Déclaration de M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales, sur la réforme de l'intercommunalité, le fonctionnement du fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales prévu dans le budget 2012 et la mutualisation des services au sein des intercommunalités, à Rennes le 13 octobre 2011.

Messieurs le Président de l’Assemblée des communautés de France,
Monsieur le Préfet de région,
Mesdames et Messieurs les parlementaires,
Mesdames et Messieurs les Présidents d’agglomération et de communauté,
Mesdames et Messieurs les élus,
Mesdames, Messieurs, chers amis,
Merci d’abord à vous tous pour votre accueil chaleureux, merci à toi cher Daniel, de m’avoir invité à votre congrès, et de me permettre de pouvoir échanger avec les élus pour lesquels l’intercommunalité est autant une passion qu’une réussite au service de nos concitoyens.
La période que nous traversons est un peu agitée. L’on entend beaucoup parler de la réforme intercommunale, L’on entend des discours souvent critiques. Pourtant, vous le savez aussi bien que moi, cette réforme est nécessaire, utile pour nos territoires, attendue par nos concitoyens et qu’elle a peu à voir avec les critiques de circonstance que j’entends ici ou là.
Vous le savez aussi bien que moi, lorsque cette réforme a été présentée et discutée au Parlement, le volet intercommunal a fait l’objet d’un large consensus à l’Assemblée comme au Sénat à droite comme à gauche.
Or aujourd’hui tout le monde paraît avoir oublié ses prises de position d’hier… Aujourd’hui, cette réforme est, pour les uns, une des causes, pour ne pas dire la cause de changement de majorité au Sénat, pour d’autres, il faut absolument tout arrêter, remettre tout à plat et pourtant vous comme moi vous savez qu’elle répond à un besoin impérieux.
Comme l’a rappelé le Premier ministre vendredi dernier en Indre-et-Loire : la révision de la carte intercommunale est une nécessité pour notre pays « pour que nos communes et nos intercommunalités soient en capacité d’exercer les nombreuses compétences qu’elles détiennent ».
Le Gouvernement ne méconnaît pas les difficultés rencontrées, et je suis venu vous dire que la vivacité de certaines inquiétudes et de certains désaccords est légitime. Mais il faut se donner les moyens de les surmonter, pour dessiner ensemble, avec responsabilité, qui est une marque de fabrique de l’AdCF, la coopération entre communes de demain.
I. La réforme de l’intercommunalité
* L’intercommunalité ne date pas de la loi de 2010 !
La réforme actuelle, s’inscrit dans la continuité d’un mouvement lent et progressif de décentralisation engagé depuis plus de 40 ans par les différents gouvernements, de gauche comme de droite, qui a permis d’inscrire dans la Constitution en 2003 que : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. (…) Son organisation est décentralisée ».
La coopération intercommunale est un fait ancien qui n’a cessé de se développer. Quelques dates de ce mouvement qu’il est bon de rappeler :
- loi du 31 décembre 1966 : création des "communautés urbaines".
- loi du 13 juillet 1983 : création des "communautés" et "syndicats d’agglomération nouvelle", pour regrouper les communes autour des villes nouvelles.
- loi de 1992 relative à l'administration territoriale de la République (dite "loi ATR" ou "loi Joxe") : création des "communautés de communes", destinées au zones rurales, et des "communautés de villes", destinées aux zones urbaines.
- loi d’orientation de 1995
- loi du 12 juillet 1999, dite loi « Chevènement »,
- loi de 2002…
Mesdames et Messieurs les élus, la décentralisation, tout comme l’intercommunalité, ne sont ni de gauche ni de droite. Elles sont devenues aujourd’hui le patrimoine commun de notre pays. Elles ont contribué à la vitalité démocratique de notre République, renforcé les libertés locales, libéré les énergies et développé une nouvelle forme de gestion publique, plus proche des citoyens.
Personne aujourd’hui n’envisage sérieusement de revenir sur cette avancée. Pour autant, notre organisation territoriale comporte encore quelques faiblesses, soulignées par de nombreux travaux et rapports, qui demandent des adaptations.
Le volet intercommunal de ce courant décentralisateur s’inscrit parfaitement dans cette continuité. Le vote de la loi a été consensuel sur ce volet en 2010. L’ancien Premier ministre Pierre MAUROY dans un grand journal du soir en janvier 2010 disait : « Je ne nie pas que certains points positifs figurent dans ce projet. Il en est ainsi des dispositions qui organisent l'achèvement de la carte de l'intercommunalité. Il faut poursuivre jusqu'à son terme ce mouvement de regroupement des communes (…) Il y faudra peut-être du temps. Raison de plus pour en avoir la volonté. »
Nous dressons le même portrait d’une décentralisation vivante et utile, mais pénalisée par une trop grande complexité, qui ne facilite pas l’accès des citoyens à la démocratie locale et décourage les bonnes volontés.
Chacun sait bien que toute réforme territoriale est difficile. Mais le pire service que nous pourrions rendre aujourd’hui à la décentralisation, ce serait de ne rien entreprendre.
C’est en réformant notre organisation territoriale que nous conforterons les libertés locales. En ne faisant rien, nous les affaiblirons.
Cette réforme, son contenu ont fait l’objet pendant plus de 18 mois d’intenses débats, de quantités d’amendements, de nombreuses modifications tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat. Les parlementaires membres de votre association y ont pris une large part, ils ont nourri le projet de loi initial de leur vécu et de leur expérience d’élus de communautés.
* La méthode que nous vous proposons est celle de progresser, dans la concertation et le consensus.
Depuis un an, les choses ont avancé, les commissions départementales de coopération intercommunale, les CDCI, ont été installées dans la sérénité, les préfets ont présenté leurs projets, les collectivités ont fait connaître leurs avis et les discussions ont commencé.
Dans certains territoires, l’exercice n’est pas facile, dans d’autres, il est même compliqué. Pour différentes raisons, il y a d’abord le calendrier et les délais relativement courts. Il y a ensuite, la réforme de la taxe professionnelle et la mise en place des nouvelles ressources fiscales qui nous privent du recul nécessaire pour apprécier certains impacts des évolutions proposées. Il y a enfin la méthode qui a parfois conduit certains à imaginer que les préfets cherchaient à imposer coûte que coûte les projets qu’ils avaient élaborés.
La loi prévoit que le SDCI est arrêté avant le 31 décembre 2011, pour que le schéma puisse être mis en oeuvre au plus tard le 1er juin 2013, c'est-à-dire terminé suffisamment longtemps avant les élections municipales de mars 2014. C’est le souhait d’un grand nombre d’élus pour éviter toute interférence avec ces échéances. Ces élections verront en effet pour la première fois les conseillers communautaires élus sur les mêmes listes que les conseillers municipaux.
C’est pour à la fois, rassurer et apaiser que le Premier ministre François FILLON a été conduit à redéfinir et préciser la cadre dans lequel devait s’inscrire l’élaboration des SDCI dans les semaines qui viennent : donner davantage de temps à la concertation partout où cela s’avère nécessaire, et parvenir dans le cadre d’une concertation approfondie et dans un esprit de coproduction entre les élus et les préfets à un consensus le plus large possible et la révision de la carte intercommunale.
Des instructions en ce sens ont été données aux préfets :
1) Dans la loi, la date de décision pour arrêter le schéma a été fixée au 31 décembre 2011. Mais la loi a également prévu l’hypothèse où il n’y aurait pas de SDCI arrêté après le 1er janvier 2012. En conséquence, si le contexte ne permet pas d’arrêter le schéma avant la fin de cette année, il est possible de déroger à cette date et de prendre plus de temps.
Mais là où il est possible d’arrêter le schéma, il faut le faire, en sachant que dans la phase de mise en oeuvre, il sera toujours possible de s’en écarter pour coller aux réalités du terrain, ou prendre en compte des évolutions qui n’auraient pas été anticipées. La situation n’est pas figée. La date du 31 décembre 2011 n’est pas un couperet ! Mais prendre le temps nécessaire ce n’est pas tout arrêter ou tout freiner.
2) J’insiste à nouveau sur ce point car il est fondamental : le schéma départemental de coopération intercommunale est le résultat d’une coproduction entre le préfet et les élus. Le temps qui reste d’ici fin décembre doit être mis à profit pour trouver les solutions de consensus, ou à défaut, de compromis acceptables, en concertation avec les élus de la CDCI et tous ceux qui peuvent contribuer à l’émergence de solutions.
J’ai demandé aux préfets de ne pas hésiter à tenir autant de réunions formelles ou informelles que nécessaire. Au cours de ces rencontres, secteur par secteur, les amendements ou les propositions alternatives au projet de schéma seront examinés et le cas échéant adoptés. Ainsi, un travail progressif permettra de faire émerger un schéma peut être plus modeste en tout cas plus adapté à la réalité actuelle de chaque territoire et de ses élus.
3) Pour aboutir à un SDCI réaliste, il ne faut pas hésiter à revenir sur les projets qui bloquent, sur les propositions trop ambitieuses. La révision de la carte intercommunale ne doit pas être une course au gigantisme
Je voudrais rappeler à cet égard les priorités que nous devons nous attacher à retenir dans les SDCI, priorités qui découlent très directement de la loi.
a) La première priorité est impérative : intégrer les communes isolées dans un EPCI à fiscalité propre, et mettre un terme aux discontinuités et aux enclaves territoriales.
b) la deuxième priorité est un objectif : le seuil de 5 000 habitants pour les communautés de communes doit être interprété avec souplesse, puisque le législateur a prévu des exceptions au regard des circonstances locales, et que ce seuil ne s’applique pas aux zones de montagne dès lors que la viabilité des structures les plus petites est assurée.
c) la troisième priorité est qualitative : il faut rechercher l’accord des élus sur la simplification de la carte des EPCI et des syndicats, pour la faire correspondre aux bassins de vie et à une plus grande efficacité des services publics de proximité à moindre coût.
4) Je m’arrête un instant sur un problème qui se rencontre fréquemment dans l’élaboration des schémas : lorsqu’il existe de petites intercommunalités par la taille mais avec des coefficients d’intégration très forts, le risque de l’agrandissement est de diluer l’exercice des compétences, c'est-à-dire de revenir sur des mises en commun qui fonctionnent bien, pour le plus grand bénéfice des habitants de ces intercommunalités. Lorsqu’il faut répondre à ces différences fortes de niveau d’intégration, il faut bien sûr examiner toutes les solutions juridiques qui permettent de bien répartir les compétences au sein du nouvel EPCI, par exemple en redéfinissant l’intérêt communautaire pour les compétences optionnelles. Lorsque ce n’est pas possible, la création d’un syndicat peut être nécessaire et les préfets ont été invités à y recourir chaque fois que c’était nécessaire.
5) S’agissant justement des syndicats, l’objectif de la loi est de simplifier l’organisation existante, en réduisant leur nombre, notamment par la disparition des syndicats inactifs. La loi n’interdit pas de faire preuve de souplesse, lorsqu’il faut préserver au niveau adapté l’exercice de certaines compétences, en particulier la compétence scolaire. Dans ce domaine, je tiens à le redire, il n’y a pas d’objectif quantitatif. Il ne s’agit pas de faire -10, -20, -30% mais de faire prévaloir le bon sens et l’efficacité !
6) Au risque de me répéter, nous irons au-delà du 31 décembre 2011 s’il s’avère qu’il n’est pas possible d’arrêter un schéma élaboré dans ces conditions dans certains départements.
7) J’ai créé auprès de moi une cellule au ministère des collectivités territoriales, qui sera tenue informée par les préfets et par les élus qui le souhaitent des progrès de ces travaux.
L’intercommunalité a été un succès. Il faut franchir cette nouvelle étape en renforçant sa gouvernance, en démocratisant son fonctionnement et en approfondissant son intégration.
Mais, si nous ne parvenons pas à engager la mise en oeuvre de la révision de la carte intercommunale, ce sera la première législature depuis 2 décennies où nous n’aurons pas fait un pas en avant en matière d’intercommunalité et ce, au détriment des citoyens et des territoires ! et au risque de créer un dangereux précédent !
* Permettez-moi de dire un mot sur quelques questions en suspens auxquelles nombre d’élus locaux sont extrêmement attentifs
Sur le seuil de 500 habitants pour le scrutin de liste aux élections municipales. Actuellement, il est de 3 500 habitants, c’est ce que prévoit le droit. Le seuil de 500 habitants a été inscrit sur proposition des élus dans un projet de loi qui n’a pas encore été discuté au Parlement. Certains, et ils sont nombreux, pensent qu’il faudrait relever ce seuil.
Le Gouvernement s’en remettra sur ce point à la sagesse des parlementaires lorsqu’ils lui en feront la proposition.
Sur les dispositions qui pourraient revues, il en est une à laquelle je suis très favorable : il faut permettre aux membres des bureaux des EPCI actuellement existants qui seraient amenés à fusionner avant 2014 de conserver leur mandat jusqu’à cette date. Il ne faut pas en effet provoquer de rupture artificielle de la gouvernance, et écarter de leurs responsabilités des élus qui n’ont pas de raison d’être forcés à les abandonner.
II. Je voudrais à présent compléter mon propos par quelques mots sur la péréquation du bloc communal qui sera une des grandes nouveautés de la loi de finances pour 2012 pour les collectivités locales, même si ses grands principes en avaient été posés l’année dernière.
La péréquation horizontale, c'est-à-dire entre collectivités de même niveau, prend une ampleur inégalée cette année. C’est un gage de solidarité et d’équité. En effet, la loi de finances pour 2012 va préciser le fonctionnement du fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (F.P.I.C.). Je veux vous en donner les principes généraux :
- ce fonds redistribuera 250 M€, dès l’an prochain. Sa montée en charge sera progressive jusqu’en 2015 pour atteindre plus d’un milliard d’euros de redistribution.
- les collectivités (intercommunalités ou communes isolées) seront prélevées sur la base d’un potentiel financier agrégé, et élargi :
agrégé, car il agrégera les ressources communales et intercommunales du territoire considéré ;
élargi, car il intégrera quelques recettes fiscales supplémentaires, comme le souhaitaient de nombreux élus. Cela me paraît également plus juste.
- Le prélèvement sera organisé par strates. Il portera sur des communes isolées ou sur des « blocs territoriaux », agrégeant les EPCI et leurs communes membres.
Le principe de la stratification fait aujourd’hui débat.
Je peux d’ores et déjà vous dire que ce parti de la stratification est celui de l’équité.
Contrairement à ce que j’ai pu lire ici ou là, il ne pénalise pas les plus petites collectivités : le rapport sur la péréquation communale et intercommunale montre à l’inverse que la strate des communes et intercommunalités de moins de 10 000 habitants est bénéficiaire nette de cette redistribution.
Mais il faut aussi songer à l’équilibre global du système. Or, la comparaison des scénarios « stratifié » et « déstratifié » fait apparaître que ce dernier entraînerait une très forte concentration des contributions. En effet, seules les strates des « blocs territoriaux » de 100 000 à 200 000 habitants et de plus de 200 000 habitants seraient contributrices nettes à la péréquation. Et, pour la dernière strate, la contribution atteindrait 93 M€ dès 2012, contre 13 M€ dans le scénario « stratifié ».
Cette concentration et, plus encore, sa montée en puissance jusqu’en 2015, pourraient alors être remises en cause. C’est pourquoi, pour ma part, je privilégie la stratification, mais c’est au Parlement qu’il reviendra de trancher.
Cette péréquation entre les ressources des collectivités continuera de se développer significativement dans les prochaines années. Elle permettra de renforcer encore l’équité entre nos territoires [et aussi de mieux les responsabiliser sur l’affectation de cette redistribution].
Un mot sur les besoins de financement des collectivités territoriales.
Depuis cet été, les collectivités territoriales ont éprouvé de grandes difficultés à financer leurs investissements, du fait de la mise en oeuvre par les banques des nouvelles normes prudentielles Bâle III, de la crise financière, mais aussi du retrait de Dexia.
Le Gouvernement a suivi de très près l’évolution des conditions de financement des collectivités territoriales. J’ai, personnellement, très tôt, reçu les responsables de toutes les banques françaises actives sur ce secteur.
Le Premier ministre a annoncé la mise à disposition par la Caisse des dépôts et consignations de 3 Md€ de prêts selon des mécanismes identiques à ceux mis en place en 2008. Cette enveloppe correspond à l’évaluation des besoins des collectivités territoriales jusqu’à la fin de l’année et devrait leur permettre de boucler leurs plans de financement pour 2011.
Dans le contexte d’incertitudes financières que nous connaissons, je sais que c’était une mesure attendue ; c’est aussi une mesure utile, puisque l’investissement des collectivités soutient directement l’activité économique dans nos territoires.
Par ailleurs, dans le cadre du sauvetage de Dexia, vous avez noté que la Caisse des Dépôts et la Banque Postale ont décidé à travers un vecteur commun de se positionner sur le marché du financement des collectivités locales et devraient être en mesure d’intervenir dès le début de l’année 2012.
Enfin, vous le savez, il y a également dans les cartons le projet d’agence de financement des collectivités locales porté par un certain nombre d’associations de collectivités, et en particulier l’AMF. Il fait actuellement l’objet de discussions approfondies avec les services de l’Etat.
III. Enfin, et c’est un défi à part entière, il faut approfondir l’intercommunalité, encourager les mutualisations de services au sein des intercommunalités.
Je voudrais commencer par rétablir une vérité qui me paraît mise à mal par les critiques émises par certains des adversaires de la réforme de la carte intercommunale, et en particulier ceux qui ont des intérêts à ce que rien ne change. Il a été dit en effet que cette réforme s’intéresse trop aux périmètres et pas assez aux compétences.
Lorsque vous m’avez convié aux « rencontres des présidents d’agglo » à Paris le 24 mai dernier, vous avez présenté une étude fort bien faite sur les projets de SDCI. Elle rejoint l’analyse que mon ministère a pu établir des projets présentés par les préfets : aucun n’a négligé la problématique de la reprise des compétences par un nouvel EPCI né d’une fusion. Et lorsque ce travail n’avait pas été fait avec une précision suffisante, les avis des communes et surtout ceux des EPCI que vous représentez ont permis de dégager des propositions constructives. Il appartient maintenant aux CDCI de s’en saisir pour améliorer les projets de schéma.
J’insiste sur le fait qu’au moment de la prise de l’arrêté de périmètre puis de la création d’un nouvel EPCI, l’analyse des compétences du futur établissement public devra être partagée entre le préfet et les élus concernés. Il s’agit en effet de rationaliser l’exercice des compétences au bénéfice des habitants d’un bassin de vie, mais sans tomber dans l’excès de complexité en obligeant par exemple certaines communes à reprendre des missions que l’intercommunalité remplissait avec efficacité.
Cette question des compétences est aussi inscrite dans la réforme pour les régions et les départements, ce qui n’est pas sans incidence pour les communes et les intercommunalités.
Dans chaque région, un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services, établi par la région et les départements qui la composent, permettra de réorganiser les compétences, de répartir les interventions financières respectives des deux collectivités et d’organiser la mutualisation de leurs services.
Ce schéma permettra aux communes et aux EPCI de disposer d’une vision plus claire de qui fait quoi, et de sensibiliser les régions et les départements à la nécessité de travailler ensemble pour appréhender le « bloc communal » dans la réalité et la diversité de ses attentes. Si ce travail est fait dans la concertation, ce sera une vraie chance pour l’aménagement du territoire et la réalisation de projets véritablement structurants.
Je voudrais à cet égard saluer ceux d’entre vous qui se sont lancés avec enthousiasme et efficacité dans la construction de pôles métropolitains. Celui du « Sillon lorrain » a été créé il y a quelques semaines. Il existe une vingtaine d’autres projets dont certains sont bien avancés, au stade de la rédaction des projets de statuts.
Je me réjouis également du projet de création de la métropole autour de Nice, qui devrait être effective le 1er janvier 2012.
Ces exemples montrent que les outils créés par la réforme des collectivités territoriales peuvent être efficaces pour franchir une nouvelle étape dans la construction intercommunale, dès lors qu’il existe une volonté politique forte d’avancer.
Pour permettre aux EPCI de disposer à l’avenir de tous les leviers nécessaires, en particulier sur le plan juridique, il faut se saisir des outils qui facilitent les mutualisations de services et de personnels au sein du bloc communal prévues par la réforme. Je rappelle en effet que la loi prévoit d’aller au-delà de la mise à disposition de services ou de personnels : elle permet la création de services communs entre un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs communes membres, et elle prévoit que le président de l’EPCI propose un schéma de mutualisation des services.
Mutualiser les services et viser l’excellence requiert de pouvoir s’appuyer sur un encadrement supérieur adapté. Je veux également vous dire que j’ai décidé de faire aboutir très prochainement, avec François Sauvadet, les travaux menés sur le sujet de l’encadrement supérieur. Je veux offrir des réponses concrètes aux besoins des collectivités territoriales en matière d’encadrement supérieur : ingénieurs de très haut niveau, statuts d’emplois sur des fonctions directoriales très spécifiques. Je veux à cette occasion pouvoir offrir de nouvelles perspectives aux cadres de haut niveau. L’encadrement supérieur des collectivités s’est professionnalisé, il a fait preuve d’une grande capacité d’adaptation : il y a lieu de le valoriser.
Je fais confiance à votre expérience d’élus au service d’une intercommunalité de projet pour présenter des schémas réalistes mais capables de faire bouger les lignes pas plus ni moins que nécessaire.
Merci de votre attention.
Source http://www.adcf.org, le 26 octobre 2011