Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté : une institution en quête de reconnaissance ?

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), plus communément appelé le Contrôleur général des prisons, a été institué par la loi du 30 octobre 2007. Quels sont ses missions et ses pouvoirs ? Quel est l’impact de ses avis, recommandations et rapports ?

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Une institution récente

La loi du 30 octobre 2007, à l’origine de la création du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), s’appuie sur une réflexion initiée en France à la fin des années 1990 sur le contrôle des prisons et, au niveau international, sur le protocole facultatif à la Convention des Nations unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants du 18 décembre 2002.

Ce protocole préconise l’instauration d’un "mécanisme national de visites régulières dans tous les lieux où des personnes sont privées de liberté sur décision de l’autorité publique". Il prévoit la mise en place par les pays signataires d’un mécanisme national de prévention indépendant dans un délai maximum d’un an après sa ratification.

Le CGLPL est une autorité administrative indépendante nommée pour un mandat non renouvelable de six ans par décret du président de la République, après avis des commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Il est choisi en raison de ses compétences et connaissances professionnelles, ce qui est une garantie supplémentaire de son indépendance et est conforme à l’article 18-2 du protocole de l’Onu. Il est assisté de contrôleurs qui sont placés sous sa seule autorité et sont tenus au secret professionnel et soumis à un devoir d’impartialité.

Le Contrôleur général ne reçoit aucune instruction de la part des autorités ministérielles, ni de leurs administrations.

Les missions du CGLPL

Le CGLPL est chargé de contrôler le respect des droits fondamentaux des personnes que l’autorité publique a décidé d’isoler. Il veille à ce que ces personnes soient traitées avec humanité et dignité.

Ses missions s’exercent sur le territoire français, à l’égard de tous les lieux où des personnes sont privées de leur liberté. Il s’agit notamment :

  • des établissements pénitentiaires (maisons d’arrêt, maisons centrales, centres pénitentiaires, établissements pour mineurs…) ;
  • des établissements de santé, y compris privés (établissements recevant des personnes hospitalisées sans leur consentement, chambres sécurisées au sein des hôpitaux, unités pour malades difficiles…) ;
  • des établissements sous tutelle des ministères de la santé et de la justice (unités d’hospitalisation sécurisées interrégionales, unités hospitalières spécialement aménagées, établissement public de santé national de Fresnes…) ;
  • des locaux de garde à vue de la police et de la gendarmerie ;
  • des dépôts ou geôles des tribunaux ;
  • des centres et locaux de rétention administrative des étrangers ;
  • des zones d’attente des aéroports, ports et gares ;
  •  des locaux de rétention douanière ;
  • des centres éducatifs fermés.

Une loi du 26 mai 2014 a en outre étendu la mission de l’institution au contrôle de l’exécution matérielle des procédures d’éloignement des étrangers jusqu’à leur remise aux autorités de l’État de destination.

Pour visiter ces lieux, le Contrôleur général n’a pas à demander d’autorisation, ni informer l’autorité concernée. Il peut choisir soit de programmer sa visite, soit de procéder à une visite inopinée à tout moment.

Les autorités responsables du lieu de privation de liberté ne peuvent s’opposer à sa visite que pour des motifs graves et impérieux (défense nationale, sécurité publique, etc.).

Le Contrôleur général peut s’entretenir avec toutes celles et ceux qu’il juge utile de rencontrer (les personnes privées de liberté, l’ensemble des personnels, les médecins, les auxiliaires de justice, etc.).

À l'issue de sa visite, il transmet un rapport au(x) ministre(s) concerné(s). Ces rapports, accompagnés des éventuelles observations du ou des ministres, sont publiés sur le site internet du Contrôleur. À la suite de ses visites, le CGLPL peut également décider de publier au Journal officiel des recommandations spécifiques à un ou plusieurs établissements ou des avis sur des problématiques transversales.

S’il a connaissance de faits laissant présumer l’existence d’une infraction pénale, il en saisit le procureur de la République. Il informe l’autorité investie du pouvoir disciplinaire des faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires.

Le pouvoir d’injonction n’a pas été accordé au Contrôleur général. Les raisons invoquées étant que ce type de pouvoir aurait pu dégrader les relations de confiance entre le Contrôleur général et les administrations.

À l’instar du Défenseur des droits, il peut mettre en demeure les personnes intéressées de lui répondre dans un délai qu’il fixe.

La saisine du Contrôleur général est large. Ainsi toute personne physique, ou toute personne morale ayant pour objet le respect des droits fondamentaux, qui a connaissance d’atteintes aux droits des personnes dans un lieu privatif de liberté, peut s’adresser au Contrôleur. Dans ce cas, le Contrôleur peut mener une enquête, y compris sur place, et formuler des recommandations à l’autorité responsable du lieu privatif de liberté. Ces recommandations peuvent être rendues publiques.

Le Contrôleur peut aussi se saisir d’office de tout fait ou de toute situation qui relève de sa compétence.

Un délit d’entrave à l’action du CGLPL a été créé par la loi du 26 mai 2014 (infraction punissant le fait d'entraver le contrôle ou d’user d’intimidations à l’égard des personnes en relation avec le Contrôleur général).

Depuis sa création, le CGLPL a effectué près de 1 550 visites d’établissements et a traité plus de 35 500 saisines (chiffres au 31 décembre 2018).

Un contrôle en manque de reconnaissance ?

En 2017, à l’occasion des dix ans de la création de l’institution, Adeline Hazan, CGLPL depuis le 16 juillet 2014, constate que l’action de l’autorité qu’elle préside "a renforcé la visibilité des personnes privées de liberté, suscité des évolutions du droit, permis des améliorations de la vie quotidienne des personnes privées de liberté et, dans certains cas, conduit à dénoncer des violations graves des droits fondamentaux. Cependant certaines préconisations, même fréquemment renouvelées, restent sans suite".

Dans son dernier rapport annuel d’activité présenté en mars 2019, elle souligne qu’en 2018 "les atteintes à l’ensemble des droits fondamentaux qui contribuent à la dignité de la personne n’ont pas régressé, il s’en faut : le droit à la santé, les droits de la défense, le droit à la réinsertion, le droit au maintien des liens familiaux, le droit à l’intimité, le droit d’exercer librement son culte sont chaque année plus limités par une culture sécuritaire qui ne cesse d’imposer de nouvelles contraintes."

Faisant le bilan des suites données en 2018 aux avis, recommandations et rapports de l’institution sur l’année 2015, elle note que "les recommandations du CGLPL ne donnent pas encore lieu à la prise en compte opérationnelle qui serait nécessaire, mais à de simples réponses rhétoriques des administrations : aucun plan d’action donnant lieu à un suivi n’est établi à la suite des rapports." Les "délais de réponse aux enquêtes concernant des problématiques d’ampleur nationale, pour lesquels le CGLPL sollicite directement la direction de l’administration pénitentiaire ou les ministères de la justice, de l’intérieur et de la santé sont également de plus en plus longs."