Convention citoyenne pour le climat : une expérience démocratique inédite

En juin 2020, la Convention citoyenne pour le climat a adopté 149 propositions dans le cadre de la lutte contre le réchauffement climatique. Comment cet outil de démocratie participative a-t-il permis d’aboutir à ces propositions ? Et où en sont ces propositions alors que différents textes de loi sur le climat sont en débat au Parlement ?

Proposer des mesures pour réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40% d’ici 2030 dans une logique de justice sociale : tel a été l’un des objectifs de la Convention citoyenne pour le climat (CCC), réunie d’octobre 2019 à juin 2020 à la demande du président de la République.

Création de la Convention

En réponse au mouvement des "Gilets jaunes" né à l’automne 2018, Emmanuel Macron lance le "grand débat national", qui se déroule du 15 janvier au 15 mars 2019. Le gouvernement présente ce débat public comme un outil consultatif de sortie de crise pour recueillir les souhaits des Français sur :

  • la transition écologique ;
  • la fiscalité et les dépenses publiques ;
  • la démocratie et la citoyenneté ;
  • l’organisation de l’État et des services publics.

À la suite du grand débat, le président de la République affirme que, face à l’"état d‘urgence climatique", actuel "le climat doit être au cœur du projet national et européen". Il annonce ainsi la création :

  • d'une Convention citoyenne pour le climat qui sera organisée par le Conseil économique, social et environnemental (CESE). Une réforme constitutionnelle  a d'ailleurs donné à ce Conseil un rôle majeur en matière de démocratie participative. Le président de la République s’engage à ce que les propositions de la CCC soient soumises "sans filtre" à référendum, au vote du Parlement ou à application réglementaire directe. Chacune sera assortie d’une proposition de financement des dépenses induites ;
  • d'un Conseil de défense écologique. Il réunira autour du président de la République les principaux ministres chargés de la transition écologique pour fixer les priorités en la matière, les inclure dans l’action des ministères concernés et vérifier leur mise en œuvre. Il se tient en mai, juillet et novembre 2019 puis en février et juillet 2020.

Composition

La lettre de mission adressée au CESE par le Premier ministre assigne à la CCC un mandat précis : définir une série de mesures pour parvenir, dans un esprit de justice sociale, à diminuer d’ici 2030 les émissions de gaz à effet de serre (GES) de la France d’au moins 40% par rapport à 1990. Cet objectif coïncide avec les engagements pris par la France dans le cadre de l’accord de Paris.

Le CESE se voit attribuer un budget de 5,4 millions d’euros pour organiser la Convention. Ce montant couvre l’organisation logistique, l’animation, la venue d’experts et l’indemnisation des participants.

La Convention se compose de 150 membres tirés au sort sur la base des listes électorales et des listes d’abonnés téléphoniques censés refléter la diversité de la société française.

Travaux de la Convention

Les sessions ont lieu au CESE ou en ligne du 4 octobre 2019 au 21 juin 2020. Les participants auditionnent 140 experts dont la liste est rendue publique (climatologues, économistes, associations, acteurs économiques et sociaux). Le collège des garants contrôle la transparence des débats. Une plateforme de contribution accessible en ligne sur le site de la CCC permet à toute personne ou entité déclarée de déposer des propositions.

Les participants se répartissent en cinq groupes thématiques :

  • consommer (chacun doit pouvoir consommer d’une façon plus sobre et plus respectueuse de l’environnement) ;
  • produire et travailler (le passage à une société décarbonée implique une transformation complète de l’appareil de production et des métiers) ;
  • se déplacer (les déplacements de personnes et le transport de marchandises représentent 31% des émissions de GES en France, les voitures produisent 52% du total, les poids lourds 19%, les véhicules utilitaires 19%, les vols intérieurs 4%, le rapport 2020 du Haut Conseil pour le climat soulignant que les transports sont "le premier secteur émetteur") ;
  • se loger (les constructions participent aux deux tiers des émissions de GES en France) ;
  • se nourrir (pour réduire les GES d’au moins 40% en 2030, les émissions de l’agriculture et de l’alimentation doivent baisser de 20% par rapport à 2015, notre assiette devant comporter 20% de viande et de produits laitiers en moins mais plus de fruits, de légumes et de céréales).

Durant la septième session, fin juin 2020, les participants finalisent leurs 150 propositions, et chacune fait l’objet d’un vote. Une seule est rejetée : la réduction du temps de travail hebdomadaire de 35 à 28 heures sans perte de salaire dans un but d’économie d’énergie. La Convention adopte ainsi, le 21 juin 2020, 149 propositions dans le cadre de la lutte contre le réchauffement climatique.

Propositions

Elles se regroupent suivant les cinq thèmes de travail et se déclinent en propositions. La Convention préconise aussi de réviser la Constitution "afin de mieux garantir […] la lutte contre le dérèglement climatique et pour le respect de l’environnement".

La majorité des participants à la CCC émettent le souhait de soumettre trois propositions à référendum : la reconnaissance du crime d’écocide et les deux modifications constitutionnelles. Les 149 propositions sont remises au gouvernement le 21 juin 2020.

Emmanuel Macron reçoit les 150 membres le 29 juin et déclare retenir 146 des 149 propositions en excluant de :

  • limiter la vitesse à 110 kilomètres à l’heure sur autoroute ;
  • taxer à 4% les dividendes supérieurs à 10 millions d’euros pour financer la transition écologique car cette mesure risque de freiner les investissements ;
  • réécrire le préambule de la Constitution afin de "placer l’environnement au-dessus des autres valeurs fondamentales" de la République.

Le Chef de l’État annonce une aide supplémentaire de 15 milliards d’euros sur deux ans et la création d’un fonds de conversion écologique de l’économie.

Début décembre 2020, les membres de la CCC participent avec les parlementaires à des réunions de travail animées par les ministres en charge des différentes thématiques pour mettre au point le projet de loi Climat qui résultera des travaux de la Convention.

Mise en œuvre des propositions

Le Conseil de défense écologique du 27 juillet 2020 arrête les premières décisions réglementaires issues de la Convention :

  • l’interdiction à partir du 1er janvier 2022 d’installer des chaudières au fioul ou à charbon ;
  • l’introduction, au 1er janvier 2023, de la performance énergétique parmi les critères de décence d’un logement ;
  • l’interdiction du chauffage extérieur sur l’espace public et les terrasses de café à compter de l’hiver 2021-2022 (en mars 2021, les députés repoussent la mise en œuvre de cette mesure au printemps 2022 afin de ne pas pénaliser les bars et restaurants sinistrés par la crise) ;
  • la division par deux de la bétonisation dans les dix ans à venir en vue de limiter l’étalement urbain, qui accroît l’usage de la voiture individuelle, réduit le potentiel agricole et dévitalise les centres-villes ;
  • l’envoi aux préfets d’une circulaire leur recommandant de saisir la Commission nationale d’aménagement commercial sur tout nouveau projet susceptible de détruire des terres agricoles ou des espaces naturels ;
  • la création de deux parcs naturels régionaux (au mont Ventoux et dans la baie de Somme) et d’une réserve naturelle nationale en Alsace.

France Relance

Le gouvernement présente ensuite, le 3 septembre 2020, le Plan de relance économique 2020-2022, destiné à répondre à la récession causée par la pandémie de Covid-19 et à préparer la France de 2030. Il vise à rétablir un niveau d’activité semblable à celui d’avant-crise et s’organise suivant trois axes :

  • l’écologie et la transition énergétique (dotées de 30 milliards d’euros) ;
  • la compétitivité et l’innovation (34 milliards) ;
  • la cohésion sociale et territoriale (36 milliards).

Le plan répond à deux objectifs en matière de transition écologique :

  • accélérer la décarbonation de l’économie en réduisant les GES ;
  • soutenir les secteurs d’avenir en privilégiant les technologies vertes (hydrogène, recyclage, biocarburants…).

Des lois

Une loi du 24 décembre 2020 innove en matière de justice pénale environnementale : elle crée des juridictions spécialisées et la possibilité de conclure des conventions judiciaires d’intérêt public (CJIP) pour les délits environnementaux.

La loi du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 déploie le plan France Relance. Elle consacre 18,4 milliards d’euros au financement de la croissance verte. La fiscalité environnementale renforce les incitations en faveur des énergies renouvelables, de la réduction des émissions de GES et de la lutte contre l’artificialisation des sols.

Des projets de loi

Le projet de loi Climat et Résilience est présenté en Conseil des ministres en février 2021. L'Assemblée nationale achève son examen en première lecture le 17 avril. De nombreux amendements ont été adoptés. Le texte, passé de 69 à 218 articles, fait ensuite l'objet d'un vote solennel le 4 mai 2021. Il doit être examiné par le Sénat à partir du 14 juin. Concrétisant 46 propositions de la Convention, il vise à :

  • faire évoluer les modes de consommation et l’alimentation ;
  • modifier les modèles de production et de travail ;
  • transformer les déplacements  ;
  • agir sur l’habitat et l’occupation de l’espace ;
  • renforcer les sanctions en cas d’atteinte à l’environnement.

Un projet de loi constitutionnelle intègre à l’article 1er de la Constitution la protection de l’environnement, qui devient l’un des principes essentiels de la République. Le texte, présenté au Conseil des ministres du 20 janvier 2021, a été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 16 mars. Le 10 mai 2021, le Sénat a adopté en première lecture, avec modification, le projet de loi constitutionnelle. L'adoption définitive du projet de loi constitutionnelle n'interviendra par la suite que s'il est approuvé par référendum par les Français.

Bilan d’étape et réactions aux réponses gouvernementales

En avril 2021, le gouvernement indique que sur les 146 mesures de la Convention :

  • 75 ont été mises en œuvre par différents leviers  ;
  • 71 sont en cours de mise en œuvre.

Toutefois, le Haut Conseil pour le climat (HCC) estime, dans son avis de fin 2020 sur le Plan de relance, que les deux tiers du plan soutiennent l’activité économique dans la continuité des pratiques actuelles, qui émettent trop de GES par rapport à la trajectoire de réduction de la France. Pour le Haut Conseil, ce plan représente "une opportunité unique […] de rattraper le retard pris par la France sur ses objectifs climatiques, mais aussi un risque de verrouiller la France dans des activités fortement émettrices".

Dans son avis sur le projet de loi Climat et Résilience rendu le 23 février 2021, le HCC déplore par ailleurs :

  • le manque de "vision stratégique" du texte. Il estime qu’il faut des mesures supplémentaires, en particulier une trajectoire d'obligation de rénovation des bâtiments "cohérente avec la Stratégie nationale bas carbone" et s'échelonnant jusqu’en 2050 ;
  • pour de nombreuses mesures, des délais de mise en œuvre trop longs (échéances à 2024, 2025, 2030…), "incompatibles avec le rythme attendu de l'action contre le changement climatique" ;
  • la portée restreinte de plusieurs mesures qui couvrent trop peu d’activités émettrices de GES.

Enfin, les membres de la CCC, réunis en février 2021 pour une ultime séance, expriment leur avis sur les réponses apportées par le gouvernement à leurs propositions. Ils évaluent des questions générales et la prise en compte de chaque thématique et objectif du rapport final. Ils dressent un bilan en demi-teinte :

  • ils jugent les réponses du gouvernement insuffisantes et parcellaires. Ils se disent déçus de voir une partie de leurs travaux délaissée. Le projet de loi Climat et Résilience, en particulier, leur paraît confus et trop peu ambitieux. Ils redoutent l’influence des lobbies sur les décisions gouvernementales ;
  • la plupart saluent néanmoins l’utilité de la CCC : elle a contribué à médiatiser largement les débats sur le climat et à relayer le travail des organisations et des associations dans ce domaine. Ils considèrent la Convention comme "une superbe expérience humaine et démocratique […], une démonstration au grand public […] des vertus de l’intelligence collective. Beaucoup espèrent que ce processus inspirera à nouveau en France et à l’étranger", à l’échelle locale ou nationale.