Texte intégral
Monsieur le président,
mesdames, messieurs les sénateurs,
Nous allons examiner à partir d'aujourd'hui le projet de loi relatif au renforcement de la lutte contre le travail illégal. Ce texte répond à une nécessité, car cette forme de délinquance particulièrement pernicieuse pour la société française est malheureusement en développement.
Je souhaite tout d'abord exprimer mes remerciements à MM. Souvet et Masson, rapporteurs respectivement de la commission des affaires économiques et de la commission des lois. Les travaux menés au sein de ces dernières nous permettront d'enrichir le texte, et nombre d'amendements déposés pourront notamment améliorer la rédaction du projet de loi. Nous y reviendrons lors de l'examen des articles de ce projet de loi.
Mais, auparavant, je voudrais vous exposer les enjeux de la lutte contre le travail illégal, vous rappeler brièvement les principaux éléments de ce projet de loi, et, surtout, replacer ce dernier dans le cadre de la stratégie globale que nous conduisons, avec Jacques Barrot et l'ensemble du Gouvernement.
Les enjeux de la lutte contre le travail illégal.
Je voudrais tout d'abord affirmer avec solennité que le Gouvernement entend faire de la lutte contre le travail illégal une priorité nationale. En effet - je sais que vous en êtes persuadés - le travail illégal joue contre l'emploi, contre les salariés, contre les entreprises, en un mot contre la collectivité nationale tout entière.
Le travail illégal exclut les salariés de leurs droits sociaux et les met en situation précaire.
Conditions de travail déplorables, absence de couverture maladie, absence de retraite, tout se conjugue au détriment des salariés : qu'ils soient Français ou étrangers, ils sont toujours les premières victimes, parfois, hélas ! consentantes, par manque d'information.
Le travail illégal est également une source de concurrence déloyale pour les entreprises qui respectent leurs obligations. En effet, comment peut-on lutter à armes égales contre des concurrents qui échappent à leurs charges et aux dispositions qui protègent les salariés ?
Le travail illégal est, ensuite, la cause d'une évasion massive de recettes fiscales et sociales. Je ne me risquerai pas à quantifier devant vous un phénomène qui est, par nature, difficilement quantifiable.
Néanmoins, nous savons tous que la lutte contre le travail illégal est une composante importante de notre combat pour réduire les déficits.
Enfin, le travail illégal encourage, au moins de façon indirecte, l'immigration irrégulière sur le territoire national. Je pense en particulier à ces véritables filières d'introduction d'étrangers sans titre de séjour ni travail, qui existent dans notre pays, comme d'ailleurs dans les autres pays de l'Union européenne.
Je profite néanmoins de cette occasion pour réaffirmer qu'il ne faut pas confondre le travail illégal et l'immigration irrégulière. Je vous rappelle, mesdames, messieurs les sénateurs, que l'emploi d'étrangers sans titre représente à ce jour moins de 10 % des infractions constatées.
Il faut aujourd'hui incontestablement renforcer nos moyens d'action.
En effet, les efforts réalisés jusqu'à présent n'ont pas suffi à enrayer le phénomène
Il est vrai que beaucoup de progrès ont été faits depuis la création de l'infraction de travail clandestin voilà plus de cinquante ans.
Ainsi, le dispositif législatif s'est beaucoup enrichi, notamment dans les dix dernières années.
Le législateur a peu à peu étendu le champ de l'infraction.
Il a également prévu des peines de plus en plus sévères, en correctionnalisant notamment l'infraction et en introduisant de nombreuses peines complémentaires très lourdes.
Il a également introduit une disposition essentielle, la solidarité financière des donneurs d'ordre. Il a enfin étendu les pouvoirs des agents de contrôle.
Dans un autre ordre d'idées, la création d'une mission interministérielle en 1976, devenue ultérieurement la MILUTMO, rattachée au ministère du travail, a également eu un impact très positif, en sensibilisant des administrations peu habituées à rencontrer sur le terrain ce type d'infractions et en apportant son expertise technique aux différents corps de contrôle.
Ainsi, comme le souligne M. le rapporteur, le nombre d'infractions constatées a crû considérablement au cours des dernières années ; de même, le nombre de condamnations prononcées a progressé, comme d'ailleurs la sévérité des tribunaux : sur dix personnes condamnées pour travail illégal en 1993, quatre l'ont été à des peines d'emprisonnement.
Malgré tout, le dispositif existant que je viens de vous présenter très rapidement ne suffit plus, et il faut résolument aller au-delà, pour plusieurs raisons.
Première raison : le nombre d'infractions constatées par les services de contrôles n'est toujours pas à la hauteur du phénomène du travail illégal en France.
Pensez que seulement 18 870 infractions ont été constatées en 1994, soit, en moyenne, moins d'une infraction par jour ouvrable et par département français, alors qu'il y a 1,5 million d'établissements possédant des salariés et près de 14 millions de salariés.
Deuxième raison : les formes de travail illégal évoluent rapidement.
Les exemples de fraude organisée se multiplient. Ceux-ci mettent en jeu des relations entre sociétés mères et filiales, donneurs d'ordres et sous-traitants, sur le territoire national, voire à l'étranger.
Je pense au marchandage, aux réseaux d'introduction d'étrangers en vue de travail clandestin que j'évoquais à l'instant.
Nos instruments législatifs et notre dispositif administratif de lutte contre le travail illégal doivent donc évoluer pour mieux contrer ces nouvelles formes de fraude.
Troisième raison : les obstacles existants à l'action des corps de contrôle sur le terrain sont encore trop nombreux. Ces obstacles sont d'abord d'ordre juridique. Ainsi, il n'est pas aujourd'hui possible de mobiliser tous les corps de contrôle dans la lutte contre le travail illégal, car les règles de procédure qui s'appliquent à certains d'entre eux - je pense aux douaniers, aux agents des impôts, aux contrôleurs des transports terrestres ou aux fonctionnaires techniques de l'aviation civile, qui, d'ailleurs, n'ont pas échappé à la vigilance de la commission - leur interdisent de s'investir pleinement et de conduire tous les contrôles qu'ils pourraient et devraient engager.
C'est pourquoi, sur ce point comme sur d'autres encore, le projet de loi propose d'harmoniser très largement les compétences et les prérogatives des agents des différentes administrations.
J'en viens à la dernière raison, qui n'est pas la moindre : comme vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, la première ambition du Gouvernement est de conduire une politique de développement de l'emploi.
Or, le travail illégal est incontestablement destructeur d'emploi
Le projet de loi que nous vous proposons aujourd'hui est un projet qui se veut ambitieux.
Il doit se comprendre dans le cadre de notre politique d'enrichissement de la croissance en emplois, et c'est bien pour cette raison que ce sont le ministre du travail et le ministre délégué pour l'emploi qui vous le présentent. C'est également pourquoi le Premier ministre m'a demandé de piloter sa mise en uvre.
Je serai brève sur les dispositions du texte, car nous y reviendrons longuement à l'occasion de l'examen des articles et des amendements que vous avez déposés.
Ce texte s'inscrit évidemment dans la continuité de l'action du Gouvernement, mais il constitue également, par de nombreux aspects, une rupture par rapport à ce qui s'est fait jusqu'à présent. Il s'agit, comme l'a justement souligné M. le rapporteur, de clarifier et d'adapter la définition du délit, de mieux contrôler, de dissuader et d'informer.
S'agissant de la clarification et de l'adaptation de la définition du délit, le projet de loi vise à permettre de lutter contre le travail dissimulé, et ce, que l'employeur exerce une activité à but lucratif - c'est déjà le cas aujourd'hui - ou qu'il dissimule cette activité sous une apparence associative
.
En ce qui concerne le contrôle, le projet de loi donne à tous les agents des nombreux corps de contrôle compétents - je les ai évoqués tout à l'heure - la mission de " rechercher " l'infraction de travail illégal et non plus uniquement de la " constater ". Au-delà de la question de vocabulaire, cette modification aura un effet concret : grâce à cela, les milliers d'agents des impôts et des douanes pourront désormais s'impliquer entièrement et activement dans la lutte contre le travail illégal, eux qui n'ont pu dresser, en 1994, que 233 procès-verbaux sur un total de 9 150, soit 2,5 % seulement
.
Le projet de loi permet aussi aux agents de ces corps de se faire présenter les documents commerciaux, afin d'identifier les donneurs d'ordre.
La mise en cause des donneurs d'ordre doit devenir l'un des axes majeurs de notre politique de lutte contre le travail illégal. Il est inacceptable, en effet, que les véritables bénéficiaires des fraudes, et souvent même leurs instigateurs, échappent à la répression. Il est donc parfaitement logique que les agents de contrôle puissent avoir accès à des documents commerciaux dès qu'une situation de travail illégal a été détectée.
Le projet de loi prévoit, en outre, la levée du secret professionnel qui existe entre les corps de contrôle et les différents organismes de protection sociale. Cette disposition permettra de supprimer certains freins à l'efficacité des contrôles, dont trop de fraudeurs profitaient, et d'améliorer ainsi le recouvrement des cotisations.
Pour ce qui est de la dissuasion, l'administration ne peut refuser, à l'heure actuelle, au seul motif de recours au travail illégal, d'accorder des aides à l'emploi ou à la formation professionnelle. Cela n'est incontestablement pas normal, et le projet de loi vise à autoriser désormais l'administration à refuser, le cas échéant, le bénéfice de ces aides aux personnes physiques ou morales qui ont fait l'objet d'un procès-verbal constatant des faits de travail illégal. C'est là aussi un outil de dissuasion très puissant.
En revanche - et, sur ce point, le Gouvernement est favorable à l'amendement présenté par la commission, comme je le dirai tout à l'heure - la suspension du bénéfice d'aides déjà accordées n'est pas souhaitable. En effet, cette mesure risquerait de pénaliser les salariés, et non pas ceux qui ont voulu frauder, et contrarierait le principe de non-cumul des peines.
Le projet de loi fait par ailleurs obligation aux candidats à un marché public et à ses sous-traitants de justifier qu'ils n'ont pas fait l'objet d'une condamnation prononcée depuis moins de cinq ans pour une infraction à la législation sur le travail dissimulé ou pour l'emploi d'un étranger dépourvu d'autorisation de travail. Cette disposition contribuera également à la moralisation des procédures d'attribution des marchés publics.
Le projet de loi vise à ouvrir au bénéfice des salariés l'accès aux informations qui prouvent l'accomplissement, par leur employeur, des formalités déclaratives les concernant. Ainsi, les salariés pourront désormais faire procéder au rétablissement de leurs droits.
Afin de mieux signifier la réprobation entourant le délit de travail dissimulé et d'emploi d'étrangers dépourvus de titre de travail, le projet de loi vise à ajouter aux sanctions les réprimant la peine complémentaire d'interdiction des droits civiques et civils. Le Gouvernement s'en remettra à la sagesse du Sénat, s'agissant de la possibilité d'interdire les droits de famille, disposition qui a été supprimée par l'Assemblée nationale.
Je voudrais évoquer également deux dispositions importantes qui ne figurent pas dans le texte qui vous est soumis et qui viennent le compléter.
La première est incluse dans la loi sur le commerce et l'artisanat, que vous avez adoptée récemment. Elle prévoit l'obligation, pour les auteurs de publicités ou de petites annonces comportant des offres de services, de faire apparaître clairement leurs références professionnelles. Cette mesure permettra de rendre le marché plus transparent et rendra la tâche un peu plus difficile aux fraudeurs.
La seconde disposition figure dans le projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration, que vous allez bientôt examiner : l'instauration d'un droit d'entrée des officiers de police judiciaire sur les lieux de travail, sous le contrôle de l'autorité judiciaire, est bien une mesure de lutte contre le travail dissimulé. Si elle figure dans le projet de loi présenté par Jean-Louis Debré, c'est pour des motifs juridiques, car elle modifie le code de procédure pénale et non le code du travail, comme l'essentiel des dispositions dont nous allons débattre.
La stratégie du Gouvernement.
Les dispositions qui vous sont soumises, mesdames, messieurs les sénateurs, permettront de disposer d'instruments législatifs plus efficaces au service d'une stratégie d'ensemble.
Celle-ci comporte deux volets : la prévention doit être une priorité absolue et notre effort doit s'appuyer sur une mobilisation de tous les moyens de lutte
La prévention doit être une priorité absolue :
Avant de réprimer il faut prévenir, et d'abord informer les Français sur la perversité du travail illégal, les informer sur leurs droits ainsi que sur les risques qu'ils prennent en y recourant, même s'il est parfois tentant de faire repeindre sa cuisine par ce que l'on appelle un " ami ".
Nous devons aussi informer clairement les plus petites entreprises qui ont parfois recours au " coup de main " non déclaré parce que c'est plus rapide et qu'il n'y a pas de papiers à faire avant de développer la répression. Il ne s'agit pas, comme l'a justement souligné M. le rapporteur, de développer une législation trop inquisitoriale vis-à-vis des entreprises, qui ne nous ferait pas gagner en efficacité contre le travail illégal et aurait un effet néfaste sur le développement économique.
La prévention, par ailleurs, consiste d'abord à rendre le travail illégal moins tentateur pour ceux qui seraient prêts à y recourir.
Je sais que, comme beaucoup - et comme moi - vous regrettez que les réformes ne soient pas plus rapides. Cependant, nous avons fait incontestablement beaucoup de progrès dans les trois domaines qui jouent un rôle important dans la prévention du travail illégal : les simplifications administratives, les dispositifs d'exonération de charges sociales, la réforme fiscale.
Les simplifications administratives.
Il en est ainsi du chèque emploi-service, généralisé par la loi de janvier 1996 et qui permet de simplifier de manière drastique les formalités d'embauche et d'abaisser le coût des salariés pour les employeurs. Plus de 830 000 chéquiers ont été distribués et plus de 600 000 particuliers employeurs ont adhéré au système depuis sa création. En octobre 1996, 280 000 d'entre eux l'ont utilisé, ce qui correspond à 32 000 emplois en équivalent temps plein.
le chèque saisonnier agricole, qui facilitera l'embauche dans un secteur souvent frappé par le travail dissimulé, et dont nous allons transposer les principes aux extras de l'hôtellerie.
Quant à la déclaration unique d'embauche, elle remplace onze documents par un seul. Il faut savoir que 850 000 déclarations sont reçues chaque mois par les URSSAF !
Le contrat unique d'apprentissage, disponible depuis le mois de juillet dernier, a permis de remplacer par une liasse de trois feuillets trois liasses de onze feuillets, et il offre l'avantage d'un interlocuteur unique.
La déclaration unique de cotisations sociales, qui pourra être mise en oeuvre dès le mois de juin de manière expérimentale, sera généralisée très vraisemblablement dans le courant du second semestre, de manière progressive.
Le chèque " premier salarié ", qui facilitera le travail des très petites entreprises, connaît actuellement la fin de sa première phase d'expérimentation. Le bilan que nous en tirerons sera, je pense, riche d'enseignements qui nous permettront de définir la suite à lui donner.
Enfin, la simplification du bulletin de salaire concerne 1,5 million d'employeurs. M. Turbot a remis en décembre dernier à M. Jacques Barrot les propositions de la commission qu'il préside ; elles seront, pour beaucoup, rapidement mises en oeuvre : notamment, depuis le 1er janvier 1997, le plafond de sécurité sociale est fixé pour toute l'année et non plus pour six mois.
Les dispositifs d'exonérations de charges sociales patronales.
En abaissant le coût du travail, ils diminuent, en effet, la tentation de frauder.
Amorcée en 1993, confirmée en septembre 1995, la réduction des charges patronales sur les bas salaires a été amplifiée, simplifiée et pérennisée. Depuis le 1er octobre 1996, cette réduction permet de diviser par deux les charges patronales au niveau du SMIC, et même par trois lorsqu'il s'agit de temps partiel. Ce dispositif concerne 4,5 millions de salariés, dont les trois quarts sont employés dans les petites et moyennes entreprises.
La réforme fiscale.
La réduction de l'impôt sur le revenu - au terme de la réforme, un million de Français supplémentaires parmi les plus modestes ne paieront pas d'impôts - et la réduction de l'impôt pour travaux dans la résidence principale doivent aussi contribuer à réduire l'intérêt du travail illégal.
Je reste persuadé qu'il faut, en insistant sur la prévention, laisser se développer l'initiative de nos concitoyens et faire confiance à leur sens de la responsabilité.
Les simplifications administratives et la maîtrise des déficits et des prélèvements obligatoires encouragent l'initiative et favorisent le développement économique. Si l'on se donne la peine de bien les informer sur la nocivité du travail illégal et sur les simplifications qui sont mises en oeuvre aujourd'hui, les Français doivent pouvoir prendre leurs responsabilités.
Notre effort doit s'appuyer sur une mobilisation de tous les moyens de lutte.
Les dispositions que vous allez adopter seront mises en oeuvre dès la promulgation de la loi.
Première idée-force : il faut lutter en priorité contre les formes les plus scandaleuses de délinquance en matière de travail illégal telles que réseaux organisés ou montages juridiques complexes.
Deuxième idée-force : la lutte contre le travail illégal se fera avec les professions, qui y sont tout autant intéressées que les salariés, et non contre elles.
Troisième idée-force : tous les moyens à la disposition du Gouvernement seront mobilisés. Ce sera l'objet d'un dispositif interministériel, opérationnel dès le mois de février. Il permettra de combiner les compétences, notamment de l'inspection du travail, des services des douanes et des impôts, les moyens de police et de gendarmerie, et de mieux articuler la recherche, la constatation et la poursuite des infractions.
Le Premier ministre fixera les priorités de notre action dans le cadre du comité interministériel.
Pour les mettre en oeuvre, il a souhaité qu'un membre du Gouvernement pilote le dispositif afin de disposer de l'autorité politique indispensable. En conséquence, je présiderai, chaque mois, une commission réunissant le représentant du garde des sceaux et les responsables des corps de contrôle.
L'action de terrain sera conduite à deux niveaux.
Au plan national, un délégué interministériel se verra confier la responsabilité du dispositif de la coordination. Il veillera à la constante mobilisation des administrations et pourra donner toutes les instructions nécessaires aux préfets pour conduire des opérations de contrôle. Il disposera d'une équipe opérationnelle de haut niveau, qui pourra intervenir sur toutes les affaires complexes dépassant le cadre départemental, voire national.
Au niveau départemental, le préfet sera responsable de l'action administrative, en étroite coordination avec le procureur de la République. Il élaborera un plan d'action départemental, en y associant les représentants des professions.
C'est ainsi un dispositif d'ensemble, global et cohérent, qui vous est proposé, mesdames, messieurs les sénateurs.
Il m'a paru essentiel de restituer les dispositions que nous examinons aujourd'hui dans leur cadre politique, économique et institutionnel.
(Source http://www.senat.fr, le 22 février 2002)
mesdames, messieurs les sénateurs,
Nous allons examiner à partir d'aujourd'hui le projet de loi relatif au renforcement de la lutte contre le travail illégal. Ce texte répond à une nécessité, car cette forme de délinquance particulièrement pernicieuse pour la société française est malheureusement en développement.
Je souhaite tout d'abord exprimer mes remerciements à MM. Souvet et Masson, rapporteurs respectivement de la commission des affaires économiques et de la commission des lois. Les travaux menés au sein de ces dernières nous permettront d'enrichir le texte, et nombre d'amendements déposés pourront notamment améliorer la rédaction du projet de loi. Nous y reviendrons lors de l'examen des articles de ce projet de loi.
Mais, auparavant, je voudrais vous exposer les enjeux de la lutte contre le travail illégal, vous rappeler brièvement les principaux éléments de ce projet de loi, et, surtout, replacer ce dernier dans le cadre de la stratégie globale que nous conduisons, avec Jacques Barrot et l'ensemble du Gouvernement.
Les enjeux de la lutte contre le travail illégal.
Je voudrais tout d'abord affirmer avec solennité que le Gouvernement entend faire de la lutte contre le travail illégal une priorité nationale. En effet - je sais que vous en êtes persuadés - le travail illégal joue contre l'emploi, contre les salariés, contre les entreprises, en un mot contre la collectivité nationale tout entière.
Le travail illégal exclut les salariés de leurs droits sociaux et les met en situation précaire.
Conditions de travail déplorables, absence de couverture maladie, absence de retraite, tout se conjugue au détriment des salariés : qu'ils soient Français ou étrangers, ils sont toujours les premières victimes, parfois, hélas ! consentantes, par manque d'information.
Le travail illégal est également une source de concurrence déloyale pour les entreprises qui respectent leurs obligations. En effet, comment peut-on lutter à armes égales contre des concurrents qui échappent à leurs charges et aux dispositions qui protègent les salariés ?
Le travail illégal est, ensuite, la cause d'une évasion massive de recettes fiscales et sociales. Je ne me risquerai pas à quantifier devant vous un phénomène qui est, par nature, difficilement quantifiable.
Néanmoins, nous savons tous que la lutte contre le travail illégal est une composante importante de notre combat pour réduire les déficits.
Enfin, le travail illégal encourage, au moins de façon indirecte, l'immigration irrégulière sur le territoire national. Je pense en particulier à ces véritables filières d'introduction d'étrangers sans titre de séjour ni travail, qui existent dans notre pays, comme d'ailleurs dans les autres pays de l'Union européenne.
Je profite néanmoins de cette occasion pour réaffirmer qu'il ne faut pas confondre le travail illégal et l'immigration irrégulière. Je vous rappelle, mesdames, messieurs les sénateurs, que l'emploi d'étrangers sans titre représente à ce jour moins de 10 % des infractions constatées.
Il faut aujourd'hui incontestablement renforcer nos moyens d'action.
En effet, les efforts réalisés jusqu'à présent n'ont pas suffi à enrayer le phénomène
Il est vrai que beaucoup de progrès ont été faits depuis la création de l'infraction de travail clandestin voilà plus de cinquante ans.
Ainsi, le dispositif législatif s'est beaucoup enrichi, notamment dans les dix dernières années.
Le législateur a peu à peu étendu le champ de l'infraction.
Il a également prévu des peines de plus en plus sévères, en correctionnalisant notamment l'infraction et en introduisant de nombreuses peines complémentaires très lourdes.
Il a également introduit une disposition essentielle, la solidarité financière des donneurs d'ordre. Il a enfin étendu les pouvoirs des agents de contrôle.
Dans un autre ordre d'idées, la création d'une mission interministérielle en 1976, devenue ultérieurement la MILUTMO, rattachée au ministère du travail, a également eu un impact très positif, en sensibilisant des administrations peu habituées à rencontrer sur le terrain ce type d'infractions et en apportant son expertise technique aux différents corps de contrôle.
Ainsi, comme le souligne M. le rapporteur, le nombre d'infractions constatées a crû considérablement au cours des dernières années ; de même, le nombre de condamnations prononcées a progressé, comme d'ailleurs la sévérité des tribunaux : sur dix personnes condamnées pour travail illégal en 1993, quatre l'ont été à des peines d'emprisonnement.
Malgré tout, le dispositif existant que je viens de vous présenter très rapidement ne suffit plus, et il faut résolument aller au-delà, pour plusieurs raisons.
Première raison : le nombre d'infractions constatées par les services de contrôles n'est toujours pas à la hauteur du phénomène du travail illégal en France.
Pensez que seulement 18 870 infractions ont été constatées en 1994, soit, en moyenne, moins d'une infraction par jour ouvrable et par département français, alors qu'il y a 1,5 million d'établissements possédant des salariés et près de 14 millions de salariés.
Deuxième raison : les formes de travail illégal évoluent rapidement.
Les exemples de fraude organisée se multiplient. Ceux-ci mettent en jeu des relations entre sociétés mères et filiales, donneurs d'ordres et sous-traitants, sur le territoire national, voire à l'étranger.
Je pense au marchandage, aux réseaux d'introduction d'étrangers en vue de travail clandestin que j'évoquais à l'instant.
Nos instruments législatifs et notre dispositif administratif de lutte contre le travail illégal doivent donc évoluer pour mieux contrer ces nouvelles formes de fraude.
Troisième raison : les obstacles existants à l'action des corps de contrôle sur le terrain sont encore trop nombreux. Ces obstacles sont d'abord d'ordre juridique. Ainsi, il n'est pas aujourd'hui possible de mobiliser tous les corps de contrôle dans la lutte contre le travail illégal, car les règles de procédure qui s'appliquent à certains d'entre eux - je pense aux douaniers, aux agents des impôts, aux contrôleurs des transports terrestres ou aux fonctionnaires techniques de l'aviation civile, qui, d'ailleurs, n'ont pas échappé à la vigilance de la commission - leur interdisent de s'investir pleinement et de conduire tous les contrôles qu'ils pourraient et devraient engager.
C'est pourquoi, sur ce point comme sur d'autres encore, le projet de loi propose d'harmoniser très largement les compétences et les prérogatives des agents des différentes administrations.
J'en viens à la dernière raison, qui n'est pas la moindre : comme vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, la première ambition du Gouvernement est de conduire une politique de développement de l'emploi.
Or, le travail illégal est incontestablement destructeur d'emploi
Le projet de loi que nous vous proposons aujourd'hui est un projet qui se veut ambitieux.
Il doit se comprendre dans le cadre de notre politique d'enrichissement de la croissance en emplois, et c'est bien pour cette raison que ce sont le ministre du travail et le ministre délégué pour l'emploi qui vous le présentent. C'est également pourquoi le Premier ministre m'a demandé de piloter sa mise en uvre.
Je serai brève sur les dispositions du texte, car nous y reviendrons longuement à l'occasion de l'examen des articles et des amendements que vous avez déposés.
Ce texte s'inscrit évidemment dans la continuité de l'action du Gouvernement, mais il constitue également, par de nombreux aspects, une rupture par rapport à ce qui s'est fait jusqu'à présent. Il s'agit, comme l'a justement souligné M. le rapporteur, de clarifier et d'adapter la définition du délit, de mieux contrôler, de dissuader et d'informer.
S'agissant de la clarification et de l'adaptation de la définition du délit, le projet de loi vise à permettre de lutter contre le travail dissimulé, et ce, que l'employeur exerce une activité à but lucratif - c'est déjà le cas aujourd'hui - ou qu'il dissimule cette activité sous une apparence associative
.
En ce qui concerne le contrôle, le projet de loi donne à tous les agents des nombreux corps de contrôle compétents - je les ai évoqués tout à l'heure - la mission de " rechercher " l'infraction de travail illégal et non plus uniquement de la " constater ". Au-delà de la question de vocabulaire, cette modification aura un effet concret : grâce à cela, les milliers d'agents des impôts et des douanes pourront désormais s'impliquer entièrement et activement dans la lutte contre le travail illégal, eux qui n'ont pu dresser, en 1994, que 233 procès-verbaux sur un total de 9 150, soit 2,5 % seulement
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Le projet de loi permet aussi aux agents de ces corps de se faire présenter les documents commerciaux, afin d'identifier les donneurs d'ordre.
La mise en cause des donneurs d'ordre doit devenir l'un des axes majeurs de notre politique de lutte contre le travail illégal. Il est inacceptable, en effet, que les véritables bénéficiaires des fraudes, et souvent même leurs instigateurs, échappent à la répression. Il est donc parfaitement logique que les agents de contrôle puissent avoir accès à des documents commerciaux dès qu'une situation de travail illégal a été détectée.
Le projet de loi prévoit, en outre, la levée du secret professionnel qui existe entre les corps de contrôle et les différents organismes de protection sociale. Cette disposition permettra de supprimer certains freins à l'efficacité des contrôles, dont trop de fraudeurs profitaient, et d'améliorer ainsi le recouvrement des cotisations.
Pour ce qui est de la dissuasion, l'administration ne peut refuser, à l'heure actuelle, au seul motif de recours au travail illégal, d'accorder des aides à l'emploi ou à la formation professionnelle. Cela n'est incontestablement pas normal, et le projet de loi vise à autoriser désormais l'administration à refuser, le cas échéant, le bénéfice de ces aides aux personnes physiques ou morales qui ont fait l'objet d'un procès-verbal constatant des faits de travail illégal. C'est là aussi un outil de dissuasion très puissant.
En revanche - et, sur ce point, le Gouvernement est favorable à l'amendement présenté par la commission, comme je le dirai tout à l'heure - la suspension du bénéfice d'aides déjà accordées n'est pas souhaitable. En effet, cette mesure risquerait de pénaliser les salariés, et non pas ceux qui ont voulu frauder, et contrarierait le principe de non-cumul des peines.
Le projet de loi fait par ailleurs obligation aux candidats à un marché public et à ses sous-traitants de justifier qu'ils n'ont pas fait l'objet d'une condamnation prononcée depuis moins de cinq ans pour une infraction à la législation sur le travail dissimulé ou pour l'emploi d'un étranger dépourvu d'autorisation de travail. Cette disposition contribuera également à la moralisation des procédures d'attribution des marchés publics.
Le projet de loi vise à ouvrir au bénéfice des salariés l'accès aux informations qui prouvent l'accomplissement, par leur employeur, des formalités déclaratives les concernant. Ainsi, les salariés pourront désormais faire procéder au rétablissement de leurs droits.
Afin de mieux signifier la réprobation entourant le délit de travail dissimulé et d'emploi d'étrangers dépourvus de titre de travail, le projet de loi vise à ajouter aux sanctions les réprimant la peine complémentaire d'interdiction des droits civiques et civils. Le Gouvernement s'en remettra à la sagesse du Sénat, s'agissant de la possibilité d'interdire les droits de famille, disposition qui a été supprimée par l'Assemblée nationale.
Je voudrais évoquer également deux dispositions importantes qui ne figurent pas dans le texte qui vous est soumis et qui viennent le compléter.
La première est incluse dans la loi sur le commerce et l'artisanat, que vous avez adoptée récemment. Elle prévoit l'obligation, pour les auteurs de publicités ou de petites annonces comportant des offres de services, de faire apparaître clairement leurs références professionnelles. Cette mesure permettra de rendre le marché plus transparent et rendra la tâche un peu plus difficile aux fraudeurs.
La seconde disposition figure dans le projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration, que vous allez bientôt examiner : l'instauration d'un droit d'entrée des officiers de police judiciaire sur les lieux de travail, sous le contrôle de l'autorité judiciaire, est bien une mesure de lutte contre le travail dissimulé. Si elle figure dans le projet de loi présenté par Jean-Louis Debré, c'est pour des motifs juridiques, car elle modifie le code de procédure pénale et non le code du travail, comme l'essentiel des dispositions dont nous allons débattre.
La stratégie du Gouvernement.
Les dispositions qui vous sont soumises, mesdames, messieurs les sénateurs, permettront de disposer d'instruments législatifs plus efficaces au service d'une stratégie d'ensemble.
Celle-ci comporte deux volets : la prévention doit être une priorité absolue et notre effort doit s'appuyer sur une mobilisation de tous les moyens de lutte
La prévention doit être une priorité absolue :
Avant de réprimer il faut prévenir, et d'abord informer les Français sur la perversité du travail illégal, les informer sur leurs droits ainsi que sur les risques qu'ils prennent en y recourant, même s'il est parfois tentant de faire repeindre sa cuisine par ce que l'on appelle un " ami ".
Nous devons aussi informer clairement les plus petites entreprises qui ont parfois recours au " coup de main " non déclaré parce que c'est plus rapide et qu'il n'y a pas de papiers à faire avant de développer la répression. Il ne s'agit pas, comme l'a justement souligné M. le rapporteur, de développer une législation trop inquisitoriale vis-à-vis des entreprises, qui ne nous ferait pas gagner en efficacité contre le travail illégal et aurait un effet néfaste sur le développement économique.
La prévention, par ailleurs, consiste d'abord à rendre le travail illégal moins tentateur pour ceux qui seraient prêts à y recourir.
Je sais que, comme beaucoup - et comme moi - vous regrettez que les réformes ne soient pas plus rapides. Cependant, nous avons fait incontestablement beaucoup de progrès dans les trois domaines qui jouent un rôle important dans la prévention du travail illégal : les simplifications administratives, les dispositifs d'exonération de charges sociales, la réforme fiscale.
Les simplifications administratives.
Il en est ainsi du chèque emploi-service, généralisé par la loi de janvier 1996 et qui permet de simplifier de manière drastique les formalités d'embauche et d'abaisser le coût des salariés pour les employeurs. Plus de 830 000 chéquiers ont été distribués et plus de 600 000 particuliers employeurs ont adhéré au système depuis sa création. En octobre 1996, 280 000 d'entre eux l'ont utilisé, ce qui correspond à 32 000 emplois en équivalent temps plein.
le chèque saisonnier agricole, qui facilitera l'embauche dans un secteur souvent frappé par le travail dissimulé, et dont nous allons transposer les principes aux extras de l'hôtellerie.
Quant à la déclaration unique d'embauche, elle remplace onze documents par un seul. Il faut savoir que 850 000 déclarations sont reçues chaque mois par les URSSAF !
Le contrat unique d'apprentissage, disponible depuis le mois de juillet dernier, a permis de remplacer par une liasse de trois feuillets trois liasses de onze feuillets, et il offre l'avantage d'un interlocuteur unique.
La déclaration unique de cotisations sociales, qui pourra être mise en oeuvre dès le mois de juin de manière expérimentale, sera généralisée très vraisemblablement dans le courant du second semestre, de manière progressive.
Le chèque " premier salarié ", qui facilitera le travail des très petites entreprises, connaît actuellement la fin de sa première phase d'expérimentation. Le bilan que nous en tirerons sera, je pense, riche d'enseignements qui nous permettront de définir la suite à lui donner.
Enfin, la simplification du bulletin de salaire concerne 1,5 million d'employeurs. M. Turbot a remis en décembre dernier à M. Jacques Barrot les propositions de la commission qu'il préside ; elles seront, pour beaucoup, rapidement mises en oeuvre : notamment, depuis le 1er janvier 1997, le plafond de sécurité sociale est fixé pour toute l'année et non plus pour six mois.
Les dispositifs d'exonérations de charges sociales patronales.
En abaissant le coût du travail, ils diminuent, en effet, la tentation de frauder.
Amorcée en 1993, confirmée en septembre 1995, la réduction des charges patronales sur les bas salaires a été amplifiée, simplifiée et pérennisée. Depuis le 1er octobre 1996, cette réduction permet de diviser par deux les charges patronales au niveau du SMIC, et même par trois lorsqu'il s'agit de temps partiel. Ce dispositif concerne 4,5 millions de salariés, dont les trois quarts sont employés dans les petites et moyennes entreprises.
La réforme fiscale.
La réduction de l'impôt sur le revenu - au terme de la réforme, un million de Français supplémentaires parmi les plus modestes ne paieront pas d'impôts - et la réduction de l'impôt pour travaux dans la résidence principale doivent aussi contribuer à réduire l'intérêt du travail illégal.
Je reste persuadé qu'il faut, en insistant sur la prévention, laisser se développer l'initiative de nos concitoyens et faire confiance à leur sens de la responsabilité.
Les simplifications administratives et la maîtrise des déficits et des prélèvements obligatoires encouragent l'initiative et favorisent le développement économique. Si l'on se donne la peine de bien les informer sur la nocivité du travail illégal et sur les simplifications qui sont mises en oeuvre aujourd'hui, les Français doivent pouvoir prendre leurs responsabilités.
Notre effort doit s'appuyer sur une mobilisation de tous les moyens de lutte.
Les dispositions que vous allez adopter seront mises en oeuvre dès la promulgation de la loi.
Première idée-force : il faut lutter en priorité contre les formes les plus scandaleuses de délinquance en matière de travail illégal telles que réseaux organisés ou montages juridiques complexes.
Deuxième idée-force : la lutte contre le travail illégal se fera avec les professions, qui y sont tout autant intéressées que les salariés, et non contre elles.
Troisième idée-force : tous les moyens à la disposition du Gouvernement seront mobilisés. Ce sera l'objet d'un dispositif interministériel, opérationnel dès le mois de février. Il permettra de combiner les compétences, notamment de l'inspection du travail, des services des douanes et des impôts, les moyens de police et de gendarmerie, et de mieux articuler la recherche, la constatation et la poursuite des infractions.
Le Premier ministre fixera les priorités de notre action dans le cadre du comité interministériel.
Pour les mettre en oeuvre, il a souhaité qu'un membre du Gouvernement pilote le dispositif afin de disposer de l'autorité politique indispensable. En conséquence, je présiderai, chaque mois, une commission réunissant le représentant du garde des sceaux et les responsables des corps de contrôle.
L'action de terrain sera conduite à deux niveaux.
Au plan national, un délégué interministériel se verra confier la responsabilité du dispositif de la coordination. Il veillera à la constante mobilisation des administrations et pourra donner toutes les instructions nécessaires aux préfets pour conduire des opérations de contrôle. Il disposera d'une équipe opérationnelle de haut niveau, qui pourra intervenir sur toutes les affaires complexes dépassant le cadre départemental, voire national.
Au niveau départemental, le préfet sera responsable de l'action administrative, en étroite coordination avec le procureur de la République. Il élaborera un plan d'action départemental, en y associant les représentants des professions.
C'est ainsi un dispositif d'ensemble, global et cohérent, qui vous est proposé, mesdames, messieurs les sénateurs.
Il m'a paru essentiel de restituer les dispositions que nous examinons aujourd'hui dans leur cadre politique, économique et institutionnel.
(Source http://www.senat.fr, le 22 février 2002)