Le rôle du maire dans les politiques de sécurité et de lutte contre la délinquance

En France, la sécurité publique relève par principe de l'État. Il en confie la gestion à la police et à la gendarmerie nationales. Elles agissent sous l'autorité des ministères de l'intérieur et de la justice (dans le cas d'enquêtes pénales). Cette organisation se comprend dans un État unitaire.

Pourtant, les citoyens se tournent très souvent vers leur maire lorsqu'ils sont confrontés à des situations d'insécurité. Cette attente s'explique d'abord par la proximité avec l'élu local souvent bien connu des habitants. Elle s'explique aussi par le rôle particulier que la loi lui reconnaît depuis le XIXe siècle, dans le cadre de la décentralisation. Il est, en effet, à la fois le représentant de l'État dans la commune et le chef de l'administration communale décentralisée. À ces deux titres, il dispose de pouvoirs de police pour agir, en pratique, de manière essentiellement préventive.

Les maires des villes grandes et moyennes ne sont pas les seuls concernés. Les préoccupations sécuritaires sont largement partagées sur l'ensemble du territoire national, au point de constituer un enjeu majeur pour les administrés. Les communes périurbaines et rurales sont aussi confrontées à diverses formes de délinquance (trafic de stupéfiants, vols de matériels et de produits agricoles, violences aux personnes…).

La figure du maire occupe une place singulière dans l'architecture institutionnelle française. Héritier d'une longue tradition issue de la Révolution, son statut de représentant de l'État et d'exécutif de la commune lui confère une double compétence en matière de police : 

• police judiciaire (rôle plutôt symbolique) ;
• police administrative.

Le maire est, d'une part, officier de police judiciaire (OPJ), sur le fondement de l'article 16 du code de procédure pénale. Ce statut lui permet théoriquement de constater des infractions et d'en informer immédiatement le procureur de la République qui a alors autorité sur lui. Dans la pratique, ce rôle est surtout symbolique. La fonction d'OPJ est exercée quasi exclusivement par les policiers nationaux et les gendarmes : depuis le début du XXe siècle, l'État monopolise cette mission. N'ayant pas modifié le code de procédure pénale pour leur retirer cette qualité, les ministères de l'intérieur et de la justice déconseillent ainsi vivement aux maires d'intervenir faute d'avoir la formation et les moyens de le faire correctement. Dans les rares cas où un maire viendrait à intervenir comme OPJ, il le ferait sous l'autorité, donc le contrôle, du procureur de la République.

En revanche, ce rattachement judiciaire illustre la proximité du maire avec la chaîne pénale. Elle se concrétise par les informations qu'il reçoit du procureur et des services de police sur la situation de la délinquance dans la commune, et les suites qui y sont données. De surcroît, le maire est le supérieur hiérarchique des policiers municipaux qui travaillent sous son autorité, avec la qualité d'agents de police judiciaire adjoints.

D'autre part et surtout, les pouvoirs du maire relèvent de la police administrative. Celle-ci est axée sur la prévention et, plus précisément, sur le maintien de l'ordre public. Ainsi, l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dresse la liste des objectifs assignés au maire : 

• la sécurité publique ;
• la salubrité publique ;
• la tranquillité publique.

Ces notions, assez générales, lui donnent une marge d'appréciation pour intervenir dès lors qu'il estime que l'ordre public local est menacé. En pratique, il peut, par exemple, prendre des arrêtés municipaux, sans solliciter l'accord du conseil municipal, pour interdire la consommation d'alcool sur la voie publique, ou encore instaurer un couvre-feu pour les mineurs à certaines heures.

Depuis la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, désormais intégrée au code de la sécurité intérieure (CSI), le maire joue un rôle renforcé dans ce domaine. Fort de son ancienneté dans le champ de la police administrative, il est devenu l'autorité de référence sur le territoire communal. Il est ainsi l'interlocuteur privilégié du préfet de département et des forces de police ou de gendarmerie nationales.

Afin d'exercer ses prérogatives correctement, l'édile dispose de moyens de coordination, dont le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), obligatoire dans les communes de plus de 5 000 habitants (article L. 132-4 CSI). Présidé par le maire, il réunit notamment police, gendarmerie, justice, bailleurs sociaux, associations, services sociaux et scolaires, afin de partager le diagnostic local et coordonner les actions pour construire une réponse globale plus efficiente. Le conseil favorise les échanges d'informations y compris au sein de groupes de travail spécialisés. L'idée est de faciliter un suivi personnalisé des situations à risque, par exemple pour les jeunes exposés à la marginalisation. Également, dans les communes dotées d'une police municipale, le maire signe avec l'État une convention de coordination de ses agents avec les forces nationales de sécurité.

Si le maire est le détenteur de compétences réelles, celles-ci n'en sont pas moins très encadrées. L'élu doit se conformer au principe de légalité. Il le contraint d'intervenir dans le strict respect du droit.

Par voie de conséquence, le maire ne peut pas se substituer à l'État ni empiéter sur les missions régaliennes exercées par la police nationale et la gendarmerie. Son rôle consiste à agir en complémentarité, grâce à sa proximité et à sa connaissance du terrain. Parfois complexe, cette articulation est au cœur des débats contemporains sur la répartition des prérogatives entre le niveau étatique et local. Face à l'insécurité (trafics de drogue par exemple), le maire est souvent contraint d'expliquer à ses administrés les limites de ses prérogatives et de les renvoyer vers l'État. Afin de dépasser cette situation, certains édiles revendiquent un renforcement de leurs pouvoirs (contrôle d'identité, accès aux fichiers…).

Le préfet de département et le juge administratif veillent au respect de la légalité. Le premier saisit le second s'il doute de la conformité d'un arrêté municipal au droit. Le préfet peut aussi mettre le maire en demeure d'utiliser ses pouvoirs de police, voire se substituer à lui en cas de carence, ou à plusieurs élus lorsqu'une mesure concerne le territoire de différentes communes. Le juge administratif rappelle régulièrement que toute restriction des libertés fondamentales (aller et venir, réunion, expression par exemple) doit rester proportionnée aux risques encourus. Il continue de se référer au célèbre arrêt Benjamin rendu par le Conseil d'État le 19 mai1933, pour concilier l'ordre public avec les libertés. 

Élu proche des citoyens, le maire se retrouve régulièrement en première ligne face aux inquiétudes et aux sollicitations en matière de sécurité. Dans l'opinion publique, le maire a la réputation d'être le plus accessible. Qu'il s'agisse de cambriolages, de dégradations, de nuisances sonores ou de comportements interprétés comme étant menaçants, c'est souvent vers lui que se tournent les habitants. Cette perception s'explique aussi par la distance perçue des services nationaux, jugés plus impersonnels.

Dans les réunions publiques, grâce aux comités de quartier ou sur saisine directe, le maire dispose de différents canaux pour mieux comprendre la situation dans la commune. Les informations captées s'ajoutent à celles transmises par les services de l'État.

Afin de répondre aux attentes de la population et aux sollicitations de l'État de participer à la coproduction de la sécurité, le maire conforte ses prérogatives juridiques par des moyens humains et matériels.

La première solution locale prend souvent la forme du recrutement de policiers municipaux (ou de gardes champêtres dans les communes rurales). L'essor des polices municipales ne se dément pas (plus de 4 000 communes et 28 000 agents selon la 7è enquête de l'association des villes de France "Panorama des polices municipales" de septembre 2023). Celles-ci se sont considérablement développées depuis les années 1980-90. Leur mission première, définie par l'article L. 511-1 du CSI, est d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire.

Un autre outil largement utilisé est la vidéoprotection. Souvent à la demande des administrés et avec le soutien de l'État, elle s'est diffusée dans de nombreuses communes, grandes et moyennes. Le CSI (articles L. 251-1 et suivants) encadre strictement son usage : autorisation préfectorale, finalité déterminée (parmi lesquelles la protection des bâtiments publics, la prévention du terrorisme, la sécurité routière), durée limitée de conservation des images. Si certains dénoncent une surveillance généralisée et doutent de son efficacité, d'autres y voient un instrument indispensable pour rassurer la population tout en facilitant les enquêtes.

Malgré la demande insistante de certains maires, le Conseil constitutionnel s'est opposé à deux reprises à l'utilisation des drones par les communes. Elles expérimentent également des dispositifs innovants, tels que les applications de signalement citoyen ou les capteurs sonores détectant les bruits anormaux. Ces technologies soulèvent toutefois des questions en matière de libertés et de fiabilité technique. Le débat se déplace sur le terrain du couplage entre la vidéoprotection et l'intelligence artificielle qui faciliterait l'analyse d'images de plus en plus nombreuses en raison de la multiplication des caméras sur la voie publique ou dans les espaces ouverts au public (transports en commun, bâtiments publics ou privés…).

Le recours à des moyens humains et technologiques n'exclut pas d'appréhender la prévention de la délinquance sous un angle social. À cette fin, les maires financent des associations essentielles pour la préservation du lien social. Ils créent des postes de médiateurs ou soutiennent des actions éducatives et sportives pour les jeunes. L'idée est d'intervenir en amont, avant que les comportements à risque ne se transforment en délinquance.

L'urbanisme joue également un rôle clé au titre de la prévention situationnelle. Des espaces publics bien éclairés, des parkings surveillés, la rénovation d'immeubles dégradés ou l'installation de mobilier urbain adapté contribuent à réduire le sentiment d'insécurité. Ces aménagements visent à limiter les opportunités de passage à l'acte par une transformation réfléchie de l'espace.

Risque de conflit avec l'exigence d'égalité des territoires

Avec sa majorité municipale, chaque maire est en mesure de définir sa politique locale en matière de lutte contre la délinquance. Si l'État fixe des priorités et soutient différentes orientations, les élus locaux agissent, quant à eux, en application du principe de libre administration des collectivités territoriales. Cette capacité de choix s'ajoute et contribue à des inégalités territoriales.

Comme dans beaucoup d'autres domaines, les inégalités économiques et budgétaires expliquent, pour partie, les différences. Les grandes métropoles disposent de marges de manœuvre pour financer des actions de prévention, recruter des policiers municipaux, ou encore investir dans les technologies. Par exemple, la vidéoprotection et les centres de supervision urbains nécessitent des dépenses lourdes, tant en matériel qu'en personnel qualifié. Le suivi juridique, en particulier en matière de protection des données personnelles, impose des procédures strictes.

À l'inverse, les plus petites communes peinent à se doter de moyens significatifs. Certaines ne comptent qu'un garde champêtre ou quelques agents techniques, sans réelle capacité d'action sécuritaire. Dans l'ensemble, les dépenses de fonctionnement affectées aux polices municipales s'élèvent à 2,28 milliards d'euros en 2024 (dont 90% de frais de personnel). Plus les équipements sont diversifiés (motos, chiens, brigades équestres…), plus les coûts augmentent mécaniquement à la charge des communes. 25% des communes dépensent 23 euros par habitant pour le fonctionnement de leur police municipales quand 25% dépassent le seuil des 50 euros. Si l'État peut soutenir certaines opérations (déploiement de la vidéoprotection par exemple), ses marges d'intervention sont limitées (52,7 millions d'euros en 2025 selon le Secrétariat général du Comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation-SG-CIPDR).

Afin de pallier cet inconvénient, les communes sont incitées à davantage coopérer au sein des intercommunalités (notamment les communautés de communes ou d'agglomération). En matière de sécurité, les marges de mutualisation demeurent importantes : environ seulement 3% des polices sont intercommunales. Les maires restent, en général, soucieux de préserver leur autonomie d'action.

Les écarts entre les communes se comprennent, également, en raison des choix politiques

Au-delà de la création d'une police municipale, les élus doivent décider de son niveau d'équipement et des missions à lui confier. Dans certaines villes, la police municipale compte plus d'effectifs que la police nationale. Ailleurs, des maires refusent cette option afin d'inciter l'État à agir. Selon les choix locaux, la police municipale privilégie une mission de proximité (présence sur la voie publique, dialogue) ou, au contraire, intervient davantage, y compris dans le champ judiciaire (flagrance de crime ou de délit). Dans ce cas, les maires n'agissent pas directement comme OPJ et ne mènent aucune enquête. Ils mobilisent toutes les possibilités du code de procédure pénale pour aller au maximum de ce qu'ils peuvent faire faire à leur police sur le fondement de la flagrance.

Dans un même ordre d'idées, une majorité de communes équipe les agents d'armes (armes à feu de poing, matraques, aérosols incapacitants, pistolet à impulsion électrique), après autorisation préfectorale. Ainsi, en 2023, 58% des policiers municipaux détiennent une arme à feu et plus de 80% sont armés pour faire face à des risques auxquels ils sont très exposés. Au contraire, d'autres communes préfèrent maintenir une approche non armée, centrée sur la prévention. Ce débat illustre la difficulté à définir le rôle des communes dans la chaîne de la sécurité. Alors que des élus plaident pour un armement obligatoire, ce point reste à trancher par le législateur.

En tout état de cause, la prééminence de l'État en matière de sécurité se manifeste à travers la situation juridique des polices municipales. Les prérogatives des agents sont limitées par la loi. Ainsi et notamment, ils ne peuvent pas contrôler des identités, accéder directement à certains fichiers de police, ni mener des enquêtes judiciaires. Le Parlement a tenté de modifier différents aspects pour renforcer la dimension judiciaire des forces locales. Il s'est cependant heurté à l'opposition du Conseil constitutionnel.

Le maire (avec l'adjoint en charge de la sécurité) a seulement autorité sur les agents de sa commune. Il s'appuie sur un directeur ou un responsable de la police municipale qui en gère le fonctionnement, dans le respect de la légalité. Dans les communes de plus de 15 000 habitants, un élu ou agent territorial est spécialement chargé de l'animation et de la coordination des activités du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD).

Le cas particulier de la montée en puissance des activités privées de sécurité

Les communes emploient de plus en plus de moyens privés de sécurité, notamment pour surveiller les bâtiments communaux, les grands ensembles d'habitation, les parkings ou les manifestations culturelles et sportives. Le code de la sécurité intérieure encadre strictement ces activités (agrément préfectoral, carte professionnelle, obligation de formation des agents). Le recours à des opérateurs privés permet le plus souvent de pallier le manque d'effectifs municipaux ou nationaux. 

Malgré tout, il soulève plusieurs questions. Sur le plan démocratique, peut-on déléguer une mission de sécurité, même partielle, à des acteurs dont le contrôle échappe en partie aux autorités élues ? D'un point de vue pratique, la coexistence d'agents privés et de policiers municipaux peut créer des ambiguïtés quant aux responsabilités respectives.

En plus de procurer des moyens humains significatifs au titre du gardiennage, les entreprises privées promeuvent la sécurité technologique. Elles conçoivent, installent et entretiennent les systèmes de vidéoprotection, développent des logiciels d'analyse d'images, proposent des solutions de cybersécurité. 

Elles ont donc un rôle essentiel dans l'outillage technique des communes. Cette dépendance technologique soulève des enjeux financiers et éthiques, notamment quant à l'exploitation des données collectées et la création de besoins liée à l'apparition de nouveaux produits.

En l'état du droit, les maires doivent prendre en compte deux limites majeures au déploiement de la sécurité privée :

• la première tient à l'interdiction de principe de faire surveiller la voie publique. Seule la surveillance de bâtiments à partir de la voie publique est exceptionnellement autorisée par le préfet. Également, les agents privés interviennent dans des circonstances particulières (événements sportifs ou récréatifs, périmètres de protection en raison de la menace terroriste), mais sous l'autorité des forces de police ou de gendarmerie ;
• l'autre concerne l'impossibilité de confier au secteur privé la gestion de la vidéoprotection. Il ne peut que conseiller, installer et entretenir le matériel. En revanche, il lui est interdit de le faire fonctionner à la place d'agents publics.

En définitive, le rôle du maire envers la sécurité et dans la lutte contre la délinquance est incontournable. Il agit en complémentarité avec l'État, dont les forces conservent la compétence de droit commun pour la répression des infractions. Parfois source d'incompréhensions par les administrés, cette organisation illustre les évolutions contemporaines de la dimension locale qui s'est renforcée.

Le défi pour l'avenir sera de consolider la coopération entre l'État et les communes dans le respect des libertés. La pression sociale et celle exercée par les communes incitent le législateur à envisager un accroissement des prérogatives du maire sans pouvoir, parallèlement, trop augmenter les effectifs des forces de sécurité étatiques en raison des contraintes budgétaires. Il est cependant délicat de déterminer jusqu'où aller sans porter une atteinte excessive à la prééminence de l'État ou aggraver les inégalités entre les communes. Malgré ces incertitudes, le maire continuera d'incarner, au cœur des territoires, la promesse de sécurité pour tous.