La diplomatie française : représenter, promouvoir et défendre les intérêts de la France

Ambassades et consulats travaillent en lien permanent avec le ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) appelé aussi Quai d'Orsay. Le MEAE représente, défend et promeut les intérêts de la France et des ressortissants français auprès des pays étrangers, dans tous les domaines, mais aussi auprès des organisations internationales. Les Instituts français et les Alliances françaises diffusent la langue et la culture française.

La diversité de ces établissements et administrations témoigne de la variété des missions et activités que l'on peut regrouper sous le terme de diplomatie française : action de la France, promotion des intérêts des ressortissants français, soft power ou diplomatie d'influence, mais aussi diplomatie féministe. 

Réseau diplomatique et budget du ministère

La France est un des pays les plus représentés dans le monde, derrière notamment la Chine et les États-Unis, avec en 2024 :

• 162 ambassades (chargées de la représentation de la France auprès des pays où elles sont implantées) ;
• 90 consulats et 119 sections consulaires (chargés des services à la communauté française) ;
• 118 Instituts français (établissements publics chargés de mettre en œuvre la politique culturelle extérieure de la France) ;
• 829 Alliances françaises (associations de droit local à but non lucratif chargées de diffuser la langue et la culture françaises) ;
• 580 écoles et lycées de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;
• 16 représentations permanentes (chargées de représenter la France auprès d'une organisation internationale).

L'effectif du MEAE est de 13 818 agents en 2024, dont 74% occupent leurs fonctions à l'étranger.

Le budget du MEAE pour 2025 se monte à 6 milliards d'euros (Md€), soit 0,7% du budget de l'État, contre 6,9 Md€ en 2024.

Sur le budget de l'action de la France en Europe et dans le monde, 29% sont alloués au réseau diplomatique. Sur le budget alloué aux Français à l'étranger et aux affaires consulaires, 72% vont à l'accès des élèves français au réseau AEFE et à la langue française.

Missions et domaines d'action du réseau diplomatique

Le réseau diplomatique a pour missions principales :

• défendre et promouvoir les intérêts de la France dans tous les domaines ;
• agir pour la paix, la sécurité et les droits de l'homme dans le monde ;
• contribuer à l'organisation de la mondialisation dans le cadre du développement durable ;
• administrer et protéger les Français résidant à l'étranger.

Les principaux domaines d'action sont :

• la diplomatie politique :
  • défendre les intérêts de la France et ses positions ;
  • participer à la conception et à la conduite de la politique étrangère française ;
  • représenter la France dans les organisations internationales ;
  • porter les intérêts de la France au sein de l'Union européenne (UE) ;
• la diplomatie économique :
  • défendre les intérêts des entreprises françaises ;
  • défendre les intérêts français dans l'élaboration des règles internationales, notamment européennes ;
  • promouvoir l'attractivité de la France pour les entreprises et les investissements ;
• la diplomatie d'influence :
  • la diplomatie culturelle :
    • renforcer le rayonnement culturel et intellectuel de la France ;
    • favoriser les programmes d'échanges et de résidences ;
    • promouvoir la francophonie et la langue française ;
  • la diplomatie scientifique et universitaire :
    • soutenir les chercheurs au niveau international ;
    • favoriser la coopération scientifique et universitaire ;
  • la diplomatie sportive :
    • organiser de grands événements sportifs internationaux ;
    • mettre le sport au cœur des partenariats bilatéraux et en faire un outil d'influence et d'attractivité ;
• la diplomatie féministe, dont les grands axes sont décrits dans une stratégie 2025-2030 :
  • s'engager à l'horizon 2025 à ce que 75% des projets financés par l'aide publique française favorisent l'égalité de genre ;
  • intégrer l'objectif d'égalité entre les femmes et les hommes à tous les domaines (réduction des inégalités, développement durable, paix et sécurité, défense et promotion des droits, enjeux climatiques, culturels et économiques) ;
• les services consulaires :
  • offrir des services aux Français à l'étranger (démarches administratives et état civil, assistance, aide sociale, protection…) ;
  • délivrer des services et des visas aux étrangers désireux d'entrer en France.

Acteurs du réseau diplomatique

Les différentes missions sont réparties entre les acteurs, sans forcément que chacun ait un rôle exclusif dans un type de diplomatie, même si les ambassades privilégient la diplomatie politique ou économique ; les consulats, les services et l'aide aux Français à l'étranger et le réseau de coopération et d'action culturelle, et tout ce qui relève de la diplomatie d'influence.

Dans les ambassades, les ambassadeurs sont responsables de tout ce qui intéresse la France vis-à-vis des autorités locales. Ils peuvent assurer la direction d'un Institut français et jouent un rôle actif auprès des lycées français à l'étranger.

Dans les consulats, qui font office de mairie et de préfecture pour les Français à l'étranger, les consuls gèrent les services à destination de la communauté française (démarches administratives, inscription sur les listes électorales, déclarations de naissances ou de mariages). Les consulats gèrent les demandes de visas (tourisme, travail, affaires, études), en lien avec le ministère de l'intérieur. En cas d'arrestation d'un ressortissant français, le consulat intervient afin de veiller au respect de ses droits.

Les conseillers du réseau de coopération et d'action culturelle interviennent dans les domaines de la culture, de la promotion de la langue française, de la coopération universitaire, des sciences, du développement durable…

Le MEAE compte une vingtaine d'ambassadeurs thématiques nommés en conseil des ministres, dont les attributions sont diverses et les missions souvent limitées dans le temps (par exemple, assurer une mission de coordination interservices ou interministérielle sur la santé mondiale). Un rapport de la Cour des comptes du 7 mai 2025 rappelle qu'ils "ne sont pas accrédités auprès d’un État étranger ou d’une organisation internationale et ne résident pas à l’étranger comme le sont les chefs de mission diplomatique dont le statut général est juridiquement défini. Ils ne relèvent donc pas des règles édictées par la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961".

L'article 20 de la Constitution dispose que "le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation", et donc sa politique étrangère. Il s'agit d'une lecture littérale de la Constitution, puisque les usages de la V^e République ont fait de la politique étrangère un des domaines réservés du président de la République.

Si le Président dispose de beaucoup de pouvoirs en matière de politique étrangère, certains sont partagés et supposent un accord entre le gouvernement et le chef de l'État.

Les périodes de cohabitation remettent-elles en question ce domaine réservé ?

Politique étrangère de la France : un domaine réservé

La Constitution précise que le président de la République nomme les ambassadeurs et les conseillers extraordinaires en conseil des ministres (article 13), sur proposition du ministre de l'Europe et des affaires étrangères. Le Président les accrédite auprès des puissances étrangères (article 14). Les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires étrangers sont accrédités auprès de lui.

La Constitution suppose donc un accord entre le Président et le ministre des affaires étrangères dans la désignation des ambassadeurs, même si le chef de l'État a le dernier mot et est un pivot du fonctionnement de la diplomatie.

Par ailleurs, l'article 52 de la Constitution indique que le Président négocie et ratifie les traités.

La politique étrangère est donc un domaine réservé du président de la République. La pratique et les usages de la V^e République en ont fait un acteur central de la politique étrangère :

• le Président assure la représentation de la France sur la scène internationale (au sein du G7 notamment) ;
• le Premier ministre peut, en voyage officiel, prendre la parole au nom de la France, mais toujours dans un cadre défini d'un commun accord avec le Président.

Dans les faits, on retrouve, dans la diplomatie française et la conduite de la politique étrangère de la France, les mêmes équilibres qui reposent, selon le contexte, sur la concordance des majorités ou la cohabitation.

Centre d'impulsion du pouvoir et de la diplomatie

Les articles 2, 20 et 21 de la Constitution déterminent l'équilibre des pouvoirs de la V^e République et permettent deux interprétations :

• une lecture présidentialiste, lorsque le président de la République et les députés sont de la même couleur politique. C'est alors le Président qui détermine la politique de la nation, et notamment sa politique étrangère ;
• une lecture primo-ministérielle durant les cohabitations. C'est alors le Premier ministre, soutenu par la majorité parlementaire, qui gouverne.

La lecture présidentialiste permet l'application de la pratique et des usages instaurés par Charles de Gaulle et perpétués par ses successeurs. En période de cohabitation, la détermination de la politique étrangère se recentre-t-elle sur le gouvernement, au profit d'une lecture primo-ministérielle ?

La politique étrangère reste pour un président de la République sans majorité parlementaire une façon d'exprimer son statut de chef de l'État, comme le montre la déclaration conjointe des dirigeants de la France, du Royaume-Uni et du Canada sur la situation à Gaza et en Cisjordanie du 19 mai 2025.

Les trois cohabitations (1986-1988, 1993-1995 et 1997-2002) ont connu des écueils entre présidents de la République et Premiers ministres, mais pas dans le domaine de la politique étrangère, où une unité nationale a toujours été sauvegardée.

Le 11 décembre 2000, au cours d'une conférence de presse commune, Jacques Chirac, président de la République, et Lionel Jospin, Premier ministre, en pleine cohabitation, font conjointement et en quasi-harmonie le bilan de la présidence française du Conseil de l'Union européenne, notamment sur la réforme des institutions européennes en vue de l'élargissement de l'UE.

Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'UE

La France étant un État membre de l'UE, peut-il y avoir des risques d'incohérences entre, d'une part, sa politique étrangère portée par le Président et, d'autre part, la PESC ? Le contexte géopolitique dégradé montre l'importance pour l'Europe de parler d'une seule voix.

Kaja Kallas est la haute représentante de l'Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité depuis le 1^er décembre 2024 et est à ce titre à la tête du service diplomatique de l'UE. Elle est chargée de représenter l'UE auprès des instances internationales.

Si son rôle est de piloter la PESC, qui coordonne les politiques étrangères des États membres, elle doit aussi établir un consensus entre ces États et leurs priorités respectives, notamment en présidant des réunions entre les ministres des affaires étrangères, les ministres de la défense, les ministres du commerce et du développement de l'UE – un autre échelon de diplomatie.

L'article 24 du traité sur l'Union européenne précise que la PESC "est définie et mise en œuvre par le Conseil européen [la réunion des chefs d'État et de gouvernement des États membres] et le Conseil [la réunion des ministres], qui statuent à l'unanimité, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement".

Si "les États membres appuient activement et sans réserve la politique extérieure et de sécurité de l'Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle et respectent l'action de l'Union dans ce domaine", l'exigence d'unanimité pour approuver la PESC ouvre à elle seule un nouveau champ de la diplomatie. Les États membres conservent leur autonomie pleine en termes de politique étrangère. Le ministère des affaires étrangères est d'abord celui de l'Europe, depuis 2017.

Avec la réforme de la haute fonction publique (et notamment la mise en place de l'Institut national du service public – INSP), un nouveau corps des administrateurs de l'État a été créé en 2023. Un décret du 16 avril 2022 inscrit le corps diplomatique dans le cadre de cette réforme. Le texte prévoit la mise en extinction au 1^er janvier 2023 des deux corps d'encadrement supérieur du MEAE, les conseillers des affaires étrangères et les ministres plénipotentiaires. Les membres de ces corps peuvent rejoindre celui des administrateurs de l'État. L'encadrement du MEAE ne sera plus exclusivement réservé aux diplomates de métier.

Le 1^er juin 2022 a eu lieu la première grève des personnels du Quai d'Orsay depuis deux décennies, massivement suivie, face aux inquiétudes suscitées par cette nouvelle concurrence interministérielle. Un rapport du Sénat de juillet 2022 s'interroge sur des "répercussions regrettables de cette réforme sur l'appareil diplomatique français", déjà largement éprouvé depuis plusieurs décennies.

Efforts continus et personnels éprouvés depuis plusieurs décennies

Selon un rapport du MEAE de 2023, depuis 1996 le budget du Quai d'Orsay est en deçà du seuil de 1% du budget de l'État. Les effectifs ont baissé de 30% sur les deux dernières décennies, quand le périmètre des missions est resté le même : "Plus d'ambitions et de missions, moins de moyens et peu de priorisation : face à cette équation insoluble, ce sont les agents du MEAE qui ont été la première variable d'ajustement."

Des années d'efforts drastiques ont conduit à des pertes de compétences et ont fragilisé la capacité de rayonnement de la diplomatie française, notamment dans la zone Afrique. Dans les pays où les relations politiques sont plus faibles, 25 ambassades ont été transformées en postes de présence diplomatique (PPD), réduits à cinq ou six agents.

Les effectifs du réseau de la coopération culturelle et des métiers consulaires ont été les plus touchés par les mesures d'économies. Le programme Français à l'étranger et affaires consulaires, dont le budget a été divisé par deux entre 2024 et 2025, est passé de 3 608 équivalents temps plein (ETP) à 2 567 ETP entre 2006 et 2021.

Le rapport du Sénat rappelle que les effectifs du MEAE ont été réduits de 50% en 30 ans, soit une réduction quatre fois plus importante que la fonction publique depuis 2006.

Contrairement à des idées reçues, reposant largement sur une perception fausse de l'indemnité de résidence à l'étranger, la rémunération des agents du MEAE est moins favorable que celle de l'ensemble de la fonction publique et elle s'érode.

Impact de la réforme sur les carrières au sein du MEAE

L'appareil diplomatique reposait jusqu'à présent sur un "nomadisme" des agents, permis par leur appartenance à un corps. Ce nomadisme autorisait un système de rotation dans les ambassades, notamment dans les pays difficiles ou en guerre. Les agents avaient l'assurance de pouvoir bâtir une carrière diplomatique au sein du MEAE.

Le rapport du Sénat souligne que "la concurrence interministérielle réduira la possibilité de construire et mener la carrière diplomatique projetée" par les agents et pose cette question : "Sans perspectives de carrière pour nos diplomates, notre appareil diplomatique a-t-il encore un avenir ?"

Les agents de l'ensemble des ministères peuvent se porter candidats sur l'ensemble des postes d'encadrement supérieur dans le réseau diplomatique et consulaire. Quand il pouvait y avoir avant la réforme 10 à 15 candidats du MEAE pour un poste, il pourra désormais y en avoir 80 en provenance de tous les ministères. Le ministre des affaires étrangères en 2021, Jean-Yves Le Drian, a obtenu la garantie que les agents du MEAE, quel que soit leur statut, puissent mener l'ensemble d'une carrière au Quai d'Orsay. Toutefois, ils ressentent les effets de cette réforme comme une concurrence illégitime, qui pourrait les obliger à postuler en dehors du MEAE.

Le Sénat déplore que la réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État, prévoyant l'extinction des deux corps d'encadrement supérieur du MEAE, ait été menée par ordonnance, sans débat parlementaire et non ratifiée. Le rapport recommande ainsi la suspension de la réforme afin de préserver l'outil diplomatique français.

Résilience de la diplomatie française

En parallèle, le contexte géopolitique international est en profonde mutation et se durcit :

• multiplication des crises (Soudan, Gaza, Pakistan, Inde...) ;
• retour de la guerre de haute intensité en Europe pour la première fois depuis la Seconde Guerre mondiale avec l'attaque de la Russie contre l'Ukraine depuis février 2022 ;
• désinhibition de puissances révisionnistes et brutalisation des rapports de force ;
• structuration du système international autour de la rivalité sino-américaine ;
• perte d'influence de l'Occident face au reste du monde…

Le rapport du Sénat rappelle quelques "actes d'excellence" accomplis par la diplomatie française en dépit des réformes successives conduisant à une réduction drastique de ses effectifs, dans un contexte dégradé :

• adaptation à la pandémie de Covid-19 en 2020 :
  • rapatriement de 370 000 Français bloqués à l'étranger dans un contexte de liaisons internationales interrompues ;
  • vaccination des personnels à l'étranger et équivalences vaccinales des ressortissants afin qu'ils ne soient pas bloqués aux frontières ;
• évacuation de 2 805 personnes d'Afghanistan en août 2021, soutien aux femmes afghanes et aux organisations non gouvernementales (ONG) défendant les droits de l'homme après la prise de pouvoir des talibans ;
• répercussions du pacte Aukus entre l'Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis sur les relations de la France avec ces pays dans la zone Indo-Pacifique ;
• ajustements à des crises protéiformes dans un monde de plus en plus instable (guerre en Ukraine, répression sanglante des forces civiles en Birmanie…).