Peut-il exister une tutelle d’une collectivité sur une autre ?

"Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre", dispose l’article 72 al. 5 de la Constitution, introduit lors de la révision du mars 2003.

Il ne s’agit pas d’une règle nouvelle : reprenant la loi du 7 janvier 1983, l’article L1111-3 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) énonce, quant à lui, que "la répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions ne peut autoriser l’une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d’entre elles".

Cette interdiction vise à protéger la libre administration des collectivités, sur lesquelles seul l’État est habilité à exercer un contrôle. Les collectivités territoriales sont placées sur un pied d’égalité face à l’État, qu’elles soient de même niveau territorial, ou situées à des niveaux différents.

La disposition constitutionnelle de 2003 est néanmoins associée, dans le même article, à la possibilité de désigner une collectivité dite "chef de file" pour gérer de manière commune une compétence qui nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales ou groupements de celles-ci. Le chef de file n’a qu’un rôle de coordination, à l’exclusion de tout rôle de décision, afin que soit respectée l’interdiction de la tutelle.

Cette technique a été confirmée par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) :

  • chef de filât de la région en matière, notamment, de développement économique et d’organisation de l’intermodalité et de complémentarité des transports, de biodiversité et de transition énergétique, de climat et d’énergie, ou encore de soutien à l’innovation et à l’internationalisation des entreprises ;
  • chef de filât du département en matière d’action sociale et de développement social, d’autonomie des personnes, et de solidarité des territoires ;
  • chef de filât du bloc communal composé de la commune et de l’EPCI en matière de mobilité durable.

L’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre n’empêche cependant pas la loi de reconnaître des compétences particulières d’aide d’une collectivité au profit d’une autre. De même, le Conseil d’État ne considère pas comme une tutelle la subvention limitée versée aux communes et différenciée selon que le service est géré en régie ou délégué (12 décembre 2003, Département des Landes).