Le budget européen 2021-2027, moteur de la relance de l'après-Covid-19

Provoquée par la pandémie, la crise sanitaire, économique et sociale a créé une dynamique sans précédent dans les négociations budgétaires européennes par le biais du lancement d'initiatives inédites. Mais, quels sont les grands choix budgétaires de l'UE pour les années 2021-2027 avec le nouveau cadre financier pluriannuel adopté ?

L’élaboration du budget à long terme – le cadre financier pluriannuel (CFP) – est un moment politique majeur de la vie de l’Union européenne (UE). Tous les sept ans, l'Union décide de son prochain budget global. Le CFP lancé le 1er janvier 2021 est le premier pour l’Union européenne à 27 post-Brexit.

Les débats autour du CFP sont l’occasion pour les États membres et les institutions européennes de se rassembler autour d’une vision commune de l’avenir de l’Europe. Le processus fait intervenir le Parlement européen, le Conseil de l'UE et la Commission européenne.

La pandémie de Covid-19 au début de l'année 2020 a déclenché une crise d'une ampleur inédite. Elle a non seulement mis le budget annuel de l'Union à l'épreuve, mais elle a projeté les négociations sur le CFP, adossé à un plan de relance, au cœur des débats.

 

Le CFP, un budget unique

Le traité de Luxembourg en 1970 puis le traité de Bruxelles en 1975 ont donné à la Communauté économique européenne le début d'une autonomie financière. Les textes ont également institué les caractéristiques et les limites du budget européen.

En 2011, le traité de Lisbonne a consacré l'existence du CFP, qui établit les dépenses de l'Union européenne pour une durée de sept ans. Contrairement aux budgets nationaux, celui de l’UE est un budget d’investissement. Le CFP impose la discipline budgétaire, c’est-à-dire l’équilibre entre les dépenses et les recettes, principe fondateur du budget européen : il ne peut pas être déficitaire.

Un budget global de 1 800 milliards d'euros

Pour aboutir au consensus budgétaire, les conditions politiques nécessaires à l'adoption formelle du CFP devaient être remplies. Le cadre financier pluriannuel 2021-2027 fait partie d'un accord politique qui touche à tous les éléments d'un paquet global, auquel sont intégrés, aux côtés du CFP, l’instrument de relance Next Generation EU, la décision relative au système des ressources propres, le nouveau mécanisme de conditionnalité ainsi que le budget annuel européen pour 2021.

  • Le règlement adopté le 17 décembre 2020 a établi le budget septennal de l'UE à 1 074 milliards d'euros aux prix de 2018 pour l'UE à 27, y compris l'intégration du Fonds européen de développement. Conjugué à l'instrument de relance Next Generation EU doté de 750 milliards d'euros, ce budget global permet à l'UE d'accorder des financements pour un total de 1 800 milliards d'euros au cours des années à venir.

Un budget global relativement modeste

Le volume est de l'ordre de 1% de la richesse produite par les 27 États membres, soit moins de 2,5% des dépenses publiques européennes, alors que le secteur public y est particulièrement développé.

Le budget de l'Union européenne pour la période 2021-2027 s'établira à 1 074,3 milliards d'euros en crédits d'engagement et 1 061 milliards d'euros en crédits de paiement (en prix de 2018). À titre d'exemple, le budget fédéral américain représente environ 21% du PIB américain.

Le CFP assortit de programmes de dépenses concrets les priorités politiques de l’UE pour les sept prochaines années. Next Generation UE aide les États membres à faire face aux conséquences économiques et sociales de la pandémie. Les deux instruments fixent les priorités politiques face au changement climatique et à l'égard de la transformation numérique.

  • Le poids du Parlement européen dans les négociations budgétaires

Le 16 décembre 2020, les eurodéputés ont approuvé la proposition du budget par 548 voix pour, 81 contre et 66 abstentions, dans le cadre d’un règlement qui comprend une feuille de route pour l’introduction de nouvelles ressources propres destinées à alimenter le budget de l’UE. L’approbation du cadre financier pluriannuel par le Parlement européen ainsi que la décision sur les ressources propres ont ouvert la voie à la ratification par les parlements nationaux de la législation qui permettra à la Commission européenne d’émettre de la dette pour financer le fonds de relance.

Le Parlement européen a posé trois conditions au Conseil :

  • la mise en place de nouvelles ressources propres ;
  • le respect de l'État de droit pour bénéficier des financements du budget européen ;
  • une augmentation des moyens en faveur de programmes européens phares tournés vers l'avenir (Erasmus+, Horizon Europe, "l’UE pour la santé" – EU4Health).

L’accord final prévoit plusieurs augmentations par rapport aux montants convenus par les États membres lors du sommet européen de juillet 2020.

L’augmentation obtenue par le Parlement pour étoffer la dotation des programmes qu’il qualifie d'essentiels est inférieure aux 39 milliards d’euros qu’il avait demandés, mais elle est supérieure aux quelque 10 milliards d’euros que les États membres avait initialement proposés.

Des décisions budgétaires inédites

Face au choc de la pandémie de Covid-19, de nouvelles initiatives ont été prises en 2020, selon un calendrier accéléré :

  • Le 25 mars 2020, neuf États membres adressent une lettre au président du Conseil dans laquelle ils indiquent être favorables au déploiement d'un instrument de dette commun.
  • Le 9 avril, l'hypothèse de la création d'un fonds de relance est évoquée dans les conclusions de l'Eurogroupe.
  • Le Conseil européen du 23 avril 2020 conclut sur la nécessité de mettre en place un fonds européen pour la relance économique. Ursula von der Leyen, présidente de la Commission, parle de la possibilité de créer un instrument qui permettrait à la Commission européenne non seulement de faire des prêts aux États membres mais aussi de leur allouer des subventions.
  • Le 18 mai, la France et l'Allemagne lancent une initiative commune en proposant un fonds de relance de 500 milliards d’euros sous forme de subventions exclusivement.
  • Le 27 mai, la Commission reprend l'esprit de cette initiative dans une proposition en deux volets. Un CFP renforcé : 1 100 milliards d’euros sur la période 2021-2027 et un instrument européen de relance de 750 milliards d’euros sur la période 2021-2024.
  • Le 19 juin, puis les 17 et 18 juillet, le Conseil présente plusieurs "boîtes de négociation budgétaire" sur la base du projet de la Commission.
  • Le 21 juillet, après quatre jours de négociations, les 27 chefs d'État et de gouvernement trouvent un accord pour lier le prochain budget pluriannuel de l'Union européenne à un plan de relance de 750 milliards d’euros.
  • À la suite de l'approbation du Parlement européen, le Conseil adopte le 17 décembre 2020 le règlement fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027. Toutes les conditions sont remplies pour qu'il soit en place à partir du 1er janvier 2021 : 1 074 milliards d’euros (aux prix de 2018) seront mis à la disposition des bénéficiaires de financements de l’UE au cours des sept prochaines années.
  • Une enveloppe financière de 1 800 milliards d’euros (comprenant le plan de relance Next Generation EU de 750 milliards d’euros) permettra de fournir les moyens nécessaires à une relance durable et à la transition écologique et numérique de l’Europe.
  • L’ensemble du paquet législatif 2021-2027 est attendu à la fin du premier semestre 2021 (dispositions transversales, politique de cohésion, programmes sectoriels).
  • Pour la politique agricole commune, une période de transition est prévue pour 2021 et 2022. La nouvelle PAC réformée entrera en vigueur le 1er janvier 2023.

Négociations budgétaires : 2020, une année charnière pour l'UE

Les négociations budgétaires européennes de l'année 2020 ont été historiques. Les discussions pour fixer le CFP 2021-2027 se sont engagées tardivement au Conseil :

  • l'agenda politique des présidences successives (Roumanie, Finlande, Croatie) était occupé par les difficiles pourparlers autour du Brexit ;
  • le retrait du Royaume-Uni de l'UE offrait une fenêtre d'opportunité politique pour envisager une profonde refonte du budget européen, à savoir une remise en cause de la logique du juste retour mais également une réorientation marquée du budget vers de nouvelles priorités (Pacte vert) ;
  • le renouvellement des institutions européennes était en cours : les élections européennes ont eu lieu en mai 2019, et la nouvelle Commission a été confirmée en décembre 2019.

Ces décisions, leur impact et la célérité de leur adoption (quatre mois alors qu'il faut habituellement environ deux ans pour un accord au niveau du Conseil sur un CFP) sont historiques. La percée opérée ouvre la voie à un dispositif novateur de mutualisation au niveau européen : il permet à la Commission d'emprunter en son nom propre sur les marchés financiers, pour pouvoir réaliser des transferts de capitaux importants en faveur des États membres.

Quels sont les axes principaux de ce budget européen ?

L'Union dispose à présent d'un budget de 1 800 milliards d'euros pour les sept prochaines années (2021-2027), si l'on inclut à la fois le CFP et le plan de relance Next Generation EU. Ce CFP se distingue des précédents.

  • Un emprunt exceptionnel

Pour la mise en œuvre de l'instrument de relance Next Generation EU, la décision de l'UE relative à la levée de ressources propres a dû être approuvée par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles. Dans ces conditions seulement, la Commission est désormais autorisée, à titre exceptionnel, à emprunter jusqu'à 750 milliards d'euros (aux prix de 2018) sur les marchés des capitaux pour faire face aux conséquences de la crise provoquée par la pandémie de Covid-19. Les 27 États membres ont donc décidé de s’endetter en commun.

  • La "facilité pour la reprise et la résilience" (FRR)

Par 582 voix pour, 40 contre et 69 abstentions, le Parlement européen a approuvé, le 10 février 2021, l'un des éléments majeurs du Plan de relance de l'UE : il met en place une "facilité pour la reprise et la résilience" (FRR). La plupart des fonds seront acheminés par son intermédiaire aux États. Ces fonds sont appelés à soutenir financièrement les investissements publics et les réformes afin de appuyer non seulement la relance économique des pays européens après la pandémie mais aussi à répondre aux défis posés par les transitions écologique et numérique pour faire de l'UE une Union plus résiliente, plus verte et plus numérique.

Pour être éligibles à ces fonds, les gouvernements des États membres ont dû soumettre leurs plans de relance à la Commission européenne. Le plan de relance de la France a été approuvé le 23 juin 2021.

  • Le budget de l'Union est, pour la première fois, protégé contre les violations de l'État de droit.

L'accord introduit un régime de conditionnalité qui permet de protéger le budget de l'UE lorsqu'il est établi que des violations des principes de l'État de droit dans un État membre portent atteinte ou risquent de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l'UE ou à la protection des intérêts financiers de l'UE.

Le budget à long terme couvrira sept domaines de dépenses. Il sert de cadre pour le financement de près de 40 programmes européens au cours de la prochaine période de sept ans.

  • Plus de 50% du montant soutiendra la modernisation dont :

La recherche et l’innovation

  • Horizon Europe est un programme-cadre de l'Union européenne pour la recherche et l'innovation. La totalité de son budget s'élève à environ 95 milliards d'euros.

Les transitions climatique et numérique équitables

  • Le Fonds pour une transition juste (30 % des fonds de l’UE, tant au titre de Next Generation EU que du CFP, seront consacrés à la lutte contre le changement climatique) et le programme pour une Europe numérique (mis en place pour promouvoir le déploiement à grande échelle de technologies numériques clés telles les applications de l'intelligence artificielle et les outils de pointe en matière de cybersécurité).

La préparation, la reprise et la résilience

  • La facilité pour la reprise et la résilience ; rescEU ; "l'UE pour la santé" (EU4Health), un nouveau programme dans le domaine de la santé.

La politique de cohésion et la Politique agricole commune sont modernisées et continuent à bénéficier d’importants fonds budgétaires de l’UE afin de soutenir les transitions écologique et numérique.

Une ligne budgétaire consacrée à la défense

En partant d’un budget à quasi zéro (ce qui était le cas pendant la précédente période budgétaire), la Commission européenne a réussi, dans les pourparlers, à justifier à la fois de la pertinence d’avoir une ligne budgétaire consacrée à la défense et de son utilité pour l’objectif visé : l’autonomie stratégique. Ce fut une victoire. Les coupes budgétaires négociées ont été toutefois effectuées dans cette enveloppe. Mais entre d'éventuelles baisses dans le programme d'Erasmus+ et dans la Politique agricole commune d'un côté ou dans le budget de la défense de l'autre, le choix a été limpide. D’autant plus que la Commission européenne n’a pas fait de cette enveloppe une ligne rouge, ni la France.

Dix programmes bénéficiant de ressources complémentaires par rapport à l’accord au Conseil européen du 21 juillet 2020

Horizon Europe : + 4 milliards d'euros - Fonds InvestEU : + 1 milliard d'euros - L’UE pour la santé : + 3,4 milliards d'euros - Erasmus+ : 2,2 milliards d'euros - Europe créative : + 0, 6 milliard d'euros - Droits et valeurs : 0,6 milliard d'euros - Fonds pour la gestion intégrée des frontières : 1 milliard d'euros -  Corps européen de garde-frontières et de garde-côtes : 0,5 milliard d'euros -  Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale : 1 milliard d'euros - Aide humanitaire : 0,5 milliard d'euro.