Vote de la loi : quelles sont les limites aux pouvoirs du Parlement ?

La France est un régime parlementaire. Le pouvoir législatif est bicaméral, partagé entre deux assemblées : l'Assemblée nationale, élue au suffrage universel direct, et le Sénat, élu au suffrage universel indirect.

Le Parlement a deux fonctions essentielles, énoncées par l'article 24 de la Constitution :

• voter la loi ;
• contrôler le Gouvernement.

La place du Parlement a été restreinte à la naissance de la V^e République. La Constitution du 4 octobre 1958 a encadré les deux assemblées par un "parlementarisme rationalisé" (Quelle est la place du Parlement ?), caractérisé par "une quasi-tutelle du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif".

En 1958, pour rompre avec les pratiques de la III^e République et de la IV^e République (assemblée unique, instabilité gouvernementale…), le constituant a souhaité limiter le rôle du Parlement en :

• encadrant le régime des sessions parlementaires (deux sessions ordinaires par an) ;
• confiant au Gouvernement la maîtrise de l'ordre du jour des deux assemblées ;
• limitant l'initiative législative des parlementaires et leur droit d'amendement (vote bloqué, engagement de la responsabilité du Gouvernement…) ;
• instaurant l'examen des règlements des assemblées par le Conseil constitutionnel ;
• définissant strictement les conditions dans lesquelles l'Assemblée nationale peut renverser le Gouvernement.

La V^e République a connu à sa naissance un recul du rôle du Parlement, qui s'explique par :

• la personnalité de son premier président, le général de Gaulle (fiche de synthèse n° 4 : L'Assemblée nationale et le Sénat) ;
• le souvenir encore présent des pratiques de la IV^e République.

Le Parlement a progressivement retrouvé une partie de son influence, notamment grâce à des révisions constitutionnelles :

• loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 : session parlementaire ordinaire unique de neuf mois afin de renforcer l'efficacité du Parlement ;
• loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 : extension de la compétence du Parlement afin de lui permettre de déterminer les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;
• loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005 : nouvelle procédure d'adoption des lois de finances, qui renforce le rôle du Parlement dans le domaine budgétaire ;
• loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 :
  • maîtrise de la moitié de l'ordre du jour de leurs travaux par les assemblées ;
  • accroissement des pouvoirs de contrôle et d'évaluation des politiques publiques ;
  • renforcement de la portée du droit d'amendement en commission ;
  • limitation de l'article 49, alinéa 3 (ou 49.3), de la Constitution (adoption d'une loi sans vote) ;
  • référendum d'initiative partagée ;
  • nombre de commissions permanentes porté de six à huit ;
  • obligation pour le Gouvernement d'informer le Parlement de sa décision de faire intervenir des forces armées à l'étranger (au plus tard trois jours après le début de l'intervention) et obligation de soumettre la prolongation d'une intervention militaire au-delà de quatre mois à l'autorisation du Parlement.

Article 12 : la dissolution de l'Assemblée nationale
L'article 12 de la Constitution permet au président de la République de dissoudre l'Assemblée nationale. La dissolution met fin au mandat des députés et entraîne des élections législatives. C'est un pouvoir d'arbitrage et une arme pour résoudre les crises institutionnelles. Le président de la République ne peut pas dissoudre le Sénat.

Article 40 : l'interdiction d'imposer ou d'aggraver une charge publique
L'article 40 de la Constitution dispose que les propositions et les amendements formulés par les parlementaires ne sont pas recevables s'ils entraînent :

• une diminution des ressources publiques ;
• l'aggravation d'une charge publique.

Article 44, alinéa 3 (44.3) : le vote bloqué
Le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale ou au Sénat de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie d'un texte en discussion, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui.
Cette procédure a pour effet de supprimer le vote sur les amendements et les articles concernés (ou tout le texte, le cas échéant).

Article 47-1 : la limite du débat parlementaire (il s'agit d'un article à part entière et non du premier alinéa de l'article 47)
Le recours à l'article 47-1 a pour effet de limiter la durée du débat parlementaire sur un projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de 50 jours, les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance.

Article 49, alinéa 3 (49.3) : l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte
Le Premier ministre peut engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote :

• d'un projet de loi de finances (PLF) ;
• d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale ;
• d'un projet ou d'une proposition de loi en débat.

Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, l'article 49.3 ne peut être utilisé que sur un seul texte par session parlementaire, hors PLF et PLFSS.
Le recours à l'article 49.3 entraîne la suspension immédiate de la discussion du texte, qui est considéré comme adopté, sans être soumis au vote, sauf si une motion de censure est déposée dans les 24 heures qui suivent.

L'Assemblée nationale et le Sénat disposent de règlements respectifs, examinés par le Conseil constitutionnel. Les règlements doivent être conformes à la Constitution (article 61). Dans le cadre de cette conformité, le Conseil constitutionnel estime que d'autres textes s'imposent aux règlements des assemblées (lois organiques relatives au Parlement prises pour son application, ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) (fiche de synthèse n° 29 : Le règlement de l'Assemblée nationale).

Les règlements des assemblées sont l'une des sources du droit parlementaire. Ils appartiennent à la catégorie juridique des mesures d'ordre intérieur. La validité de leurs règles est limitée à leur objet interne. En termes de hiérarchie des normes, elles n'ont pas en elles-mêmes de valeur constitutionnelle.

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, la Constitution fait référence aux règlements des deux assemblées en ce qui concerne :

• le droit d'amendement (article 44) ;
• le droit des groupes parlementaires et les droits spécifiques des groupes d'opposition ou minoritaires (article 51-1) ;
• les conditions de création des commissions d'enquête (article 51-2).

Les règlements des assemblées comportent des dispositions pouvant limiter le débat parlementaire dans sa durée ou dans sa forme :

• la conférence des présidents de l'Assemblée nationale ou la conférence des présidents du Sénat peut fixer la durée de l'examen des textes (article 49 du règlement de l'Assemblée nationale et article 29 ter du règlement du Sénat).
• en dehors des cas où la durée de discussion a été fixée, la clôture immédiate de la discussion générale d'un texte lorsque deux orateurs au moins d'avis contraires sont intervenus :
  • peut être décidée par le président de l'Assemblée nationale ou proposée par l'un de ses membres (article 57). L'Assemblée nationale est consultée à main levée ;
  • peut être proposée par le président du Sénat, un président de groupe ou le président de la commission saisie au fond (article 38). Le Sénat est consulté à main levée.

Le bicamérisme en France peut être vu, au cours de l'histoire, comme :

• un recours contre les excès des assemblées uniques (par exemple, sous le Second Empire, après la parenthèse républicaine de 1848-1851) ;
• un fractionnement du pouvoir législatif afin de renforcer l'exécutif (il y eut même un Parlement tricaméral sous le Consulat).

Le bicamérisme français est inégalitaire. L'Assemblée nationale dispose de pouvoirs plus étendus que ceux du Sénat :

• l'Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement en lui refusant sa confiance ou en votant une motion de censure ;
• le Gouvernement peut donner le "dernier mot" à l'Assemblée nationale dans la procédure législative en cas de désaccord avec le Sénat (sauf pour les lois constitutionnelles et les lois organiques relatives au Sénat) ;
• le Sénat ne tient que deux séances par mois de questions au Gouvernement, contre deux séances hebdomadaires pour l'Assemblée nationale ;
• les PLF et PLFSS sont déposés en première lecture devant l'Assemblée nationale, qui dispose de délais d'examen plus longs.

L'Assemblée nationale dispose d'une notoriété plus grande que celle du Sénat :

• les citoyens connaissent mieux les députés qu'ils ont directement élus ;
• les médias relatent de manière plus suivie les travaux de l'Assemblée nationale ;
• la plupart des leaders politiques en sont membres ou en sont issus.

Le Sénat se distingue de l'Assemblée nationale par sa permanence, puisqu'il ne peut être dissous. C'est pour cette raison que la Constitution permet au président du Sénat d'assurer l'intérim de la présidence si le président de la République est empêché, démissionne ou décède en fonctions.