Quel est le contenu du travail du Conseil d'État sur un texte du Gouvernement ?

Le texte du Gouvernement, imprimé sur un papier de couleur rose, est soumis à la section consultative compétente du Conseil d'État dont le président désigne un rapporteur. Le travail de ce dernier doit aboutir, d’une part, à l’élaboration d’un avis au Gouvernement (s’il s’agit d’un projet de loi ou d’une ordonnance) ou d’une note (s’il s’agit d’un décret posant des difficultés) et, d’autre part, à la rédaction d’un nouveau texte tenant compte de trois éléments.

Qualité de la rédaction : la légistique

Le premier élément est la qualité de la rédaction. Le texte retenu par le Conseil d’État doit comporter des dispositions suffisamment précises, des formules non équivoques et intelligibles. On appelle aujourd'hui "légistique" l’ensemble des règles à respecter dans la rédaction des textes afin de contribuer à l’intelligibilité du droit.

Le Conseil d’État et le Secrétariat général du Gouvernement ont édité un Guide de légistique, composé de fiches régulièrement mises à jour sur le site Légifrance. Le Conseil d’État peut en outre, de façon générale, appeler l’attention du Gouvernement sur des améliorations à apporter à l’écriture des textes (voir par exemple : "Recommandations au Gouvernement sur la rédaction des dispositions d’application outre-mer des textes législatifs et réglementaires", adoptées par l’assemblée générale du Conseil d’État le 7 janvier 2016, in Commission supérieure de codification, Rapport annuel 2015).

Sécurité juridique et bonne administration

Le deuxième élément est la sécurité juridique du texte. L’examen du Conseil d’État doit avoir pour objectif de transmettre au Gouvernement un texte qui n’encourt pas de risque d’annulation. Le rapporteur examine en particulier l’effectivité des consultations requises, le respect de la hiérarchie des normes, le caractère normatif des dispositions, les modalités d’application à l’outre-mer, la pertinence des dispositions transitoires.

Comme l’observait le vice-président du Conseil d’État, "il répond de moins en moins à la demande suivante : “Qu’en pense le Conseil d’État ?”, mais bien plutôt à cette question : “Que pense le Conseil d’État de ce que pensera demain de ce texte le Conseil constitutionnel, la Cour européenne des droits de l’homme ou la Cour de justice de l’Union ?" (Jean-Marc Sauvé, intervention devant le Parlement de la République de Croatie, 3 mars 2015).

Pour un projet de loi, il contrôle également la qualité de l’étude d’impact imposée par la loi organique prévue à l’article 39 alinéa 3 de la Constitution (chapitre II de la loi organique no 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution), et pour les décrets par des circulaires du Premier ministre (voir en particulier : circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales).

Il vérifie, pour les ordonnances et les décrets, la présence des contreseings exigés par les articles 19 ou 22 de la Constitution.

Le troisième élément est la recherche des conditions d’une bonne administration. Il s’agit de s’interroger non sur l’opportunité politique du texte, mais sur le réalisme et l’efficacité de ses dispositions. À cet égard, la connaissance par les membres du Conseil d’État du fonctionnement de l’administration revêt un caractère très précieux pour apprécier les conditions envisagées de la mise en œuvre du texte.