Démocratie locale : les enjeux de la participation citoyenne à l'échelon communal

La commune apparaît comme un échelon où la participation des habitants aux décisions qui les concernent est plus facilement envisageable qu'à l'échelle nationale ou même régionale. C'est là où se jouent de nombreuses décisions qui ont un impact sur le quotidien des habitants (les parcs et jardins, les écoles et les crèches, la police municipale, les stationnements, les permis de construire...), où en tout cas là où les habitants pensent que cela se joue. Cependant, les décisions qui affectent le quotidien sont souvent prises à d'autres niveaux :

• la voirie et le PLU sont souvent des compétences des établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ;
• les logements sociaux des bailleurs ;
• la carte scolaire du rectorat ;
• la police ou la gendarmerie de l'État (sauf police municipale) ;
• les contraintes de construction des Architectes des bâtiments de France (ABF)... 

C'est aussi l'échelle de centralisation d'organisation de services publics et de réglementation collective la plus petite pour un lieu donné. Or, l'un des défis d'une démocratie plus participative est d'articuler le besoin d'efficacité (obtenir une décision rapidement pour répondre à un problème) avec celui de faire participer le plus grand nombre aux décisions (faire en sorte que cette décision soit la plus démocratique possible). Et il est plus aisé d'arriver à une décision prise collectivement lorsque le collectif concerné est plus petit. 

Cela dit, l'abstention aux élections municipales de 2020 a atteint un niveau record, dépassant 55% au premier tour et 58% au second, bien au-dessus des scrutins précédents. Cette hausse s'explique en partie par le contexte exceptionnel de la pandémie de Covid-19, qui a freiné la participation en raison des craintes sanitaires et du report du second tour. Elle s'inscrit aussi dans une tendance plus profonde de désengagement électoral. Si la présidentielle reste la plus mobilisatrice (autour de 25-28% d'abstention en 2022), les législatives (plus de 52%) et les européennes (environ 50%) connaissent une participation en forte baisse, tandis que les régionales et départementales atteignent des sommets d'abstention (66% en 2021). 

Cette désaffection traduit une crise de la représentation et une défiance envers le système électoral, particulièrement marquée chez les jeunes et les catégories populaires. Comme le souligne une étude de l'Insee, les écarts de participation aux élections selon l'âge et le diplôme continuent de se creuser. La part d'abstentionnistes systématiques a presque doublé entre 2002 et 2022 chez les non-diplômés, de 16,6% à 30,4%. Si l'on croise âge et milieu social, l'abstention atteint des records. En 2022, la moitié des 18-29 ans sans diplôme n'a voté à aucun scrutin, contre 17% des jeunes diplômés du supérieur. Face à ce phénomène, la démocratie participative, qui plus est à l'échelle locale, apparaît comme une réponse complémentaire : budgets participatifs, consultations citoyennes et plateformes numériques visent à recréer du lien entre citoyens et institutions. Pour ces deux raisons principales, la commune et son ou sa représentante élue au suffrage direct, la ou le maire, se retrouvent au centre des défis de la participation des habitants et habitantes. 

L'enjeu politique : répondre à la crise de l'intérêt général

Traditionnellement, la conception française de l'intérêt général repose sur une vision substantielle : il s'agit d'un principe supérieur, censé transcender les intérêts particuliers pour incarner la "volonté générale". Cette approche, héritée de la Révolution française, place l'État comme garant de cet intérêt, au-dessus des groupes sociaux et des individus. À l'inverse, la conception anglo-saxonne, plus “pragmatique”, privilégie une approche procédurale : l'intérêt général, ou plutôt le “bien commun” n'est pas une entité abstraite, mais le résultat d'un compromis entre intérêts particuliers. 

Plusieurs évolutions ont fragilisé la conception centralisée de l'intérêt général. Contrairement à l'idéal révolutionnaire qui visait à abolir les corps intermédiaires, certaines corporations n'ont pas disparu ou ont finalement été autorisés pour permettre l'expression des intérêts collectifs et favoriser la représentation des différentes catégories sociales dans le débat public (syndicats, associations). Par ailleurs, l'université et la médiation scientifique ont démocratisé l'accès au savoir, mettant fin au monopole technocratique. En parallèle, les scandales liés à la collusion entre décideurs publics et acteurs privés alimentent la défiance et renforcent l'idée que l'intérêt général peut être instrumentalisé au profit d'intérêts particuliers.

À cette crise de l'intérêt général s'ajoutent deux autres facteurs qui font de la participation citoyenne un incontournable de l'action publique notamment au niveau communal :
- le premier est le déclin des formes traditionnelles d'engagement : les partis et syndicats ne mobilisent plus autant, laissant place à des initiatives locales plus souples ;
- le second est la complexité des enjeux : les questions sociales, écologiques et économiques exigent des solutions adaptées au terrain, que les habitants connaissent mieux en tant qu'”expert d'usage”.

Les autres enjeux de la participation citoyenne

Le développement de la participation citoyenne au niveau communal répond également à d'autres enjeux.

L'enjeu managérial
De nombreux dispositifs se développent pour améliorer l'efficacité des processus décisionnels tout en anticipant les conflits potentiels. C'est le cas des méthodes inclusives, fondées sur la concertation et la co-construction des politiques publiques en bénéficiant de l'expertise d'usage des habitants. Ils permettent souvent aux citoyens impliqués de se rendre compte des contraintes et limites de compétences des collectivités locales et renvoient alors à un enjeu de sensibilisation, de pédagogie et d'”acceptabilité sociale”. 

L'enjeu social
La participation peut transformer profondément les rapports sociaux. En donnant aux habitants la possibilité d'agir sur leur environnement, elle peut devenir un levier de cohésion et favoriser l'"empowerment", c'est-à-dire la capacité des individus les plus éloignés de la politique à prendre conscience et à développer leur capacité d'action. Cette dynamique est particulièrement importante dans les communes à forte mixité sociale et culturelle : la participation offre un espace de dialogue et de reconnaissance mutuelle. 

L'enjeu écologique
Les défis environnementaux imposent une approche intégrée qui dépasse la logique descendante. Les communes sont en première ligne pour mettre en œuvre des politiques de transition écologique, qu'il s'agisse de réduire les émissions, de repenser la mobilité ou de verdir les espaces publics ou créer des corridors de biodiversités. Ceci nécessite la mobilisation de tous les acteurs : élus, entreprises locales et citoyens. Les conventions citoyennes locales pour le climat, organisées dans certaines villes, illustrent cette logique collaborative. 

L'enjeu économique
Les communes peuvent mobiliser leurs habitants pour concevoir des projets qui répondent aux besoins du territoire tout en favorisant l'innovation et la durabilité, qu'il s'agisse de revitaliser un centre-ville ou de développer des infrastructures partagées, comme la création de tiers-lieux ou d'incubateurs pour l'économie sociale et solidaire. Les Territoires Zéro Chômeur Longue Durée (TZCLD) expérimentés dans plusieurs territoires en France reposent ainsi sur une co-construction locale. L'idée est de mobiliser les compétences des personnes privées d'emploi pour répondre à des besoins non satisfaits du territoire (services de proximité, économie circulaire, transition écologique). Les habitants participent à l'identification des activités utiles et à la gouvernance des structures créées, souvent sous forme d'entreprises à but d'emploi.

La démocratie participative locale descendante repose en partie sur des outils institutionnels réglementaires. Parmi ces instruments, la concertation classique, prévue par le code de l'urbanisme, est obligatoire pour certains projets d'aménagement, comme l'élaboration ou la révision des plans locaux d'urbanisme (PLU) ou des zones d'aménagement concerté (ZAC) (réunions publiques, des registres de remarques et parfois des expositions explicatives). 

À côté de cette concertation classique, le code de l'environnement impose une concertation préalable pour les projets susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'environnement. Celle-ci peut prendre la forme de débats publics organisés par la Commission nationale du débat public (CNDP), ou de consultations locales encadrées par les autorités compétentes. Par exemple à l'échelle communale, cela concerne la création d'une gare routière ou ferroviaire, ou des travaux de modification de cours d'eau en zone urbanisée. 

Les conseils de quartier sont obligatoires dans les communes de plus de 80 000 habitants et facultatifs dans les communes plus petites (article L2143-1 du CGCT, issu de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité). Le rôle des conseils de quartier est essentiellement consultatif : ils donnent leur avis sur les projets concernant le quartier, comme l'aménagement d'espaces publics, la révision du PLU ou la mise en place d'équipements de proximité. Ils peuvent aussi formuler des propositions et être associés à la mise en œuvre des actions municipales. Le conseil municipal fixe leur périmètre, leur composition, leur éventuel budget et leurs modalités de fonctionnement. 

Dans les quartiers politiques de la ville, la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine impose la création des conseils citoyens dans chaque quartier prioritaire. Les conseils citoyens sont des collectifs d'habitants et d'acteurs du quartier (associations, commerçants, professions libérales…). L'efficacité de ces différents conseils dépend de la manière dont les communes les animent et prennent en compte leurs avis.

Par ailleurs, de nombreux dispositifs participatifs institutionnels locaux sont mis en place sur la base du volontariat et répondent alors à une ambition démocratique porté par le ou la maire et son équipe : des ateliers de co-construction, notamment avec des futurs usagers par exemple d'un parc avec les écoliers, des consultations des parents d'élèves et enseignants sur les rythmes scolaires, des conventions citoyennes locales, sur le climat, la qualité de l'air, où des citoyens tirés au sort se réunissent plusieurs week-end pour se former et délibérer sur des recommandations soumises à l'exécutif local. Ces dispositifs restent souvent à visée consultative. Leur efficacité dépend de la manière dont les communes les animent et prennent en compte leurs avis. 

Les budgets participatifs qui se développent dans des centaines de communes permettent, de manière plus ambitieuse, une certaine forme de délégation de pouvoir. Ils permettent aux habitants de proposer des projets puis de voter pour ceux qui seront mis en place avec une partie du budget d'investissement de la commune. Cependant, la phase de présélection et d'étude de faisabilité par les services techniques circonscrit les projets, et la participation des habitants aux phases de dépôt de projets comme de vote reste relativement faible. 

Malgré son essor, ces dispositifs peinent souvent à restaurer la confiance et réduire le sentiment d'impuissance ainsi qu'à faire participer un plus grand nombre d'habitants, notamment les plus éloignés de la politique. La démocratie participative locale présente des limites importantes, largement documentées par la recherche :

• la faible portée décisionnelle des dispositifs : la plupart des initiatives se cantonnent à la consultation ou à l'information, sans véritable transfert de pouvoir vers les citoyens ;
• la participation reste socialement sélective et renforce les inégalités politiques plutôt que de les réduire : les publics les plus diplômés et les plus disponibles sont surreprésentés, tandis que les catégories populaires et les jeunes participent peu, ce qui interroge la promesse d'inclusion. 

La forte implication des Français dans le bénévolat ou encore la générosité des dons pour des causes d'intérêt général montre que la démocratie participative ne se limite pas aux dispositifs institutionnels. Elle s'incarne particulièrement dans l'engagement associatif et dans l'implication d'habitants dans la résolution de problèmes à l'échelle de leur immeuble, de leur rue ou de leur quartier. Souvent, la vie associative constitue d'ailleurs un véritable tremplin pour la vie politique locale. Parmi les initiatives participatives citoyennes, certaines sont pensées comme de véritables dispositifs participatifs non institutionnels, on peut en citer deux exemples typiques : 

• Les Tables de quartier sont des espaces citoyens qui réunissent associations et/ou habitants mobilisés à l'échelle du quartier (voir les expérimentations co-portées par la Fédération des Centres Sociaux de France-FCSF et "Pas sans nous"). Leur but est de mener des initiatives ou actions collectives permettant l'amélioration des conditions de vie dans le quartier, à partir d'enjeux, de préoccupations et d'envies d'agir soulevés par les habitant.es indépendamment des institutions ;
• Les "contre-projets" locaux où habitants et acteurs locaux prennent la main sur les élus, revendiquant un “droit à la ville” en opposant, à un projet de rénovation urbaine descendant, une alternative. C'est le cas des Ateliers Populaires d'Urbanisme (APU) nés à Roubaix à la fin des années 60, puis relancés à Grenoble (Villeneuve) et Toulouse dans les années 2010 : ils permettent aux habitants, accompagnés de professionnels et étudiants, de co‑construire des contre-projets urbains ancrés dans leurs besoins réels puis de les négocier avec les acteurs institutionnels. L'association APPUII (Alternatives Pour des Projets Urbains Ici et à l'International), fondée en 2012, joue un rôle de bureau d'études citoyen : elle soutient les collectifs d'habitants via de la co‑expertise, du conseil juridique et stratégique, et œuvre pour démocratiser la rénovation urbaine.

De nombreuses mobilisations citoyennes sont plus ponctuelles et cherchent à participer aux décisions sans être pensées comme des dispositifs participatifs inscrits sur le long terme. Elles interpellent les décideurs locaux sur des problèmes comme le sans-abrisme, l'insécurité, le mal logement, les écoles, la propreté, les nuisances sonores, le stationnement, la mobilité etc. Mais les interactions entre l'exécutif local et ces initiatives ou interpellations ne répondent souvent pas à des règles connues qui permettraient de systématiser leur traitement et à le rendre transparent. 

Se mobiliser ou interpeller le maire ne veut pas dire être représentatif ou légitime démocratiquement. Mais prendre en compte de manière régulée ces interpellations, notamment grâce à des droits d'interpellation citoyenne, qui se développent dans certaines villes, permet à une mairie d'être plus juste et systématique dans ses interactions avec la société civile. Il s'agit alors pour le maire et son équipe d'organiser et d'arbitrer le débat public en reconnaissant que des intérêts peuvent être divergents, que le conflit est normal et même signe de la vitalité démocratique. 

Parmi ces droits, on trouve :

• un droit à des lieux de réunion ;
• un droit au dialogue et à la reconnaissance, via par exemple des mécanismes officiels d'enregistrement des pétitions et des seuils de signatures ouvrant un espace institutionnel de discussion ;
• un droit à la transparence et à l'expertise, incluant l'accès aux données administratives (comptes, études, décisions) dans des formats ouverts, ainsi que le financement d'expertises pour équilibrer le débat.

La question du financement est également centrale : la création d'un fonds d'interpellation citoyenne est présentée comme une solution pour éviter la dépendance aux subventions et protéger l'indépendance des contre-pouvoirs, sur le modèle du financement public des partis (voir le rapport de 2013, rédigé par M.-H. Bacqué et M. Mechmache : "Pour une réforme radicale de la politique de la ville"). 

Enfin, plusieurs chercheurs et acteurs associatifs insistent sur la nécessité de mécanismes contraignants : au-delà d'un seuil de signatures (par exemple 1% des électeurs), une demande pourrait être inscrite à l'ordre du jour d'un conseil municipal, et pour les sujets majeurs, un référendum d'initiative citoyenne local pourrait être déclenché, à l'image des pratiques suisses.

L'analyse des enjeux de la participation citoyenne à l'échelle communale montre que, si les dispositifs institutionnels existants permettent d'ouvrir des espaces de dialogue, ils restent marqués par des limites importantes, notamment :

• leur caractère uniquement consultatif ;
• le renforcement des inégalités politiques. 

Les mobilisations ascendantes portées par les associations et les collectifs citoyens complètent la palette des opportunités de participation citoyenne. Elles peuvent constituer des contre-pouvoirs capables de vitaliser le débat démocratique local et de renouveler les pratiques démocratiques. De plus en plus de collectivités se dotent ainsi de dispositifs de droit d'interpellation, aux côtés de leurs dispositifs participatifs plus classiques, pour garantir un débouché et des espaces de dialogues à ces contre-pouvoirs.

Au-delà de la participation citoyenne pendant un mandat municipal, celle-ci se joue aussi dans l'écriture des programmes. Face à la désaffiliation partisane, de moins en moins de citoyens participent à l'écriture de ces programmes, mais on observe un renouveau démocratique avec des listes citoyennes et participatives qui émergent comme des alternatives aux partis traditionnels. Ces listes s'appuient sur des démarches collaboratives pour définir les priorités locales, en intégrant des assemblées ouvertes, des chartes éthiques et des outils numériques favorisant la transparence.

Dans certains cas, elles s'inscrivent dans ce qu'on peut appeler le municipalisme, qui vise à redonner du pouvoir aux territoires et aux habitants, en promouvant la démocratie directe, la gestion collective des biens communs et la transition écologique. Inspirées par des expériences comme à Barcelone (Barcelona en Común) ou à Saillans en France, ces initiatives cherchent à faire de la ville un espace d'expérimentation démocratique, où les habitants deviennent co‑auteurs des politiques publiques.