Quelles sont les étapes d'élaboration d’une loi de finances ?

La préparation du budget pour l’année N commence dès le mois de janvier N-1. Les premières étapes sont à la main du Gouvernement avant le vote de la loi de finances par le Parlement.

Une préparation du budget dans le cadre des engagements européens

L’exécutif doit définir une stratégie d’ensemble en matière financière en regard notamment des engagements européens de la France. Le Gouvernement doit tenir compte :

La préparation de la loi de finances initiale (LFI)

La démarche suivie est essentiellement budgétaire, mais certaines étapes relèvent plus d’une démarche de performance que de budgétisation au sens strict.

De février à avril N-1 se tiennent des conférences d’économies structurelles et des conférences budgétaires. Les premières font se rencontrer le ministre chargé du budget et les autres ministres, afin d’établir les possibles réformes, ministère par ministère, permettant de dégager autant d’économies structurelles possibles. Les secondes rassemblent des fonctionnaires de la direction du budget et des services financiers de chaque ministère dépensier afin qu'ils puissent formuler ses besoins financiers.

La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (LOPGFP) de 2012 prévoit que le Gouvernement doit saisir le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles le budget sera construit. Même si aucune contrainte de calendrier n’est posée par le législateur organique, il est logique que cette consultation s’intègre dans cette première phase servant à faire les grands calages techniques.

L’ensemble de ce travail doit permettre au Premier ministre d’adresser à ses ministres vers mars-avril ce qu’on appelle la lettre de cadrage. Celle-ci les informe des objectifs financiers du Gouvernement. Les ministères dépensiers doivent tenir compte du cadre qu’elle fixe pour déterminer le niveau des crédits qu’ils revendiqueront.

Entre avril à juin N-1 s’opèrent les arbitrages politiques. Le Premier ministre organise des réunions de restitution avec chaque ministre pour faire le point sur ce qu’il est résulté des conférences conduites précédemment par le ministre du budget. Il envoie ensuite les lettres plafonds qui fixent le montant maximum des crédits par mission et le nombre maximum d’emplois par ministère.

Parallèlement, des conférences de performance sont chargées d’établir et d’évaluer les objectifs par mission, ainsi que les indicateurs de performance qui y sont attachés. Cela s’inscrit dans le cadre de la préparation des projets annuels de performances (PAP) qui sont partie prenante du projet de loi de finances ou PLF (ce sont des annexes bleues).

Pendant l'été N-1, le PLF est finalisé par le Gouvernement. Les crédits sont répartis par programmes et les objectifs et les indicateurs de performance sont arrêtés.
Le texte quasi définitif est transmis au HCFP, au plus tard une semaine avant la transmission au Conseil d’État. L’avis du Haut Conseil porte sur la cohérence de l’article liminaire avec les engagements pluriannuels de la France (dans la LPFP) en se fondant sur une évaluation de la crédibilité des prévisions macroéconomiques et du solde structurel.

Le PLF est adopté en Conseil des ministres en septembre N-1. Il doit être déposé obligatoirement sur le bureau de l’Assemblée nationale en premier lieu. L’article 39 de la LOLF impose que le PLF et les documents annexes fassent l’objet de ce dépôt au plus tard le premier mardi d’octobre N-1.

Le Parlement est associé à cette procédure à travers le débat d'orientation des finances publiques (DOFP), vers le mois de juin N-1. À cette même période, jusqu'au 10 juillet, les rapporteurs du Parlement peuvent adresser des questionnaires budgétaires au Gouvernement qui y répond le 10 octobre au plus tard (art. 49 LOLF).