Avant 1982, parmi le personnel public local, seul le personnel communal bénéficiait d’une première ébauche de "statut général", celui défini par la loi du 28 avril 1952. Cette loi s’inspirait directement du statut des fonctionnaires de l’État de 1946 mais la qualité de fonctionnaire n’était pas reconnue aux agents communaux.

Concernant le personnel départemental, il convenait de distinguer :

• le personnel propre au département, assez réduit ;
• un personnel constitué de fonctionnaires de l’État, notamment sur les postes d’encadrement, placé directement sous l’autorité du préfet.

Aucun statut général commun à l’ensemble du personnel proprement départemental n’était imposé par les textes. Sa situation était donc déterminée par chaque conseil général. Un statut-type prévu par un décret du 1^er août 1964, inspiré du statut du personnel communal, servait cependant de référence, constituant ainsi une première reconnaissance du personnel départemental.

La loi du 5 juillet 1972 ne prévoyait pas la création de services régionaux spécifiques. Le personnel qui travaillait pour le compte de cet établissement public était en principe du personnel de l’État, mis à disposition de l’établissement public. L’établissement n’employait que rarement du personnel propre et, lorsque c’était le cas, aucun cadre statutaire général ne leur était spécifiquement applicable. Il était cependant recommandé de s’inspirer des statuts-types applicables aux agents des départements.

En ce qui concerne le personnel des OPHLM, un statut inspiré de celui du personnel communal était prévu par un décret du 13 octobre 1954.

Ce cadre statutaire disparate s’avérait cependant très différent de celui des fonctionnaires de l’État, notamment parce que la gestion des agents locaux, quelle que soit leur collectivité, reposait sur une "logique d’emploi" et non de "carrière". Il en découlait :

• l’absence de garantie d’emploi organisée : le recrutement d’un agent était décidé dans un emploi au niveau local d’une collectivité, et cet emploi pouvait être supprimé sans qu’aucun dispositif de reclassement ne soit véritablement organisé par les textes ;
• aucune procédure de mobilité n’était réellement garantie, qu’il s’agisse de mobilité entre collectivités du même type (entre communes, par exemple) ou entre collectivités de type différent (commune et département, par exemple) : l’agent pouvait donc se faire recruter sur un nouvel emploi dans une autre collectivité, mais sans qu’une véritable continuité de carrière soit pleinement consacrée par les textes.

La situation des agents dépendait pour l’essentiel de décisions locales et n’était régie que par peu de dispositions à caractère national. Cette situation pouvait entraîner d’importantes disparités de gestion selon les communes et les collectivités, ce qui aboutissait à une "fonction publique locale" cloisonnée, hétérogène et source d’inégalités.