Présentation

La Dotation globale de fonctionnement (DGF), qui demeure, avec 33 milliards d'euros en 2016, le principal concours financier de l'Etat aux collectivités locales, apparait aujourd'hui plus que jamais, à la fois injuste et illisible. C'était le constat du rapport réalisé à la demande du Premier ministre selon lequel l'architecture actuelle de la DGF « ne saurait perdurer ». Onze ans après la dernière réforme d'ampleur, la DGF n'a toujours pas été mise en cohérence avec les évolutions de notre paysage institutionnel, telles que l'achèvement de la carte intercommunale, l'approfondissement de l'intégration des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), la suppression de la taxe professionnelle, ou les communes nouvelles. L'architecture de la DGF est jugée opaque, et ses critères de répartition perfectibles. Elle est devenue, pour partie, une rente justifiée par l'histoire seulement, déconnectée de la réalité des charges de fonctionnement. La nécessité de la réforme recueille un assentiment très large, il reste à en définir les modalités. C'est ce qu'a tenté de faire le Gouvernement dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2016. L'article 150, qui ne doit entrer en vigueur que le 1er janvier 2017, entendait répondre au souhait quasi unanime des élus de redonner à cette dotation de l'Etat davantage d'équité, de lisibilité et de prévisibilité. La complexité du débat en commission des finances puis en séance publique, notamment liée à l'opacité du mécanisme de mise en oeuvre progressive de la réforme et à l'absence de simulations pluriannuelles de ses effets, n'a pas permis d'évaluer correctement les différents dispositifs proposés. Pour autant, les principales pierres d'achoppement que sont les DGF négatives, la territorialisation de la dotation de centralité et l'application de la puissance cinq à la population pour la répartition de la part communale, ainsi que l'étalement jugé excessif dans le temps des effets de la réforme, ont été clairement identifiées. C'est dans ce contexte qu'un groupe de travail a été créé au sein des commissions des finances des deux assemblées avec l'objectif de proposer, dans un premier temps, des améliorations à adopter dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017, tout en posant les bases de ce que pourrait être, dans un proche avenir, une réforme « juste et soutenable ».

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Sommaire

PRINCIPALES PROPOSITIONS DES RAPPORTEURES

AVANT-PROPOS

PREMIÈRE PARTIE : LES POINTS À RÉFORMER DÈS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2017

I. LE REBASAGE DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT DU BLOC COMMUNAL

A. LE SYSTÈME ACTUEL D’IMPUTATION DE LA CRFP ATTEINT SES LIMITES AVEC LA MULTIPLICATION DES CAS DE « DGF NÉGATIVES »

B. UN MÉCANISME PROPOSÉ EN LOI DE FINANCES POUR 2016 QUI ACCENTUE LES INJUSTICES

C. RÉTABLIR UNE JUSTE RÉPARTITION DE LA CRFP : LE REBASAGE DE LA DGF DU BLOC COMMUNAL

1. Le rebasage pour les communes

a. Remonter la DCRTP et la CPS des communes au niveau des EPCI

b. La définition de la dotation de référence

c. L’imputation de la CRFP

2. Le rebasage pour les EPCI

3. Une solution neutre budgétairement pour chaque commune et chaque EPCI comme pour l’État

II. LE PLAFONNEMENT DE L’ÉCRÊTEMENT DESTINÉ À FINANCER LA HAUSSE DE LA PÉRÉQUATION VERTICALE DOIT ÊTRE CORRIGÉ

A. UN PRINCIPE : UN FINANCEMENT DE LA HAUSSE DE LA PÉRÉQUATION QUI REPOSE SUR LES COMMUNES LES PLUS AISÉES

B. UN CONSTAT : LA CRFP NE PERMET PLUS DE RESPECTER CE PRINCIPE

III. RESTREINDRE LE SPECTRE DE LA DSU ET RÉPARTIR PLUS ÉQUITABLEMENT SA CROISSANCE

A. UNE DSU DE PLUS EN PLUS CONCENTRÉE SUR CERTAINES COMMUNES

B. LA RÉFORME PRÉVUE À L’ARTICLE 150

C. LE CHOIX DE SE LIMITER À LA CORRECTION DE LA DSU

1. Recentrer le nombre de communes de plus de 10 000 habitants bénéficiaires de la DSU

2. Mettre un terme à l’extrême concentration du partage de la croissance de la DSU qui génère un effet de seuil majeur

IV. LE FONCTIONNEMENT DE LA DGF DES EPCI NE RÉSISTE PAS AUX CHANGEMENTS DE CATÉGORIE JURIDIQUE

A. LE CALCUL DES ENVELOPPES PAR CATÉGORIE JURIDIQUE D’EPCI

B. LES CONSÉQUENCES DE LA TRANSFORMATION DE COMMUNAUTÉS D’AGGLOMÉRATION EN COMMUNAUTÉS URBAINES OU EN MÉTROPOLES

C. EN 2016, UNE PERTE DE L’ORDRE DE 50 MILLIONS D’EUROS POUR LES COMMUNAUTÉS D’AGGLOMÉRATION QUI LE DEMEURENT

 

SECONDE PARTIE : QUELQUES ENSEIGNEMENTS POUR UNE RÉFLEXION À POURSUIVRE

I. L’ARCHITECTURE DE LA DOTATION FORFAITAIRE

A. UNE DOTATION DE CENTRALITÉ À PROFONDÉMENT REMANIER

1. Rappel du fonctionnement de la dotation de centralité prévue par l’article 150 de la loi de finances pour 2016

2. Les difficultés identifiées

3. Les principes d’une nouvelle dotation de centralité

B. DES ADAPTATIONS À LA MARGE DE LA DOTATION DE RURALITÉ

C. FAIRE DE LA DOTATION DE BASE UNE DOTATION D’AJUSTEMENT

D. LA NÉCESSITÉ DE CRÉER UNE « DOTATION DE CONSOLIDATION »

II. CONSERVER UNE DOTATION DE PÉRÉQUATION GÉNÉRALE À CÔTÉ DE LA DSU ET DE LA DSR

A. LE RECENTRAGE DE LA DSU ET DE LA DSR NE DOIT PAS PRIVER LES « COMMUNES MOYENNEMENT PAUVRES » DU BÉNÉFICE DE LA SOLIDARITÉ NATIONALE

B. LA CONSTRUCTION D’UNE DOTATION D’AMÉNAGEMENT EN MIROIR DE LA DOTATION FORFAITAIRE

III. METTRE EN PLACE UNE TRANSITION À LA FOIS SUPPORTABLE ET SUFFISAMMENT RAPIDE

A. LE « TUNNEL » DE L’ARTICLE 150 COMPORTE PLUSIEURS INCONVÉNIENTS MAJEURS

B. UNE TRANSITION LISIBLE, AUTOFINANCÉE ET ACHEVÉE EN DIX ANS

IV. LA STRUCTURE DE LA DGF DES EPCI

A. LA MODIFICATION DE L’ARCHITECTURE DE LA DGF DES EPCI PRÉVUE PAR L’ARTICLE 150 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2016 NE PARAÎT PAS SOUTENABLE

1. La modification de l’architecture de la DGF des EPCI prévue par l’article 150 et ses effets 6

2. Une réforme potentiellement contournable du fait du plafonnement du CIF

B. L’ARCHITECTURE PROPOSÉE PAR LES GROUPES DE TRAVAIL PERMETTRAIT UN RECYCLAGE RAISONNABLE DES COMPENSATIONS ET GARANTIES EN DIX ANS

1. La redistribution des compensations et garanties serait étalée sur dix ans

2. Une dotation d’intercommunalité en trois parts

 

CONCLUSION

EXAMEN EN COMMISSION

ANNEXE 1 : ÉCARTS DE RÉPARTITION DE LA DGF DES COMMUNES PAR STRATE

ANNEXE 2 : CARTE DE LA RÉPARTITION DES RRF

ANNEXE 3 : CARTE DE LA RÉPARTITION DE LA DGF

ANNEXE 4 : LISTE DES MEMBRES DES GROUPES DE TRAVAIL

ANNEXE 5 : LISTE DES ABRÉVATIONS

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 98 pages

Édité par : Assemblée nationale

Collection :

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