à l'heure. A la suite des observations du Comité des finances locales, le ministre de l'économie et des finances a réexaminé le dossier. Je pense que M. Arthuis pourra vous proposer très prochainement un projet de loi qui sera pour l'essentiel conforme aux orientations souhaitées par le comité des finances locales, à l'exception d'un élément qui est technique mais qui, pour le ministère chargé de la direction générale des collectivités locales, sera important, à savoir l'intégration en une fois des nouvelles bases. Il en résulterait bien entendu le lissage de la contribution des contribuables.
Cela nécessitera, comme vous l'avez immédiatement compris, que nous mettions au point un système de lissage de l'évolution des dotations aux collectivités locales. Les conséquences de ce dispositif pour les collectivités locales devront être aménagées, comme elles doivent aussi l'être pour les contribuables.
MM. Puech, Eckenspieller et Pastor ont évoqué le problème de l'efficacité du contrôle de légalité.
Dans l'optique de la réforme de l'Etat et des efforts de réorganisation des services déconcentrés, j'ai bien l'intention, avec l'appui de M. le Premier ministre, de faire en sorte que se constituent autour des préfets des cellules de contrôle de légalité dont la compétence et la capacité de traiter les dossiers seront mieux adaptées à la situation réelle dans les départements.
Il est donc nécessaire, en particulier sur le plan juridique, de renforcer les équipes qui, dans les préfectures, sont susceptibles d'aider les préfets à exercer cette fonction tout à fait importante.
Dans la pratique, ce contrôle s'accompagne souvent de ce que nous connaissons depuis bien longtemps - et qui préexistait à la décentralisation - à savoir le conseil préalable des préfets, des sous-préfets et de leurs collaborateurs auprès des élus qui le souhaitent.
Permettez-moi, à cet égard, de citer un chiffre : sur 5 millions d'actes, seuls 2 000 sont déférés devant les tribunaux. Voilà qui remet les choses à leur place quant à la qualité des décisions prises par les collectivités locales, et c'est peut-être une bonne manière de répondre à certaines critiques que l'on peut lire ici ou là et que beaucoup ont stigmatisées au cours du débat.
Il nous faut toutefois améliorer l'ensemble du dispositif, ce qui est possible d'abord en clarifiant le cadre juridique : il est bien évident que plus nous aurons des codes précis, plus la présentation de la législation sera compréhensible, plus les circulaires seront claires, moins les élus seront à la merci d'une irrégularité ou d'une illégalité.
Je souhaite également que nous puissions renforcer la coordination des services déconcentrés et des moyens qui sont mis à leur disposition. Ce sera une façon pour l'Etat d'aider les collectivités territoriales à assumer leurs responsabilités, à mieux assurer l'information préalable, notamment en matière de marchés publics ou d'interventions économiques, et, enfin, comme le souhaitait M. Puech, de faire en sorte que les élus aient effectivement à leur disposition des dispositifs d'information et de conseil.
Nous pourrions y réfléchir, en particulier avec l'association que vous présidez, monsieur le sénateur, pour étudier comment un nouveau mode de relation entre les préfectures et les élus locaux pourrait s'instaurer. Il s'agit non pas de reprendre les vieilles pratiques du contrôle a priori, qui était d'ailleurs plus un conseil a priori et qui offrait une grande sécurité, mais, dans le climat nouveau de liberté des collectivités territoriales, de faire en sorte que l'on n'attende pas le contrôle de légalité ou les observations de la chambre régionale des comptes pour aider les élus à assumer leurs responsabilités.
C'est, au fond, le système d'alerte que M. Dulait appelait tout à l'heure de ses voeux.
En ce qui concerne les chambres régionales des comptes, je crois que tout a été dit. Mme Bergé-Lavigne, MM. Puech, Fourcade, Pastor et Eckenspieller ont évoqué ce sujet, et j'avais d'ailleurs eu l'occasion de présenter quelques commentaires à ce sujet lorsqu'une proposition sénatoriale a été évoquée dans la presse. Je crois que ce que nous avons, en réalité, un peu de mal à supporter en tant qu'élus locaux, c'est que se manifeste une confusion apparente entre la correction des irrégularités et des illégalités et le conseil à la gestion.
Je pense que le groupe de travail que certains de vos collègues ont mis en place avec les magistrats des chambres régionales des comptes devrait permettre, à cet égard, d'apporter des améliorations. Je crois qu'il n'est pas illégitime que les chambres régionales des comptes aillent au-delà du contrôle de légalité, du contrôle de la régularité et de l'aspect financier des problèmes. Les conseils, les critiques sur l'efficacité peuvent être utiles pour les élus et les collectivités locales, mais encore faut-il qu'ils soient présentés comme tels. Je pense qu'il s'agit surtout, dans cette affaire, d'une question de forme : le travail des chambres régionales des comptes ne doit pas être perçu par les responsables des collectivités locales comme un acte systématiquement politique, et l'éventail politique actuel permet, si je puis dire, d'" égaliser les chances ". Il est nécessaire, je crois, de faire le départ entre ce qui relève du contrôle de légalité, de régularité et l'aspect proprement " conseil ".
J'en viens maintenant naturellement, après avoir évoqué les chambres régionales des comptes, à ce que certains d'entre vous ont appelé la " vulnérabilité des élus locaux ", c'est-à-dire à l'aspect " responsabilité ", une responsabilité de plus en plus souvent pénale.
La remarque que je vais faire sera sans doute peu opératoire, mais elle n'est peut-être pas inutile : nous sommes devant un phénomène qui dépasse de beaucoup les collectivités territoriales. J'observe, comme vous tous sans doute, que nous vivons dans une société qui pénalise à outrance. Alors que, dans le passé - et même dans un passé récent - on en restait à des questions de responsabilité civile, on en vient désormais souvent, et très vite, voire par priorité, à la responsabilité pénale.
Ce phénomène, encore une fois, n'est pas propre aux seules collectivités territoriales, mais il est très préoccupant pour la raison, toute simple mais redoutable, que c'est le meilleur moyen de décourager ceux que j'appellerai " les acteurs ", élus locaux, chefs d'entreprise, hauts fonctionnaires de l'Etat, que sais-je encore.
Nous le savons bien, toute action comporte des risques, et c'est bien pour cela que certains sont des acteurs tandis que d'autres le sont moins par tempérament.
Si notre société pénalise systématiquement, c'est l'action même qui sera intimidée, et je pense que ce ne sera pas sans dommages pour l'évolution de notre pays, pour sa capacité d'initiative, pour sa dynamique économique et sociale.
Que pouvons-nous faire dans le secteur des collectivités locales ? Sur votre initiative a été pris un texte - la loi du 13 mai 1996 - qui permet d'imposer une appréciation in concreto, comme disent les juristes, des moyens dont dispose l'élu et des difficultés propres aux missions que la loi lui confie.
Nous allons suivre l'évolution de la jurisprudence à cet égard car il est bien clair que nous devons veiller à freiner cette évolution, que je regrette, pour ma part, tout à fait clairement. Chaque fois que cela sera possible, nous aurons toujours intérêt - cela peut paraître paradoxal et peut-être un peu à contre-courant de ce qui s'est passé depuis une quinzaine d'années - à prévoir un garde-fou sous forme de texte administratif plutôt que de laisser à une jurisprudence civile ou pénale le soin d'apprécier les actions des élus locaux.
C'est ce qui m'amène à être personnellement d'une très grande réticence envers une idée qui a été émise par certains selon laquelle il conviendrait de confier le contrôle de légalité aux tribunaux administratifs. Ce serait aller dans le sens de l'évolution que je stigmatisai il y a un instant.
Sur la clarification des compétences, je voudrais simplement dire, en particulier à M. Puech, mais aussi à MM. Ostermann, Hoeffel et Paul Girod que, comme je l'ai déjà indiqué à plusieurs reprises, ma démarche est tout à fait pragmatique. Nous avons eu l'occasion d'étudier ces sujets avec un certain nombre de groupes de travail composés de représentants de l'association des maires de France, de l'association des présidents de conseils généraux, de l'association des présidents de conseils régionaux et de différents départements ministériels et il nous est apparu très clairement qu'il n'était pas envisageable de mettre au point un éventuel texte législatif balayant, en quelque sorte, l'ensemble des compétences des uns et des autres.
La démarche dans laquelle nous devrions, je crois, nous engager - avec, cette fois, une volonté commune d'aboutir - concernerait le secteur sanitaire et social où, à l'évidence, une certaine confusion, voire une juxtaposition des responsabilités entre l'Etat et les conseils généraux est génératrice de dépenses qui pourraient être évitées.
Il faut, selon moi, chaque fois que cela est possible, supprimer la coresponsabilité. C'est un mauvais dispositif, qui a souvent été retenu par souci de ne pas faire de choix politique, mais, finalement, je crois que cela coûte fort cher au fil des années.
Je suis, pour ma part, convaincu que l'Etat, qui se doit de construire avec plus de clarté et de volonté une politique de santé, comme le disent souvent MM. Barrot et Gaymard, aura intérêt à reprendre un certain nombre de compétences en matière sanitaire, compétences qu'il a été probablement un peu présomptueux de déléguer au département.
En revanche, il nous faudra réfléchir à ce qui pourrait être entrepris pour que, dans le domaine social, le département ait une maîtrise plus complète des différents enjeux qui peuvent être traités avec beaucoup d'efficacité sur le terrain grâce à la connaissance précise des réalités locales qu'ont les élus et leurs collaborateurs.
Il est un second domaine dans lequel je crois nécessaire d'avancer, la révision du mode d'intervention des collectivités locales dans le domaine économique pour disposer d'outils à la fois plus modernes et efficaces pour les entreprises et moins dangereux pour les collectivités territoriales. Peut-être pourrons-nous, dans ce domaine aussi, clarifier les compétences et reprendre éventuellement l'idée lancée il y a quelque temps par Daniel Hoeffel, d'une collectivité chef de file qui, pour l'essentiel, instruirait les dossiers de ce secteur.
La déconcentration et la réforme de l'Etat, dont j'ai parlé tout à l'heure, ont été évoquées par différents orateurs. A ce moment de mon propos, je puis simplement vous dire notre détermination d'avancer dans ce domaine. A cette fin, nous allons, par exemple, expérimenter à partir du mois de juin dans un certain nombre de régions et de départements une réorganisation des services déconcentrés pour faciliter la vie des partenaires de l'administration, qu'il s'agisse des entreprises, des particuliers ou des collectivités territoriales.
Dans le même esprit, l'effort qui sera consenti dans le cadre de la préparation de la loi de finances pour 1998 pour globaliser un certain nombre de crédits et les déconcentrer au niveau des préfets ira dans le sens d'un meilleur partenariat entre les collectivités locales et l'Etat, ce dont, je pense, les élus locaux ne pourront que se réjouir !
Quant à l'intercommunalité, nombre d'entre vous, dont MM. Gerbaud, Hoeffel, Renar, Fourcade et Pastor, en ont parlé, et nous aurons l'occasion d'ici peu d'en débattre ensemble.
Sans aucune ambiguïté, monsieur Gerbaud, le Gouvernement privilégie la liberté dans l'intercommunalité. Il faut que les choses soient bien claires à cet égard. Tous les articles du projet de loi qui sera soumis à votre examen dans quelques semaines mettent en exergue la notion de libre choix dans l'association, dans la fiscalité, dans les compétences. Il convient précisément que l'organisation institutionnelle du territoire soit véritablement capable de relayer la volonté d'initiative, de mouvement, de changement qui, dans notre pays, se manifeste sur le terrain.
Le pouvoir d'appréciation du préfet est, pour moi, un simple garde-fou. L'objet de cette disposition, que je crois nécessaire de conserver, est d'éviter que se constituent des communautés de communes absurdes qui ne se construiraient que pour s'opposer ou pour empêcher. Il faut donc qu'il soit possible de reconnaître que tel ou tel périmètre n'est vraiment pas un projet raisonnable.
Vous avez évoqué des cas concrets, dont un que j'ai pu observer sur le terrain puisque j'étais en Charente lundi dernier. Nous aurons peut-être l'occasion, lors du débat sur l'intercommunalité, de trouver des solutions pour régler de tels problèmes et permettre effectivement à telle ou telle commune d'entrer dans telle communauté de communes ou dans telle autre. Il nous faudra trouver le dispositif adapté.
S'agissant de l'avis des conseils généraux, il faut le maintenir et le généraliser, car il n'était pas prévu dans tous les cas. Dans le cadre de la fusion des structures institutionnelles, il me paraît utile, en effet, que le conseil général se prononce sur la création des structures intercommunales.
M. Puech a évoqué le problème de la représentativité des élus, sujet complexe et qui mérite un débat. Le texte que je vous présenterai dans quelques jours en reste très clairement à la désignation des conseillers communautaires par les conseils municipaux.
Un seul élément me paraît aller dans le sens de vos interrogations, monsieur le sénateur : il me paraît nécessaire - en tout cas, je vous proposerai un texte qui va dans ce sens - de prévoir que les délégués des communes soient des conseillers municipaux. En revanche, j'ai écarté, dans mon projet, l'élection au suffrage universel.qui me paraît prématurée. Nous sommes, en effet, dans une logique de coopération intercommunale et l'élection au suffrage universel relève d'une autre démarche qui, très honnêtement, ne pourrait se concevoir que si le budget de la structure intercommunale dépassait largement le contenu de l'action de chacune des communes additionnée à toutes celles qui font partie de la même structure. Or nous en sommes très loin ! Il faut donc laisser les choses se faire.
Pour ma part, je suis convaincu que nos concitoyens sont très attachés à la structure communale actuelle et que l'introduction de l'élection au suffrage universel à ce moment de la vie institutionnelle de nos collectivités bloquerait le processus de restructuration de l'organisation territoriale.
Nombre d'entre vous ont évoqué la fonction publique territoriale, en particulier MM. Puech, Ostermann, Eckenspieller et Fourcade. J'indiquerai simplement quelle est la ligne de conduite que j'essaie de suivre.
Dans le système actuel coexistent, vous le savez, trois fonctions publiques : la fonction publique de l'Etat, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, qui obéissent à des règles qui sont comparables les unes aux autres.
Depuis que le statut de la fonction publique territoriale a été mis en place, en particulier au cours de ces quinze ou vingt dernières années, le principe de base a été celui de la parité, c'est-à-dire de la correspondance entre les différentes fonctions publiques. Chaque fois, un certain équilibre a été recherché entre le respect des règles statutaires, bien sûr, et une certaine souplesse d'adaptation aux besoins locaux et au fait que la fonction publique territoriale représente une multitude d'employeurs et non pas un employeur unique.
C'est à la recherche de cet équilibre que s'est attachée la loi de décembre 1994, qui porte le nom de votre collègue M. Hoeffel, et qui a ensuite été mise en application au travers d'un certain nombre de décrets.
Très sincèrement, cet équilibre me paraît bon dans la mesure où il faut bien que nous réfléchissions aux conséquences de ce qui pourrait constituer une rupture de ce principe de parité.
Ce n'est pas pour l'Etat que les problèmes se poseraient. La fonction publique de l'Etat représente une masse de plus de deux millions de fonctionnaires, qui peut continuer à évoluer en fonction des décisions qui seront prises par les gouvernements et les majorités qui se succéderont.
La question de la sortie du système de parité est de savoir si l'on maintient ou non l'homogénéité de la fonction publique territoriale. En effet, ma conviction profonde est que le problème se posera entre les collectivités locales.
Tout à l'heure, l'un des intervenants - M. Huchon, me semble-t-il - a dit que la décentralisation a enrichi les collectivités riches et appauvri les collectivités plus pauvres.
Je mets en garde ceux qui sont favorables au décrochage de la fonction publique territoriale. Dans une telle hypothèse, la fonction publique territoriale n'évoluerait pas, globalement, comme une deuxième fonction publique. Je n'en crois rien ! Il ne faut pas s'imaginer que ce rêve puisse se maintenir. Compte tenu de la multiplicité des employeurs, cela aboutirait, au contraire, à l'éclatement de la fonction publique territoriale, ce qui signifie que les collaborateurs des collectivités territoriales deviendraient concurrents sur le marché du travail. Par conséquent, il faut y réfléchir et aller jusqu'au bout du raisonnement.
Bien entendu, cela ne veut pas dire qu'il ne faut pas introduire des éléments de souplesse dans le système actuel ; j'y reviendrai. Mais je vous mets en garde contre le décrochage, car tel est bien le risque que nous courons.
Que se passera-t-il lorsqu'une petite commune relativement éloignée voudra procéder à un recrutement ? Aujourd'hui, chacun offre à peu près le même salaire et a donc accès approximativement à la même qualité de collaborateurs. Si le système implose ou explose - j'ignore quel est le terme le plus adapté - eh bien ! ce ne sera plus le cas. Certaines collectivités pourront se payer des collaborateurs relativement chers, alors que d'autres ne le pourront pas. Il me paraît nécessaire de le dire.
S'agissant de la fonction publique, je vous rappelle très clairement l'engagement du Gouvernement - un certain nombre de mesures sont d'ores et déjà mises en oeuvre - d'associer beaucoup plus étroitement que par le passé les associations d'élus au pilotage de la politique de fonction publique. Nous avons commencé à en prendre quelque peu l'habitude.
Les différentes associations d'élus avec lesquelles nous travaillons comprennent un certain nombre de spécialistes. C'est indispensable pour une meilleure compréhension des choses. Par ailleurs, nous devons continuer à apporter un certain nombre d'assouplissements à des dispositifs sont difficilement applicables aujourd'hui.
Au mois de décembre dernier, j'ai donné un certain nombre d'instructions aux préfets afin que soit améliorée l'harmonisation du champ d'interprétation des conditions de recours aux contractuels. En effet, dans certains départements, le système était totalement bloqué.
J'ai donc rédigé une lettre d'interprétation à l'intention desdits préfets afin de leur permettre d'appréhender les choses de manière intelligente.
Par ailleurs, le toilettage des statuts particuliers sera poursuivi, pour mieux ajuster les conditions de recrutement.
Enfin, un certain nombre d'assouplissements des règles des quotas et des seuils démographiques doivent être recherchés, car ces deux systèmes n'ont plus la même raison d'être qu'auparavant.
S'agissant des régimes indemnitaires, la loi du 16 décembre 1996 a maintenu, c'est vrai, une ambiguïté ; M. Eckenspieller, me semble-t-il, l'a dit de manière très précise. Il faudra que nous levions cette ambiguïté à l'occasion d'un débat législatif, cette année, afin que l'affaire de 1984 ne soit pas une barrière, les uns pouvant être pris en compte, les autres pas. Cela ne me paraît pas raisonnable.
Par ailleurs, un certain nombre de réflexions sont en cours pour essayer d'aller un peu plus loin en matière de participation et d'intéressement, ce qui pourrait constituer un élément de modernisation de la fonction publique.
Je souhaite revenir maintenant sur un ou deux points qui ont été évoqués par certains.
M. Vasselle a fait allusion à l'article 23 de la loi sur la prise en charge des frais de scolarité. Je vais l'examiner de façon plus précise, mais j'ai le sentiment que ce qu'il souhaite doit être possible.
Il vous a été dit que cela n'était pas possible ? Il faudra donc modifier le dispositif en vigueur, car les modalités de mise en oeuvre du service d'accompagnement relèvent, me semble-t-il, de la seule responsabilité de la mairie. A partir du moment où le service est assuré, il n'est pas normal d'exiger la mise en place d'un système collectif.
Votre suggestion est extrêmement importante, car elle peut permettre de régler le problème de nombreuses petites communes qui n'ont pas la possibilité de créer des structures, telles les cantines collectives ou autres, mais qui peuvent nourrir et garder les enfants.
M. Paul Girod a également évoqué le problème de la compatibilité de trois textes qui devraient venir en discussion devant le Parlement : le texte sur les sociétés d'économie mixte, le texte sur les établissements publics locaux, qui est d'origine parlementaire, et le texte sur le code des marchés publics. Bien sûr, les sujets traités sont proches les uns des autres, mais il ne s'agit pas, me semble-t-il, des mêmes choses.
Le texte sur les sociétés d'économie mixte, que j'ai évoqué au cours de mon propos introductif, vise, pour l'essentiel, à clarifier les relations entre les collectivités locales et les sociétés d'économie mixte, afin d'éviter que les collectivités locales ne soient embarquées dans des situations financières difficiles du fait de la défaillance de telle ou telle SEM. Son objectif est donc de bien définir les responsabilités.
S'agissant de la loi sur les marchés publics, c'est un texte qui a été souhaité à la fois par les élus et par les professionnels des entreprises ; il devrait apporter plus de transparence et de simplification au système actuel.
La proposition de loi relative aux établissements publics locaux, qui a été déposée par l'Assemblée nationale, a pour objet de créer un nouvel outil de gestion au service des collectivités locales qui permet d'individualiser une activité sans risque juridique. En d'autres termes, c'est une manière juridiquement sûre de reprendre des activités qui, au cours de ces vingt ou trente dernières années, étaient souvent exercées par des associations paramunicipales, pour éviter d'utiliser la langue de bois, pratiques qui sont aujourd'hui pourchassées, à juste titre, par les chambres régionales des comptes. Ce texte permet d'apporter une réponse concrète aux élus locaux.
Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les réponses qu'il me paraissait possible d'apporter aux différentes interventions qui furent extrêmement fournies et riches.
En conclusion, je répéterai simplement ce que je vous indiquais au début de mon propos.
Le Gouvernement est déterminé à poursuivre dans la voie de la décentralisation. Pour cela, il convient d'adapter les structures de l'Etat au phénomène de la décentralisation et d'aider les collectivités locales à parvenir à une meilleure prévisibilité de leur gestion financière malgré les difficultés qu'elles rencontrent.
Je vous réaffirme également mon souci de faire en sorte que le pacte de stabilité concerne non seulement les recettes, mais également les charges. A cette fin, nous devrons travailler ensemble sur les normes.
Enfin, s'agissant de la fonction publique territoriale, autre grand sujet, il ne faut pas trop brusquer les choses. Je vous exprime sinon ma certitude, du moins ma conviction que tout sera fait pour que, dans le cadre de la loi de 1994, nous ayons à la fois assez de souplesse et de rigueur pour assurer la compatibilité de l'unité du dispositif de la fonction publique et son adaptation aux besoins de chaque collectivité territoriale.
(Source http://www.senat.gouv.fr, le 19 février 2002)