À quoi servent les lois autorisant la ratification d'accords internationaux ?

Aux termes de l'article 53 de la Constitution, les "traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale [...] ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi." Ce type de lois représente entre un quart et un tiers de la production législative annuelle.

Les engagements soumis à ratification parlementaire (art. 53)

L’article 53 de la Constitution précise les catégories d’engagements internationaux nécessitant une ratification ou une approbation par une loi :

  • les traités de paix ;
  • les traités de commerce ;
  • les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale ;
  • ceux qui engagent les finances de l'État ;
  • ceux qui modifient des dispositions de nature législative ;
  • ceux qui sont relatifs à l'état des personnes ;
  • ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire.

Cependant, rien n’empêche le Gouvernement de soumettre au Parlement d’autres accords ou traités.

Par ailleurs, la ratification des traités ayant une incidence sur les institutions peut faire l’objet d’une loi d’autorisation approuvée par le peuple par la voie du référendum (art. 11 de la Constitution).

Les prérogatives de l'exécutif et au premier chef du Président

La conduite des relations internationales constituant une prérogative de l’exécutif, l’initiative des lois d’autorisation de ratification revient au Gouvernement.

En France, le chef de l’État joue un rôle très important dans la conduite de la politique étrangère. L’article 52 de la Constitution dispose en effet qu’il "négocie et ratifie les traités." S’agissant des accords internationaux, normes de droit international moins solennelles que les traités, le même article dispose que le chef de l’État est informé de toute négociation tendant à leur conclusion.

Le Gouvernement est également compétent pour les questions diplomatiques, puisque l’administration chargée des affaires étrangères est placée sous son autorité, mais le président de la République dispose en la matière d’une véritable prééminence, d’autant que l’usage a imposé, en marge du texte constitutionnel, l’existence d’un "domaine réservé", qui fait du chef de l’État la principale autorité pour les questions diplomatiques et militaires.

Le rôle délimité du Parlement et du Conseil constitutionnel

Les amendements parlementaires sont impossibles sur le texte du traité ou de l'accord et les modalités de discussion simplifiées (procédure dite abrégée). À l'Assemblée nationale, les projets de loi de ratification ou d'approbation de textes internationaux sont tous renvoyés au fond à la commission des affaires étrangères. Au Sénat, les conventions fiscales sont renvoyées à la commission des finances et les autres textes à la commission des affaires étrangères.

Même si le cas est rarissime, le Conseil constitutionnel peut être saisi de ces lois. Si une clause d’un traité se révèle contraire à la Constitution, l’autorisation de ratification ne pourra intervenir qu’après révision de la Constitution (ex : l’adhésion de la France à la Cour pénale internationale – CPI – a nécessité l’adoption, en 1999, d’un nouvel article 53-2 de la Constitution).

En cas de refus d’autorisation par le législateur, l’exécutif ne peut ratifier un traité ni approuver un accord. En revanche, l’autorisation législative n’impose pas à l’exécutif de délai pour procéder à la ratification ou à l’approbation d’une convention internationale.