Le plus souvent, une circulaire est prise à l’occasion de la parution d’un texte (loi, décret…) afin de le présenter aux agents qui vont devoir l’appliquer. Elle doit permettre d’expliquer le texte, mais ne peut pas le modifier.   
Une circulaire peut aussi bien diffuser une information :

• entre les différents services d’un ministère 
• émanant d’un ministère vers ses services déconcentrés. 

Une circulaire peut aussi prendre la forme d'une note de service ou d'une instruction.

Le code des relations entre le public et l'administration (article R312-8) impose la publication électronique de toutes les circulaires de l'État sur un site relevant du Premier ministre (Légifrance). Une circulaire qui n'est pas publiée sur ce site n'est pas applicable et ne peut donc en aucun cas être opposée aux administrés. Elle est réputée abrogée si elle n'est pas publiée dans un délai de quatre mois à compter de sa signature (art. R312-7).

Entre 2012 et 2018, plus de 1000 circulaires par an ont été mises en ligne sur Légifrance. Depuis 2019, leur nombre est en forte baisse (65 circulaires en 2023, par exemple). 

La jurisprudence du Conseil d’État a progressivement évolué vers une extension des circulaires pouvant faire l'objet d'un recours contentieux devant le juge administratif. 

Jusqu'en 2002, le Conseil d’État distinguait :

• les "circulaires interprétatives", qui se contentaient d'interpréter ou de commenter le texte auprès des agents d'un service. Comme elles ne créaient pas de règle nouvelle, les administrés ne pouvaient pas les attaquer ;
• les "circulaires réglementaires", qui ajoutaient des éléments au texte. Les administrés pouvaient attaquer ces circulaires puisqu'elles créaient des règles nouvelles. 

Depuis un arrêt du Conseil d'État de 2002 (arrêt du Conseil d'État Mme Duvignères), la distinction entre circulaires interprétatives et réglementaires n'a plus cours. Le Conseil d’État fixe un nouveau critère de recevabilité pour les recours contre les circulaires : le caractère impératif (caractérisé par l'obligation faite à ses destinataires de s'y conformer). Toute circulaire ayant des dispositions à caractère impératif est désormais attaquable. Les circulaires dites interprétatives peuvent donc faire l'objet d'un contrôle, à partir du moment où l'interprétation faite du texte est impérative. 

En 2020, la jurisprudence du Conseil a de nouveau évolué. Dans une décision du 12 juin, le Conseil juge que tous les documents de portée générale émanant d’une autorité publique (parmi lesquels, les circulaires) peuvent faire l’objet d’un recours dès lors qu’ils sont susceptibles d'avoir des "effets notables" sur les droits ou la situation des administrés. Cette décision étend donc la catégorie des circulaires susceptibles de faire l’objet d’un recours à celles qui ne sont pas impératives mais qui font grief à d'autres personnes que leurs destinataires (c'est-à-dire les administrés).