Sept questions sur la réforme de l'assurance-chômage

Les premières dispositions de la réforme de l'assurance-chômage ont été mises en place novembre 2019. Néanmoins, face à la propagation du coronavirus et à ses conséquences sur le marché de l'emploi, l'application de la réforme est reportée à janvier 2021. Le point sur cette réforme en 7 questions clés.

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Un décret publié au Journal officiel le 30 juillet 2020 prévoit le report au 1er janvier 2021 du second volet de la réforme de l'assurance chômage et suspend également les mesures déjà entrées en vigueur depuis le 1er novembre 2019. Cette décision intervient dans un contexte de propagation du coronavirus et d'épidémie de COVID-19.

En quoi consiste la réforme de l’assurance chômage ?

La réforme de l'assurance-chômage fait suite à la promesse de campagne d'Emmanuel Macron d'ouvrir le droit aux allocations chômage aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants.

Initiée par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, cette réforme a été annoncée en juin 2019 et élaborée par le gouvernement après l'échec des négociations entre les partenaires sociaux.

Deux décrets ont été publiés au Journal officiel le 28 juillet 2019 pour fixer les nouvelles règles de l’assurance-chômage (décret n° 2019-797 et décret n° 2019-796). 

Cette réforme doit permettre de réaliser entre 1 et 1,3 milliard d’euros d'économies par an d’ici 2022. Elle répond à trois objectifs majeurs :

  • lutter contre le recours abusif aux contrats courts avec notamment l'instauration d'un bonus-malus sur les cotisations chômage pour les entreprises afin de les inciter à embaucher sur des emplois de longue durée ;
  • faire en sorte que le travail paye plus que l’inactivité en établissant de nouvelles règles d'indemnisation qui incitent à la reprise de l'emploi ;
  • renforcer l’accompagnement des demandeurs d’emploi avec le recrutement de 1 000 nouveaux conseillers Pôle emploi et la mise en place de deux demi-journées d'accompagnement intensif.

Quelle est la date de mise en place de la réforme ?

La mise en place de cette réforme de l'assurance-chômage est progressive :

  • le 1er novembre 2019, les premières mesures prévues par la réforme sont entrées en vigueur. Il s'agit des nouvelles règles d'indemnisation (durée minimale de travail, rechargement des droits, dégressivité des allocations chômage pour les hauts revenus, ouverture des droits aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants). Ces mesures ont été suspendues jusqu'au 1er janvier 2021 par le décret du 29 juillet. Cependant, le retour aux règles antérieures ne s'applique qu'aux demandeurs d'emploi dont la fin du contrat de travail intervient entre le 1er août et le 31 décembre 2020 (pas de rétroactivité pour ceux qui ont perdu leur emploi entre le 1er novembre 2019 et le 31 juillet 2020). 
  • le 1er janvier 2020, de nouvelles mesures d'accompagnement ont été mises en oeuvre par Pôle emploi pour les nouveaux inscrits et les travailleurs précaires ;
  • au 1er septembre 2020, le deuxième volet de la réforme devait entrer en vigueur avec le changement du mode de calcul de l'allocation chômage. Reportée une première fois, la réforme doit entrer en vigueur le 1er janvier 2021.
  • au 1er mars 2021, le bonus-malus est effectif pour les entreprises qui recourent de manière excessive aux contrats courts. L’année 2020 doit servir d’année de référence pour calculer le taux applicable à l’entreprise. Cette mesure n'a, pour le moment, pas été reportée. 

Quels sont les demandeurs d'emploi concernés par la réforme ?

La réforme s'est partiellement appliquée aux demandeurs d’emploi dont la fin de contrat de travail est intervenue entre le 1er novembre 2019 et le 31 juillet 2020. Elle a concerné :

  • Les nouveaux allocataires ayant travaillé moins de 6 mois sur deux ans

    Avant la réforme, quatre mois de travail sur les 28 derniers mois suffisaient pour ouvrir des droits à l’allocation chômage d'aide au retour à l'emploi (ARE). La réforme entrée en vigueur le 1er novembre exigeait au moins six mois de travail (130 jours ou 910 heures) sur les 24 mois précédant la fin du dernier contrat (36 mois pour les plus de 53 ans). La durée minimale d'indemnisation est passée aussi de quatre à six mois. La durée maximale reste de deux ans pour les moins de 53 ans, deux ans et demi pour les 53-55 ans et trois ans pour les plus de 55 ans. À la suite du décret du 29 juillet 2020, l'ouverture des droits est de nouveau effective à partir de quatre mois de travail au cours des 28 derniers mois.
     
  • Les "permittents" qui alternent contrats courts et chômage

    Un demandeur d'emploi qui arrive en fin d’indemnisation peut effectuer un rechargement de ses droits et percevoir une nouvelle allocation s'il a repris une activité salariée au cours de sa période d’indemnisation par Pôle emploi. Pour recharger ses droits, entre le 1er novembre 2019 et le 31 juillet 2020,  il fallait avoir travaillé au moins six mois, au lieu d'un mois avant la réforme. Après le décret du 29 juillet, le seuil de rechargement des droits passe à quatre mois.
     
  • Les allocataires avec de hauts revenus

    Pour les demandeurs d'emploi dont les revenus sont supérieurs à 4 500 euros bruts par mois,  la réforme  prévoyait initialement que l'allocation chômage était diminuée de 30% à partir du septième mois d'indemnisation par Pôle emploi. L'application de cette dégressivité est reportée au 1er janvier 2021.

Quels sont les nouveaux calculs du montant des allocations ?

Le mode de calcul de l’allocation chômage, qui devait être modifié à partir du 1er septembre 2020, a été reporté au 1er janvier 2021 en raison de la crise sanitaire du Covid-19. Une prise d’effet dès septembre aurait eu "un effet sensible sur l’indemnisation des personnes privées d’emploi dans la période de crise sanitaire et n’ayant pas travaillé de manière continue sur les deux ou trois années précédentes", selon le rapport de juillet 2020 de l'Unédic.   

En effet, le salaire journalier de référence, qui sert de base au calcul de l'allocation chômage, devait être calculé non plus sur les jours travaillés dans les 12 derniers mois, mais sur un revenu moyen mensuel prenant en compte les jours travaillés, mais aussi les périodes d’inactivité. 

Ainsi, plus les demandeurs d'emploi ont un rythme de travail fractionné, plus ils risquaient d'être touchés par une baisse de leur allocation chômage. En revanche, la durée de leurs droits devait être allongée.

Quels sont les nouveaux bénéficiaires de l'assurance chômage ?

Les articles 49 et 51 de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel prévoient d’élargir le champ des bénéficiaires de l’assurance-chômage. Les salariés qui démissionnent d’un contrat à durée indéterminé (CDI) et les travailleurs indépendants peuvent désormais être indemnisés, mais sous conditions :

  • le salarié démissionnaire doit compter au minimum cinq ans d'ancienneté dans son entreprise et avoir un projet de reconversion professionnelle dont la faisabilité est évaluée par une commission paritaire interprofessionnelle ;
  • le travailleur indépendant a le droit à 800 euros par mois pendant six mois en cas de liquidation judiciaire. Mais il doit avoir exercé son activité professionnelle durant au moins deux ans et avoir généré un revenu minimum de 10 000 euros par an sur les deux dernières années avant la liquidation.

Cet élargissement représente une dépense supplémentaire de 440 millions d’euros par an pour l’Unédic.

Pourquoi cette réforme de l'assurance-chômage ?

La précarisation du marché du travail se renforce et provoque un raccourcissement de la durée des contrats. Selon le gouvernement, 70% des embauches correspondent à des contrats de moins d’un mois et un contrat à durée déterminée sur trois est un contrat d’un jour ou moins. Pour lutter contre cette précarité, la réforme de l'assurance-chômage vise à  :

  • limiter la possibilité pour un travailleur de cumuler allocations chômage et revenus d'activité en multipliant les contrats courts ;
  • pénaliser les employeurs qui abuseraient des contrats courts par un système de bonus-malus sur les cotisations patronales d'assurances-chômage.

Cette réforme vise aussi à désendetter le régime d'assurance chômage qui affiche 37,4 milliards d’euros de dette en 2019, d'après les prévisions de l'Unédic.

Qu'est-ce que le bonus-malus pour les entreprises ?

La réforme de l'assurance-chômage prévoit d’instaurer un système de bonus-malus dans les entreprises de plus de 11 salariés. Celui-ci vise à inciter les employeurs à proposer plus de contrats à durée indéterminée et des contrats à durée déterminée plus longs. 

Un arrêté du 7 novembre 2019 définit les sept secteurs gros consommateurs de contrats précaires qui seront concernés par cette mesure : 

  • l’industrie agroalimentaire (denrées alimentaires, boissons et produits à base de tabac)  ; 
  • les activités spécialisées, scientifiques et techniques ;
  • l'hébergement et la restauration ;
  • l'assainissement des eaux, la gestion des déchets et la dépollution ;
  • les transports et l'entreposage ;
  • la fabrication de produits en caoutchouc et en plastique, et d’autres produits non métalliques ;
  • le travail du bois, l'industrie du papier et l'imprimerie.

Dans ces secteurs, un "taux de séparation" sera calculé pour chaque entreprise, correspondant au nombre de fins de contrat de travail ou de missions d’intérim constatées l’année précédente rapporté à l'effectif annuel moyen. Le bonus-malus sera évalué en comparant ce taux de séparation propre à l’entreprise avec celui de son secteur d’activité. 

Chaque année, les entreprises verront ainsi leur taux de contribution à l’assurance-chômage varier entre 3 et 5% de la masse salariale, en fonction de leurs pratiques en matière de recours aux contrats courts.

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