Les objectifs de la loi de programmation militaire
La loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025 s'inscrivait dans l'Ambition 2030 pour construire un modèle d'armée "complet et équilibré" à la hauteur des enjeux stratégiques. Il a ainsi été décidé de porter l'effort national de défense à 2% du produit intérieur brut (PIB) pour 2025. La LPM 2024-2030 ajuste cet effort dans le contexte d'une économie de guerre.
La LPM 2024-2030 vise à assurer la crédibilité dans la durée de la dissuasion nucléaire française, entre autres avec la construction d'un porte-avions nucléaire destiné à remplacer le Charles-de-Gaulle. Elle vise aussi à transformer les armées dans un contexte géopolitique dégradé, qui a vu pour la première fois depuis la Seconde Guerre mondiale le retour d'une guerre de haute intensité sur le sol européen, comme l'illustre la guerre en Ukraine. La première version de cette LPM prend en compte un environnement stratégique menaçant :
- terrorisme, notamment en Afrique ;
- prolifération nucléaire (Iran, Corée du Nord) ;
- nouveaux champs de conflictualité (cyber, espace, fonds marins…) favorisés par des sauts technologiques rapides, le plus souvent sous une forme hybride.
L’effort financier prévu par la LPM 2019-2025 était de 295 milliards d’euros. Cela représentait une augmentation de 23% par rapport à la période 2014-2018. La LPM 2024-2030 prévoyait un effort budgétaire en faveur des armées de 413 milliards d'euros d'ici à 2030, pour porter le budget annuel à 68 milliards d'euros (+ 3 milliards par an), privilégiant notamment :
- le renseignement et la contre-ingérence ;
- les drones ;
- les munitions ;
- l'innovation et les ruptures technologiques ;
- l'espace ;
- la cyberdéfense…
Plusieurs éléments ont rendu nécessaire une révision de la programmation militaire 2024-2030 :
- la dégradation du contexte géopolitique, avec notamment des attaques hybrides de la Russie sur le territoire de l'UE ;
- l'engagement de la France lors du sommet de l'OTAN à La Haye, en juin 2025, de porter l'effort de défense à 5% du PIB ;
- le désengagement des États-Unis en Ukraine et de l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN) avec la seconde présidence de Donald Trump, débutée en 2025 ;
- la publication de la Revue nationale stratégique 2025 (RNS 2025), qui précède systématiquement une nouvelle LPM ou l'actualisation d'une LPM ;
- le réarmement à court terme sur les capacités les plus critiques de la France.
Dans sa version actualisée (loi du 16 août 2026), la LPM prévoit une hausse du budget de la défense de 36 Md€ sur la période 2026-2030, soit un effort de 436 Md€ sur la période 2024-2030. Outre l'accélération du réarmement de la France, cette actualisation vise une augmentation nette des effectifs sur la période 2026-2030 de 275 000 équivalents temps plein (ETP). Cette augmentation intègre l'encadrement du nouveau service national, mis en place à l'été 2026, mais pas les appelés.
L'actualisation de la programmation militaire donne la priorité :
- aux munitions de tous types ;
- aux moyens de souveraineté (dissuasion nucléaire, espace, moyens de connectivité européens haut débit) ;
- à la capacité des armées à s'engager en haute intensité (drones, défense surface-air, guerre dans le champ électromagnétique, technologies de rupture…).
Préparer à des "renversements mentaux"
La LPM 2024-2030 et son actualisation ont respectivement été précédées par deux revues nationales stratégiques, celle de 2022 et celle de 2025.
L'objectif de la RNS 2025 est aussi de préparer à des "renversements mentaux" en matière de "solidarité des alliances".
L'objectif stratégique 3, qui dans la RNS 2022 décrivait "une économie concourant à l'esprit de défense", devient dans la RNS 2025 "une économie qui se prépare à la guerre".
L'actualisation de la LPM crée un nouveau régime d'exception, l'état d'alerte de sécurité nationale, activable par décret en Conseil des ministres sur tout ou partie du territoire en cas de menace grave et actuelle pesant sur la sécurité nationale.
Les lois de finances, étapes de la loi de programmation militaire
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) décline le budget de l’État en grands ensembles de politiques publiques, les missions. Le ministère des armées est habituellement concerné par les missions "Défense" et "Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation". D’autres missions peuvent s'y ajouter selon les années. Les missions sont subdivisées en programmes, par exemple, pour la mission "Défense" :
- environnement et prospective de la politique de défense ;
- préparation et emploi des forces ;
- soutien de la politique de la défense ;
- équipement des forces.
Chaque année, une loi de finances initiale (LFI) affecte des ressources aux différentes missions, en conformité avec la LPM. Depuis 2024, trois LFI ont ainsi déterminé le budget du ministère des armées, dans le prolongement de la LPM 2024-2030 et de son actualisation.
| 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | Total | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Crédits de paiement de la mission "Défense" trajectoire initiale de 2023 | 42,7 | 50,5 | 53,7 | 56,9 | 60,4 | 63,9 | 67,4 | 400 |
| Crédits de paiement de la mission "Défense" trajectoire actualisée | 47,2 | 50,5 | 57,1 | 63,3 | 69,5 | 72,6 | 75,7 | 436 |
| Variation annuelle | + 3,3 | + 3,3 | + 6,7 | + 6,2 | + 6,2 | + 3,1 | + 3,1 | |
| Surplus de crédits de paiement dans la trajectoire actualisée | + 0 | + 0 | + 3,5 | + 6,5 | + 9,1 | + 8,7 | + 8,2 | + 36 |
| Le calcul de la dernière ligne se fonde sur la programmation à l'euro près, ce qui explique la différence avec la simple soustraction de la troisième ligne et de la deuxième ligne. Les totaux du tableau sont arrondis à l'unité supérieure. Le total du budget de la programmation militaire actualisée est de 435,7 milliards d'euros. | ||||||||
LFI pour 2024 (budget défense de 47,2 milliards d'euros, hors pensions)
Une augmentation de crédits de 3,3 milliards d'euros représente une hausse de 8% par rapport à la loi de finances initiale pour 2023 et de 46% depuis 2017. Le contexte stratégique est marqué par le retour de la guerre de haute intensité et des crises majeures.
Le budget est en cohérence avec les objectifs de la Revue nationale stratégique de novembre 2022 (économie concourant à l'esprit de défense, résilience cyber, autonomie stratégique européenne, champs hybrides…) et la nouvelle LPM.
La LFI pour 2024 fixe des priorités suivantes :
- le renforcement :
- de la préparation opérationnelle ;
- des capacités de soutien ;
- des systèmes de défense sol-air et la remontée globale des stocks de munitions ;
- la modernisation :
- des infrastructures ;
- de la dissuasion nucléaire ;
- la fidélisation des personnels.
L'année 2024 a vu continuer la livraison d'équipements majeurs.
Un des principaux points de ce budget est la prise en compte des effets de l'inflation, conformément à la LPM 2024-2030, à hauteur de 30 milliards d'euros sur la période.
LFI pour 2025 (budget défense de 50,5 milliards d'euros, hors pensions)
Le contexte est particulier, puisque, à la suite de la dissolution de l'Assemblée nationale le 9 juin 2024, les travaux parlementaires ont été interrompus. Une loi spéciale a été promulguée le 20 décembre 2024 afin de permettre le fonctionnement régulier de l'État. La LFI pour 2025 a été promulguée le 14 février 2025.
Le budget défense connaît une nouvelle augmentation de crédits de 3,3 milliards d'euros, conformément à la LPM 2024-2030, ce qui le place à 2% du PIB. Les principales caractéristiques de ce budget sont :
- 31,3 milliards d'euros d'équipements ;
- 508 millions d'euros pour la dissuasion (+ 8%) ;
- 300 millions d'euros pour l'intelligence artificielle, soit 100 millions de plus que ce qui était prévu par la LPM 2024-2030 ;
- 1,9 milliard d'euros de munitions ;
- 27 467 recrutements (dont 4 454 agents civils).
LFI pour 2026 (budget défense de 57,1 milliards d'euros, hors pensions)
Une fois encore, faute de majorité parlementaire, une loi spéciale promulguée le 26 décembre 2025 a permis le fonctionnement régulier de l'État jusqu'à la promulgation de la LFI pour 2026, le 19 février 2026.
La version initiale de la LPM 2024-2030 prévoyait, pour 2026, 53,7 Md€ de crédits de paiement pour la mission "Défense".
L'actualisation de la programmation militaire octroie un surplus de crédits de paiement de 3,5 Md€. Mais cette LFI a anticipé l'actualisation de la LPM en accroissant l'effort de défense au-delà de la programmation précédente, notamment afin de prendre en compte les engagements de la France lors du sommet de l'OTAN à La Haye.
Les crédits de la mission "Défense" financent les priorités présentées par le président de la République le 13 juillet 2025, rappelées dans la RNS 2025 et confirmées par l'actualisation de la LPM, notamment :
- la préparation opérationnelle des armées à un conflit de haute intensité ;
- la constitution de stocks de munitions ;
- la guerre dans le champ électromagnétique ;
- les drones ;
- l'espace ;
- la défense sol-air.
Les crédits à destination des grands programmes d'armement sont en progression de 31% par rapport à la LFI 2025.
Un budget de la défense suffisant ?
L'actualisation de la LPM 2024-2030 répond aux analyses de la RNS 2025 et aux engagements de la France, pris lors du sommet de l'OTAN à La Haye, en juin 2025, de porter l'effort de défense à 5% du PIB d'ici à 2035.
La trajectoire de la LPM avant son actualisation consistait à porter ce budget à 2% du PIB en 2025, ce qui était le niveau cible pour les membres de l'OTAN avant le sommet de La Haye.
| 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Ressources de la mission "Défense" | 35,9 | 37,5 | 39,3 | 41,8 | 45,9 | 47,1 | 50,5 |
| Autres dépenses (essentiellement pensions) | 8,4 | 8,6 | 8,6 | 8,7 | 9 | 10,9 | 11,5 |
| Total des dépenses | 44,2 | 46,1 | 48,9 | 50,5 | 54,9 | 58 | 62 |
| PIB | 2 425,7 | 2 302,9 | 2 500,9 | 2 639,1 | 2 822,5 | 2 621 | 3 005 |
| Part de l'effort national de défense dans le PIB | 1,82% | 2% | 1,96% | 1,92% | 1,95% | 1,99% | 2,06% |
Source : Cour des comptes et ministère des armées. Les chiffres de la ligne "Ressources de la mission "Défense"" peuvent différer de ceux indiqués ci-dessus pour le budget défense hors pensions en LFI car ils prennent en compte les ajustements de gestion au cours de l'année.
Les 36 Md€ ajoutés par l'actualisation de la LPM permettront de porter l'effort de défense à 2,5% du PIB en 2030, avec l'objectif d'atteindre 3,5% du PIB à l'horizon 2035. Ces chiffres ne sont pas en contradiction avec les engagements internationaux de la France.
Le point 2 de la déclaration du sommet de La Haye précise que "les Alliés vont, pour 2035, porter à 5% la part du PIB consacrée chaque année au financement des besoins ayant trait à la défense proprement dite et aux dépenses liées à la défense et à la sécurité au sens large, afin d’honorer les obligations individuelles et collectives qui sont les leurs au titre de l'article 3 du traité de Washington".
Cet engagement doit comporter deux grands volets visant à consacrer d'ici à 2035 :
- au moins 3,5% de la part du PIB au financement des besoins ayant trait à la défense proprement dite, c'est-à-dire aux dépenses couvertes par la définition des dépenses de défense agréée à l'OTAN, et à la réalisation des objectifs capacitaires de l'OTAN ;
- jusqu'à 1,5% de la part du PIB dans des investissements destinés à protéger les infrastructures critiques, à défendre les réseaux, à assurer la préparation du secteur civil et la résilience, à libérer le potentiel d'innovation et à renforcer la base industrielle et technologique de défense (BITD).
Définition OTAN des dépenses de défense
Cette définition est agréée depuis le début des années 1950 par tous les Alliés. La dépense de défense est un paiement effectué par le gouvernement d'un des pays membres dans le but exprès de répondre :
- aux besoins des forces armées du pays ;
- aux besoins d'autres Alliés ;
- aux besoins de l'OTAN dans son ensemble.
Ces dépenses sont constituées majoritairement de montants consacrés aux forces armées financées sur le budget du ministère de la défense. Elles couvrent aussi les pensions de retraites des militaires et personnels civils retraités, et les cotisations du personnel d'active.
Lors des exercices précédents, des décrets ont annulé des crédits prévus par la LFI (par exemple, un décret d'avance du 7 avril 2022 a annulé 300 millions d'euros sur la mission "Défense", soit 0,8% des crédits pour 2022, afin de financer des dépenses urgentes pour l'Ukraine). Le budget de la défense 2026 est protégé par l'actualisation de la LPM des gels budgétaires et d'éventuels surcoûts liés aux opérations extérieures (OPEX).
Le Sénat met en garde sur le fait que l'entrée dans la LPM 2024-2030 s'est faite "à crédit" dans le volet défense du rapport sur le projet de loi de finances pour 2024 (PLF 2024).
Toutefois, le contexte budgétaire s'est fortement détérioré. À la fin du premier trimestre 2025, la dette publique française s'établit à 3 595,5 milliards d'euros, soit 119% du PIB. Le déficit public s'établit à 152,2 Md€, soit 5,1% du PIB.
Dans ce contexte, la Cour des comptes souligne dans l'Analyse de l'exécution budgétaire 2025 - Mission "Défense" que les moyens attribués à la défense sont en croissance continue, mobilisés au profit de la remontée en puissance du ministère. Pour l'exercice 2025, le volume d'autorisations d'engagement, inédit, représente 84,1 Md€ hors pensions, dont 51,4 Md€ pour l'équipement des forces (poursuite des travaux relatifs au porte-avions de nouvelle génération).
Comme les années précédentes, les principaux surcoûts concernent les OPEX et les missions intérieures (Missint), avec un dépassement de 164 millions d'euros (M€).
La Cour souligne des ouvertures de crédits de paiements pour la mission "Défense" significatives (161 M€) au vu de l'état général des finances publiques, à mettre en regard de 7,1 Md€ d'annulation de crédits de paiement sur le budget de l'État.
Toutefois, la totalité des besoins non programmés de la mission "Défense" n'ont pas été couverts, ce qui a nécessité de recourir à des mécanismes d'auto-financement. La Cour souligne que, pourtant, ces besoins non programmés n'étaient pas inconnus du ministère des armées lors de la préparation du budget.
En dépit de contraintes budgétaires appelant des arbitrages à la baisse des ambitions capacitaires définies par la LPM (avant son actualisation), le ministère des armées a décidé de se conformer à la trajectoire de la LPM. Avec pour conséquence le report de charges de l'exercice 2024 à l'exercice 2025.
Le report de charges correspond, pour un exercice donné, au montant des paiements pour lesquels le service fait est constaté mais dont la facture n’a pas encore été traitée ou payée au 31 décembre.
La Cour des comptes alertait déjà dans l'Analyse de l'exécution budgétaire 2022 - Mission "Défense" que des reports de charge "dans cette ampleur constituent une entorse à l'annualité budgétaire" (+ 75%, soit + 2,9 Md€, entre la fin de l'exercice 2022 et la fin de l'exercice 2024 selon le rapport du Sénat sur le PLF 2025).
La Cour dresse dans son analyse de 2025 le bilan de l'entrée dans la LPM (avant son actualisation), alors même que les trois PLF étaient conformes "à l'euro près" à la programmation militaire. L'exécution budgétaire s'en est "sensiblement écartée", en ressources comme en besoins.
Sur les trois premières années de la LPM, les ressources du ministère ont excédé de 6,9 Md€, soit + 4%, les ressources budgétaires prévues par les PLF. Ce surplus est dû à d'importantes ouvertures de crédits consenties par les lois de finances de fin de gestion (2,3 Md€) et à la dégradation du report de charges de certains programmes de la mission "Défense" (4,2 Md€). Le renforcement du flanc Est de l'OTAN et le soutien à l'Ukraine ont occasionné 3 Md€ de surcoûts non programmés.
Le contexte géopolitique fait que la mission "Défense" est une des seules à ne pas être impactée par la nécessité de rétablir l'équilibre des finances publiques.
