Rapport d'information (…) sur l'évaluation de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite « loi ELAN »)

Auteur(s) moral(aux) : Assemblée nationale. Commission des Affaires économiques

Présentation

La loi ELAN a participé, en 2018, de la volonté partagée, dans la législature nouvelle, d’imprimer un nouveau rythme au secteur de la construction et à la création de logements. Les dispositions très nombreuses du texte en matière d’urbanisme, en particulier en ses titres Ier et IV, ont visé à supprimer les freins à la construction et à l’aménagement et à encourager les acteurs divers à se réunir par des dispositifs conventionnels, afin d’augmenter la quantité de logements produits.

Plus de trois ans plus tard, à la fin de l’année 2021, la commission des affaires économiques a décidé de créer, en application de l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale, une mission d’évaluation de la mise en œuvre et de l’impact de ces dispositions. Les quatre rapporteurs ont auditionné des acteurs des secteurs concernés et reçu de nombreuses contributions écrites pendant les mois de janvier et de février 2022, en s’efforçant de passer en revue les grandes dispositions du texte et d’en retenir les impacts principaux.

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Sommaire

SYNTHÈSE DES TRAVAUX DE LA MISSION

INTRODUCTION

A. UNE LOI AMBITIEUSE QUI A CONNU UNE PÉRIODE DE MISE EN ŒUVRE TRÈS BOUSCULÉE
B. UNE BONNE IMPLICATION DES POUVOIRS PUBLICS DANS LA MISE EN ŒUVRE ET L’ÉVALUATION DE LA LOI

PREMIÈRE PARTIE : LES DISPOSITIONS RELATIVES À L’URBANISME ET À LA CONSTRUCTION

I. DES OUTILS POUR SIMPLIFIER ET ACCÉLÉRER LES PROJETS D’AMÉNAGEMENT, QUI CONNAISSENT UN SUCCÈS MITIGÉ
A. UNE BOÎTE À OUTILS ENCORE PEU ÉPROUVÉE
1. Les mécanismes partenariaux, après des débuts poussifs, connaissent un relatif essor
2. Le permis d’aménager multi-sites, un dispositif riche de possibilités récemment élargi et pérennisé
3. Permis d’innover et permis de faire, des bilans très contrastés

B. LA SIMPLIFICATION DES OUTILS EXISTANTS CONNAÎT DES RÉSULTATS MITIGÉS
1. Trois évolutions afin d’accélérer le recours aux zones d’aménagement concerté
2. Les opérations de la Solideo, un exemple d’accélération réussie

C. UN IMPACT LIMITÉ SUR LES CHIFFRES DE LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS
1. La modification des normes de construction entraîne des évolutions qui mettent certaines filières en difficulté
2. Les données de la construction ne montrent pas d’impact particulier, à ce jour, des dispositions adoptées


II. LA REFONTE DE L’URBANISME RÉGLEMENTAIRE CONNAÎT DES SUCCÈS MAIS EST ENTRAVÉE PAR LA SUCCESSION DES TEXTES
A. LA PLACE DU SCOT CONFORTÉE PUIS MISE EN CAUSE PAR L’INSTABILITÉ NORMATIVE
1. La réforme du SCoT a permis une relative simplification de ses contenus
2. La rationalisation de la hiérarchie des normes bien accueillie malgré des impacts réduits
3. Des modifications du règlement de PLU dont l’impact à ce jour est difficilement mesurable

B. CERTAINES DES DISPOSITIONS LITTORALES ONT ENGENDRÉ DES DIFFICULTÉS D’APPLICATION
1. La suppression du hameau nouveau, globalement bien accueillie, a suscité des difficultés ponctuelles mais importantes
2. La consécration du « SCoT intégrateur » des dispositions littorales, une disposition positive mais encore incertaine

C. DES MESURES DE SIMPLIFICATION QUI CONNAISSENT UN BILAN EN DEMI-TEINTE
1. La simplification et l’accélération des procédures d’urbanisme, un chantier encore en cours
2. Les évolutions apportées à la procédure de l’évaluation environnementale n’ont pas entièrement porté leurs fruits


III. LA REVITALISATION DU TERRITOIRE, UNE POLITIQUE VOLONTARISTE ET AMBITIEUSE
A. LE DÉPLOIEMENT DES ORT A PERMIS D’INTENSIFIER LA DYNAMIQUE DE REVITALISATION DES CENTRES-BOURGS
1. Un outil juridique utile aux effets positifs
2. Le Gouvernement a mené une politique financièrement volontariste d’accompagnement du déploiement des ORT

B. L’URBANISME COMMERCIAL RENFORCÉ A PERMIS UNE MEILLEURE PLANIFICATION TERRITORIALE
1. L’ORT ouvre la voie à un régime à la fois protecteur et assoupli pour les autorisations commerciales
2. L’encadrement et la planification renforcés des implantations commerciales a permis un urbanisme de meilleure qualité

SECONDE PARTIE : LES DISPOSITIONS RELATIVES AU LOGEMENT

I. LA RESTRUCTURATION DES ORGANISMES DE LOGEMENT SOCIAL : UN BILAN MITIGÉ
A. UN DISPOSITIF DE CONSOLIDATION VOLONTARISTE
1. Le regroupement des bailleurs sociaux visait à répondre à des impératifs économiques
2. Le bilan en demi-teinte des mesures visant le regroupement des organismes

B. D’AUTRES INSTRUMENTS ONT PERMIS AUX BAILLEURS SOCIAUX DE SE RENFORCER
1. L’extension de l’agrément d’organisme de foncier solidaire a suscité le doublement du nombre d’organismes
2. La vente HLM, un dispositif jusqu’ici peu sollicité


II. L’ENCADREMENT DES LOYERS : UNE RÉPONSE PRAGMATIQUE AUX TENSIONS EN ZONES TENDUES
A. UNE RÉPONSE PRAGMATIQUE AUX TENSIONS SUR LE MARCHÉ LOCATIF
1. Un dispositif expérimental qui s’inscrit dans la continuité de tentatives passées
2. Des modalités d’application qui laissent la main à une mise en œuvre différenciée

B. DES RÉSULTATS ENCORE DIFFICILES À APPRÉCIER
1. L’encadrement résulte d’une mise en œuvre encore récente
2. Le champ de l’expérimentation a été récemment étendu et rouvert à de nouveaux candidats
3. Un dispositif qui fait l’objet de retours contrastés


III. UNE FLUIDIFICATION PARTIELLE DES RAPPORTS LOCATIFS
A. LA GARANTIE VISALE : UN MÉCANISME EFFICACE MAIS INSUFFISAMMENT CONNU
1. La montée en puissance progressive de la garantie Visale
2. Un dispositif encore insuffisamment connu et plébiscité

B. LE BAIL MOBILITÉ : UN DISPOSITIF À L’UTILITÉ DOUTEUSE
C. LA LUTTE CONTRE L’HABITAT INDIGNE, DES DISPOSITIFS RENFORCÉS
1. Le permis de louer et la lutte contre l’habitat indigne, instruments d’une protection des locataires vulnérables
2. Des dispositifs qui continuent à se déployer, mais dont l’efficacité apparaît incertaine

EXAMEN DU RAPPORT PAR LA COMMISSION
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES
ANNEXE I : COMPTES RENDUS DES TABLES RONDES MENÉES PAR LES RAPPORTEURS

TABLE RONDE N° 1 : LA RESTRUCTURATION DU LOGEMENT SOCIAL
TABLE RONDE N° 2 : L’URBANISME OPÉRATIONNEL
TABLE RONDE N° 3 : LE DROIT DE L’IMMOBILIER
TABLE RONDE N° 4 : L’URBANISME RÉGLEMENTAIRE
ANNEXE II : TABLEAU DES DISPOSITIONS DE LA LOI N° 2018-1021 DU 23 NOVEMBRE 2018
ANNEXE III : TABLEAU DES MESURES RÉGLEMENTAIRES D’APPLICATION DE LA LOI N° 2018-1021 DU 23 NOVEMBRE 2018
ANNEXE IV : TABLEAU DES MESURES D’HABILITATION DE LA LOI N° 2018-1021 DU 23 NOVEMBRE 2018

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 226 pages

Édité par : Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

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